李晓辉：论以人民为中心的法治

    中国式法治现代化是以人民为中心的法治。坚持以人民为中心是全面依法治国的根本立场，是社会主义法治的基本要求。中国式法治现代化建设要求法治建设的每一个环节都体现 “以人民为中心”这一要义。“法治的根基在人民。”1法治的全过程应建立在“以人民为中心”的基础上。“只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行”。2建设中国式法治现代化意味着制度及其实施能够获得人民的支持、拥护，经得起人民的考验，让人民满意。党的二十大报告在谋划“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的新格局时，充分体现以人民为中心的法治观，强调在坚持全面依法治国，推进法治中国建设中，应坚持“民主立法”“民主决策”;“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”;“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”;“法治社会是构筑法治国家的基础。弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。3中国式法治现代化是以人民为中心、依靠人民、全心聚力、奔赴共同目标的伟大事业。
    “人民性是马克思主义最鲜明的品格和本质属性，是中国哲学社会科学的根本特色。”4人民性对于包括法学在内的中国特色哲学社会科学自主话语体系的建构起着引领性作用，也是中国法学理论核心价值的体现，并且可以在法学的规范话语、社会话语和政治话语之间起到融通作用。以人民为中心的法治作为中国式法治现代化的标志性主张，不仅意味着将人民群众的感受、满意度和获得感作为法治发展的心理指标，而且意味着当代社会主义法律发展在理论上奠定了更深入的根基，在实践上找到了更宽广的道路，在法哲学的思维上打开了更具创新性的格局。这一理论效果与号召力建立在当代马克思主义法哲学在中国实践中的延伸和发展基础上。深入阐明以人民为中心的法治之法哲学要义，应立足于现有理论开展创新性解释，进而为创新理论和推进实践贡献具有说服力的认识工具。为了完成这一任务，需要围绕主体论、利益论、价值论和实践论的核心问题展开法哲学探究，以回答以人民为中心的法治究竟为当代中国社会主义法治理论澄清了哪些要义，扩展了哪些内容，带来了哪些新的实践维度。
    一、主体论：人民与公民身份的重叠
    (一)“人民”概念的政治与法律双重属性
    “在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。”5“国家制度一旦不再是人民意志的现实表现，它就变成了事实上的幻想。”6马克思主义以人的全面解放为理想，人民性是社会主义国家政治和法律的基石。在经典马克思主义中，以人的哲学概念为出发点来理解人民概念7可知：人民不是少数人、个别人、个别阶层和阶级，而是最广泛的人民群众，是绝大多数人；人民不是割裂的、孤立的，而意味着一种整体性，是“类”存在；8“人们的社会存在决定人们的意识”;9人民不是抽象的、空洞的主体，而是具体生产条件之下在共同生活中联系在一起的具体的人、感性的人、实践的人；10人民是主体而非客体，是历史的主动创造者而非被动的参与者。
    “人民”作为重要的政治概念在中国革命历程中经历了创造性转化，成为中国新民主主义革命的中坚力量。新中国成立以来，人民的范围不断扩大，通过拓展爱国统一战线的内涵和外延，将在中国社会变革中已经形成的社会阶层最广泛地纳入人民的范畴，凸显了人民概念的社会属性。人民概念脱离了原本带有阶级性的话语体系，变成了一个法律、社会、经济、人文层面具有广泛内涵的概念，成为当代社会主义人文价值观的主体性表达。以人民为中心就是以人为本，尊重人民主体地位。在当代中国社会主义法治建设中，人民的主体地位和主体价值在制度实践中愈加凸显和具体化。“以人民为中心”的发展思想已经在党和国家工作的所有领域起到统领作用。以人民为中心的发展思想是党的十八大以来党和全国人民取得社会主义建设伟大成绩的重要历史经验，并应在新时代新征程中继续坚定奉行。 人民作为一个在最广泛意义上凝聚共识的共同体，集中地体现为两个标准：“社会主义标准和爱国主义标准”,是实现中华民族伟大复兴的中国梦、团结凝聚海内外中华儿女共同体的集合概念。11人民是社会主义法治国家公民主体性的政治表达。虽然人民并非全然同质化的结构，但在一个政治共同体内部，人民总体上具有共同利益和共同政治目标。把人民凝聚在一起的不仅有爱国主义，还有对于社会公正的共同认知，也正因此，人民可以同时成为政治概念和法律概念。在中国现代史中，“‘人民’实际上成为了中国由革命建国的政治实践进入法律实践的工具，是中国由革命建国走向法治国家的必然之选。‘人民’既是政治概念，同时兼具法律意涵”。12
