高军：“语同音”与人权保障
高军[摘要] 语言权是一项基本的人权。我国宪法中“国家推广全国通用的普通话”条款蕴含着我国不存在法定的官方语言，各民族语言一律平等；该条款属于政策性条款，国家采取鼓励的手段，以达到推广普通话，便利经济、文化发展及人们相互之间交流的目的；学习和使用普通话是公民的一项权利而非义务等极为丰富的内容。实践中对普通话作强制性要求的某些做法，有侵犯公民语言权、工作权等权利之嫌。因此，有必要对普通话作强制性要求的做法确立违宪审查的标准。
[关键词] 普通话 语言权 文化权 人权保障 违宪审查
[作者简介]高军（1972—），男，江苏淮安人，法学博士，江苏理工学院副教授，江苏华东律师事务所兼职律师。
我国通用语言为普通话，《宪法》第19条第5款规定了“国家推广全国通用的普通话”。但是，宪法作为“高级法”的特点决定了其条款必然具有高度的概括性、抽象性和政策性的特征，该普通话条款亦然。如何理解该普通话条款，实践中出现的一些对普通话作强制性要求的做法是否合宪等等，这些问题关系到公权力行使的合法性、以及对文化多样性、公民语言权、工作权等基本权的保护等诸多问题，故有必要对之进行学术上的探讨。
一、语言与人权
自二十世纪后半叶以来，随着可持续发展问题成为国际社会关注的焦点，文化多样性的保护与传承问题逐渐进入人们的视野，人们认识到人类建立在文化多样性共存的基础之上，文化的多样性则以语言的多样性为依托，因此，语言的多样性、语言权的保护渐为国际社会所关注。
1、国际人权公约、国际组织的努力及其声明。早在1815年，维也纳会议就提出了保护少数群体语言的条款。在当代著名的国际人权文献中，《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》虽然未明文提及语言权的概念，但《世界人权宣言》第27条和《经济、社会、文化权利国际公约》第13条、第15条所规定的文化权利实包含了语言权在内，并成为联合国及其他国际组织语言权立法的基础。在区域性人权公约方面，《美洲人权公约·经济、社会和文化权补充议定书》第16条规定的文化利益权利以及《非洲人权和民族权宪章》第17条第2款 “人人可以自由地参与社会的文化生活” 的规定亦包含着语言权的内容。
为了强调语言多样性的重要，从2000年起，联合国教科文组织把每年的2月21日定为“世界母语日”。2001年在《实施教科文组织<世界文化多样性宣言>的行动计划要点》中，第6项明文规定了“提倡在尊重母语的情况下，在所有可能的地方实现各级教育中的语言多样化，鼓励自幼学习多种语言。”自1971年以来，联合国和有关部门先后发布了20多个包含语言权的法律和宣言，其中《基本语言权普遍章程》和《塔林国际语言权会议宣言》最为著名。
语言教师国际协会草拟的《基本语言权普遍章程》中详细地规定了个人在语言方面享有的基本权利：“（1）所有人都有学习自己母语的权利；（2）所有人都有学习国家规定作为正式教育语言的官方语言（至少一种）的权利；（3）为消除文盲或克服语言残障，任何人都有权得到特殊援助；（4）所有人都有学习自己选择的语言的权利；（5）所有人都有用任何语言自由表达的权利；（6）所有年轻人都有被教本人或家庭成员最容易理解的语言权利；（7）所有人都有被教所在国官方语言(至少一种)的一权利；（8）为了提高社会、文化、教育和知识水平，促进不同国家间和不同文化的互相理解，所有人都有被教至少一种外国语言的权利；（9）使用语言的权利，说、读、写一种语言,学习、教授或接触某种语言的权利不可受到有意压制或禁止。”[1]
1991年在爱沙尼亚首都塔林召开的“语言权国际会议”发表了《塔林国际语言权会议宣言》，对语言权的内涵进行了充分的概括，其主要内容有：“（1）我们承认，个体语言权和群体语言权都天生是人权的一部分；（2）我们知道，语言是世界上许多冲突的一个关键因素，并不断意识到语言权对于原住民和移民少数群体的重要性；（3）我们相信，个人生活中的语言使用不会受到政府的限制，语言权在诸如教育、行政、司法、政治生活、社会事务、商业和传媒等关键领域中也应该得到尊重；（4）我们表明维护和发展所有语言及其文化的愿望，为达此目的，通过母语教育可以发挥其重要作用；（5）我们相信，促进少数群体语言的语言权绝对不会有损于官方语言；（6）我们确信，每一个人都有权利保证其语言在国家生活中的合法地位，尊重别人的语言权，尤其是当他们的语言边缘化或濒危时；（7）语言权应该受到所有人关注，尤其是教育工作者、知识分子、文化工作者、政策制订者；开发语言资源迫在眉睫；（8）我们鼓励联合国、联合国教科文、国际语言组织、各级政府和非政府组织承担和支持推进语言权的研究和采取其他措施的工作；（9）我们敦促学者承担以下关键领域的语言权和科学研究工作：语言权同其他权利义务的关系；社会和语言对语言权的制约和影响；语言权的可接受性与实施；（10）我们鼓励有关当局采取有力的步骤实施语言权”。[2]
2、世界上一些主要国家和地区的语言人权状况。
当代世界，语言权已发展成为一种宪法性权利。加拿大的语言法律专家图里研究了147个国家的宪法，发现其中110个国家设有语言权条款。[3]在实践中，世界上一些主要国家和地区高度重视对语言权的保障。
（1）欧盟。尊重多样性是欧盟基本原则之一，在欧洲一体化漫长的历史进程中，始终存在着这样一个耐人寻味的现象：不管是昔日的欧洲经济共同体，还是今天的欧洲联盟，都不遗余力地在经济、货币、法律和政治等领域推动欧洲由协调走向趋同，最终实现一体化，如关税同盟、内部大市场、欧元等。而与此同时，对语言和文化则实行多元主义。[4]早期，欧共体成立条约中只是在第149和151条中提及文化和语言多样性的原则。1958年颁布的欧共体一号语言章程是针对欧盟语言问题正式、明确订立的法规，其中的第一条即明文规定欧盟所有语言都是相互平等的官方语和工作语。此后，欧共体在文化和语言政策上正式确立了语言平等和多样性的基本原则。
（2）欧盟成员国。“几乎所有的欧洲国家都有语言少数群体。群体中的人说着他们自己的语言，而这种语言与他们所居住的国家官方认可的、权威的、占主导地位的语言是不同的。在某些情形下，当这些语言少数群体的量相对大的时候，国家就会有一个以上的官方语言”。[5]事实上，欧盟的很多成员国都有不止一个官方语言，这些语言享有相等或基本