    人民的利益、权利与价值诉求，就是衡量社会主义法治的尺度。人民作为法律概念在宪法上尤为突出。人民概念入宪，使其不仅具有理念意义上的政治意涵，而且成为一种集体性的法上人格。在中国宪法史上，“人民”概念在《中华民国临时约法》中首次入宪，随后历经与“国民”“公民”等概念的混用，已经发展成为当代中国《宪法》上最为重要的主体概念。13“‘人民’构成了依宪治国、依宪执政的目的。”14在当代中国 ,“人民”及其相关表达不仅在《宪法》中多次出现，而且在法律、行政法规和其他规范性文件中均有体现，在公法文本中体现得尤其突出。“人民利益”出现在《监察官法》《检察官法》《法官法》《公职人员政务处分法》等公职人员身份法和组织法中。“维护人民利益”成为公职人员履职的法律要求，“损害人民利益”则构成惩戒和追究公职人员法律责任的标准。在《反电信网络诈骗法》《水土保持法》《河道管理条例》《中外合作办学条例》等行政法律法规中，“维护人民利益”是对行政主体行政行为合法性的原则性要求。在《刑法》及其修正案中，有关贪污罪、渎职罪、提供虚假证明文件罪、故意延误投递邮件罪等涉及公职人员和公务行为的犯罪的入罪条件中也有“严重危害人民利益”“致使人民利益遭受特别重大损失”的表述。法律和其他规范性文本中与“人民利益”发挥功能类似的表述还包括“人民权利”,以及“人民至上”“人民满意”“以人民为中心”等更具原则性的话语。这些原则性话语在《医师法》《安全生产法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及关于环境保护和人权保护等问题的相关法律和其他规范性文件中都有使用。人民性也是评价法典政治价值的重要标尺，如《民法典》作为最重要的私法基础规范，是“一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典”。15人民概念已经内嵌在当代中国社会主义法律体系中，成为一个具有实质意义和规范功能的法律概念，并在法律生活中发挥着重要作用。16
    (二)“人民”与“公民”
    尽管“人民”本身已经兼具政治和法律双重属性，但其作为法律概念所产生的规范效果较为有限。除宪法外，人民概念在大部分的公法相关规范中所起到的主要是原则性作用。总体来说，作为现代国家法的核心和主体的仍是“公民”概念。17相较于人民概念，公民概念具有更清晰的内涵和外延。“最抽象地看，公民指的是一个人作为某政治共同体的成员资格或身份”。18直至近代欧洲启蒙运动和各民族国家形成后，公民(国民)成为民族国家中具有一国国籍的法律主体，意味着享有国家法上一般、普遍的主体身份，匹配有一整套国家法上的权利和义务。公民概念也由此开始变成个人与国家间的一种具体法律关系。在中国视域内，公民概念与人民概念同样经历了政治概念法律化的过程，亦均体现了包容性民主化的趋势。
    尽管西方法律文本中也大量使用“人民”的规范性表达，但现代国家法治的主体仍然普遍主要是公民。自古希腊始，“法律——字面上讲——是其公民活动的产物”。19从那时起，法治与公民社会经常是联系在一起的，法治起到了桥梁作用，沟通了作为个体的公民与作为公共权力机关的国家。从思想史上看，当现代性完成了“祛魅”,韦伯所预言的“诸神的黄昏”到来，公民个人自由的分散性使伦理的、宗教的和美学的理念与理想逐渐失去了公共的一致性认同。在基于形式理性化的现代社会中，公民作为一种普遍的、一般性的法律身份，与追求普遍性与自治性的现代法治最相匹配。公民与法治由此提供了一种建立在形式法治基础上的一致性，成为建构现代法治国家的制度密码。但公民概念指向一种去道德和意识形态的主体性，在形式法治的逻辑中并未从根本上解决个人自由与社会和国家的公共性之间存在的根本性矛盾。
    马克思在《论犹太人问题》中对资本主义世俗国家政治解放的不彻底性进行了批判，直指现代西方资本主义政治法律思想中内嵌的悖论：个体的自由本性与国家、法律和公民之普遍约束间存在矛盾。现代资本主义世俗国家废除了宗教、出身、等级、文化程度、职业的差别，将人们组织成为身份统一而具有普遍意义的“公人”即“公民”,但仍以具有特殊宗教、种族、私有财产的“私人”为条件。“国家根本没有废除这些实际差别，相反，只有以这些差别为前提，它才存在，只有同自己的这些要素处于对立的状态，它才感到自己是政治国家，才会实现自己的普遍性。”20而这一矛盾的根源在于人的身份分裂——世俗国家中普遍化的政治公民和市民社会中特殊的利己的个人之间的身份分裂。“完成了的政治国家，按其本质来说，是人的同自己物质生活相对立的类生活。这种利己生活的一切前提继续存在于国家范围以外，存在于市民社会之中，然而是作为市民社会的特性存在的。”21在这一逻辑之下，人的权利也分为两类：一类是政治国家中的公民所享有的公民权，这类权利以个人参加国家政治共同体为前提，主要指政治自由；而另一类则是个人作为市民社会之成员的权利，是利己的权利，诸如自由权，这类权利不是建立在人与人相结合的基础上，而是建立在人与人相互区隔的基础上。平等和安全也均基于与共同体分割开来的作为个体的人。在此语境中，法律更多的是如同土地之间的界桩一样，起到使不同个体的自由能够并存的作用。22个体的利己性与共同体生活的公共性之间仍然存在冲突。
    马克思主义所向往的不仅是现代政治国家的政治解放，而且是人的全面解放。彼时，作为自由人的自由联合之社会共同体，其本质上内含政治共同体中的人与作为个体的人的身份融合。“只有当现实的个人同时也是抽象的公民，并且作为个人，在自己的经验生活、自己的个人劳动、自己的个人关系中间成为类存在的时候，只有当个人认识到自己的原有的力量，并把这种力量组织成为社会力量，以致不再把社会力量当作政治力量与自己分开的时候，只有到了那个时候，人的解放才能完成。”23也就是说，只有人既作为政治共同体的一员、作为 “抽象的公民”,同时也具有实质性个人自由的时候，也即公民具有个体自由的真正属性之时，政治国家才不会成为同人民相异化的表象，才可能成为人民的自由之邦。与此同时，在市民社会中被金钱和物质所异化的个体也才可能获得解放。24
    由此，马克思主义与当代资本主义的主流意识形态——自由主义之间形成了鲜明的分野。“理想的自由主义社会不同于理想的社会主义社会。在理想的社会主义社会中，平等的尊重和关心不是由社会规划并被限制在异化的上层建筑权力即国家的范围内。”25现代自由主义政治和法律语境所展现的独立“无负荷的个人”,尤其是普通公民，实际上对其同胞并不负有任何特殊的义务，逐渐丧失了道德和政治纽带，构成了某种“虚假的中立性”,导致了公共生活的分裂和衰落。自由主义理论不得不追求某种最低纲领，试图将自由主义原则与实质性的政治争议分离开来，将“宽容的行为”与“宽容的理由”分离开来，通过悬置不同的“实质性学说”,悬置关于道德和宗教问题的实质性争议，以反思平衡来达成某种程序性和解。而打破国家、社会和个人的分离，既满足公民的个体自由属性，也能找到独立公民之间的政治与道德联系，是社会主义理论与实践追求的目标。这一目标不仅是一种理想，也投射在社会主义的法治实践中，体现在理论上和制度上致力于构造公民(注重个体的人)与人民(整体的人)的双重主体性上。社会主义法不再单纯依赖公民概念所构造的形式普遍性，而是将公民概念更多还原为独立的法律人格，而以实质化的“人民”概念整合道德和政治共识。人民概念成为公民概念的政治表达，公民概念成为人民概念的法律表达。政治共同体中的人民身份与法治社会中的公民身份重合，是当代中国普遍和具有代表性的主体表达。公民和人民两个概念的关系，不是以一个来界定另一个的问题，而是一个身份重叠问题。“……抹平这条鸿沟的途径只能是将人民和公民统一起来，统一并不意味着他们具有完全相同的内涵，而是意味着他们具有完全相同的外延。”26
    人民表达的整体性，即政治共同体成员的属性，对应的是政治共同体；而公民侧重表达的个体性，即宪法上的公民身份，对应的是以个体的基本权利为基础参与国家事务和社会公共事务。当人民与公民在社会主义宪法和法治层面完成了一体性构造，人民的政治共同体身份与公民的法律身份就完成了整合，“以人民为中心”的法治与“以公民权利与自由为中心”的法治就实现了实质性统一。二者统一实现的程度越大，范围越大，则法治的形式性与实质性的联系就越紧密。在社会主义法治中，公民与人民身份的重叠，使公民这一在法律上更为明确的概念，成为人民概念的法律表达。人民的自由与利益，以公民在法律上的权利、义务与责任的规范形式出现，从而在理论和制度上解决了人民概念的模糊性问题和规范性弱化问题。
    二、利益论：具体性人民利益与整体性人民利益的统一
    “人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。27将利益分析作为行为分析的基础性工具，是马克思主义唯物史观的体现。人具体地生存在特定的历史环境中。利益尤其是物质利益，作为一种激励机制，激励人们去行动、去开创事业，也是社会发展的动力与源泉。“正是在追求利益的过程中，人类社会的发展才呈现出合规律性与合目的性的统一。”28马克思主义的社会理想是通过改造生产力和生产关系，破除私有制下个人利益与社会共同利益的矛盾，29打破个人被利益异化和支配的社会形态，最终实现个人利益与社会共同利益的统一。在此基础上，社会主义利益观一方面注重个人利益，尤其是个人生存和发展所需物质条件的满足，关心提高个人的物质生活水平；另一方面强调人民利益对个人利益的整合功能。“治国有常，利民为本。”30中国的社会主义法治认同“人民的福利是最高的法律”,31不断满足人民日益增长的美好生活需要，并从保障具体性利益和整体性利益双重路径夯实 “以人民为中心的法治”之现实基础。
    (一)具体性人民利益
    人民利益必然是多元的。保障人民利益，首先是保障每一个具体的个人的利益，而不是用相对模糊的“国家、集体和公共利益”或“整体性利益”来取代个人利益。“凡是个别的、特殊的，都是具体的。因为利益个体都是现实存在的、活生生的、千差万别的个人，因此，利益个体又是具体的，有着实实在在的利益要求的个人，有着具体的、有实际内容的利益要求。”32只有每一个公民的具体利益得到法律保障，整体性人民利益才具有现实的基础。没有脱离于每一个公民的具体利益的抽象的“人民利益”。在实践中，具体性正当利益成为普遍利益的体现时，整体性人民利益才是现实的。具体的个人利益并非单向地从属于整体性利益，而也同时是整体性利益的特殊存在形式。
    具体性人民利益体现为个体的法律权利。基于法律的规范性和权威，将人民利益具体为每一个个体所享有的法律权利并予以充分尊重，就是对每一个个体的利益最有力、最现实的保障。“将‘人民’与‘权益’紧密连接，直接体现出将人民作为权利主体的理解，创造性地实现了‘作为主权者的人民’向‘作为权利主体的人民’之话语转换。”33个人的法律权利是保障个人利益的王牌。个人的法律权利相较于个人利益在形式上更为明确，其主体、客体和权能经由法律的规定可以获得更为明确的意涵。
    从利益正当化的视角看，利益是经验层面的、多元竞争的、未经正当化的客观存在。权利是基于利益而超越利益的规范形式。当然，“权利包括利益，而利益不能代替权利，利益只是权利的诸多要素之一，权利和利益是不能等同的”。34权利的本质是自由，这不仅意味着它是利益经由价值判断和权衡的正当化结果，而且意味着主体的自由意志和选择得到法律规范的肯认。权利使主体获得了具有道德支持和规范性保障的利益。康德认为，合法性是指一个行为与法则间的协调与不协调，而合道德性主要关乎动机是否出于道德义务，但二者是具有联系的。合法性与合道德性在行为上可能同时成立，诸如遵守承诺既是法律义务也是道德义务。35个人的法律权利兼具道德性与规范性，侧重他律又调动自律，成为个人利益正当化的工具和规范形式。经由权利超越了利益的经验性、多样性和变动不居，尤其是当法律权利在道德普遍法则之下建立并受其规范的时候，法律权利就在体现个人利益正当化诉求的同时也体现了道德和正义的要求。
    (二)整体性人民利益
    “人格脱离了人，当然只是一个抽象，但人也只有在自己的类存在中，只有作为人们，才是人格的现实的观念。”36具体的人民即公民个体，其个体利益被确认为法律权利。“以人民为中心的法治”也强调个体利益的整体性，并以整体性人民利益作为其表达形式。整体性人民，是指“抽象的单一实体，是民众的有机融合”。37(整体性)人民利益并非共同体中所有个体的利益的简单集合，它是共同体中所有个体的利益重叠交集的那一部分公共利益，是共同体中最大多数成员最重要的、最基本的、立足长远的那部分公共利益，是不可分割、不可转让的整体性利益。38人民的整体性呈现了当代中国法治的一种根本的方法论特征。“中国版实质法治理论同自由主义版实质法治理论的重要分野就体现在方法论上。例如，同样是对尊重和保护个人权利的法治价值的论证，自由主义法治理论通常诉诸自然状态、社会契约等个体主义进路，而中国法治理论则诉诸以人民为中心的整体主义进路。”39
    整体性人民利益的建制化表达通过社会主义的民主机制实现。在政治上，中国共产党作为人民中先进的、觉悟的、马列主义的、有组织的部分，代表最广大人民的根本利益；在立法和民主制度中，人民代表大会是主要以行政区域为单位组织起来的表达形式；政治协商会议则是以界别为单位组织起来的表达形式。在上述三种制度化的民主机制的有效运作基础上，还需要发挥执法和司法机制的保障作用。不断完善制度化民主机制，发挥其人民民主实现主渠道作用，使整体性人民利益诉求能够及时、充分、有效地传达出来，方能将事关人民根本利益的重要问题及时纳入立法、执法和司法程序加以解决。
    健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序参与政治，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。社会主义的制度化民主机制应发挥核心作用，人民也可以多种方式参与社会公共生活。社会层面的自治和多元社群构造了多层次多中心的公共领域和社会公共生活空间。公民以权利为基础形成多元民主社会治理体系，同时人民作为政治主体具有规范实在性。公共领域主要是针对公民而言的，介于私人领域和权威领域之间，传递民间形成的利益诉求。这些利益诉求通过民主机制进入法律制度体系。巩固、完善、畅通制度化程序与社会公共领域之间的沟通机制，使社会公共领域的讨论能够及时有效地传导到正式的、制度化的程序内，形成具有代表性的公共理性，是使社会主义民主保有活力的有效途径。
    法律对整体性人民利益的保障作用既通过民主立法形式得以体现，也在行政执法和司法实践中具体体现。在立法上，整体性人民利益作为防止公权力和私权利被滥用的重要工具，具有明确权力与权利的行使原则和界限的功能。在司法实践中，整体性意义上的人民利益在裁判文书中出现的比例非常高，体现了现实的规范功能。在刑事案件中，法院在认定公职人员的相关犯罪，如贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等犯罪中，经常使用“致使人民利益遭受重大损失”的表述。在这些刑事案件中，“损害人民利益”行为所及范围相当广泛，从城管执法人员吃拿卡要、强迫交易，到管理者违法违规挪用农村社会保险基金，行政官员收受贿赂未制止违法建筑、纵容金融企业违规经营造成损失、违法违规审批药品，生产者销售者经营者制假售假、集资诈骗，司法人员徇私枉法等。40而且，“人民利益”出现在裁判文书中不限于刑事案件，在国家赔偿案件、部分行政案件和大量的民事案件中也出现了“人民利益”。与刑事案件类似的是，几乎在所有案件中，“损害人民利益”都成为确定行为违法性和后果严重性的标准。在数以万计的裁判文书中出现的“人民利益”表述，归纳起来主要事关公权力行使的合法性问题、不确定人群的利益受损问题，以及具有政治性影响和事关公共道德维系的问题等问题。而且“人民利益”也常常与“国家利益”“集体利益”“公共利益”等概念并列和混用。41
    (三)人民利益与其他利益类型的关系
    一般认为，在国家/社会/个人三分法的基础上，国家利益(集体利益)/社会利益(公共利益)/个人利益，是相对应的利益结构。在法律上，上述三种利益类型中，国家利益和个人利益相对明确。国家可以作为国际法上的法律主体；在国内法上，国家主要是公法上的法人。国家利益(集体利益)与正当化的个人利益都是封闭结构，主体相对确定，均为人民利益的具体体现。在上述利益类型中，社会利益(公共利益)与人民利益的关系最为密切。如上所述，整体性人民利益是公共利益中最根本、最基础、最广泛、最长远的利益。因此，人民利益也具有公共利益的诸多属性，42如共享性、发展性和时空性，但其指向更宽泛，而且带有更强的公共道德属性和政治性。在更为广泛的法律实践中，整体性人民利益主要由上述具有更清晰内涵与外延的利益类型加以体现，而人民利益概念则起到整合、补充和反思的作用。在国家利益(集体利益)和正当个人利益无法充分覆盖的领域，尤其是当公共利益由于其有限时空性而无法覆盖到那些具有更广泛影响的利益形态时，以及涉及公权力的人民属性问题时，“人民利益”话语即展现其功能优势，发挥补充和整合作用。而对于能够具体化为国家利益(集体利益)或正当个人利益的利益形态，包括能够具体化到一定时空范围的公共利益，均应克制叠加使用“人民利益”的表达，以减轻法律论证的确定性负担。43人民利益的视角旨在突出对利益滥用或误用的纠偏，“人民利益”话语由此体现了校正功能，能够为利益的动态平衡提供一种动力源。
    来源：《法制与社会发展》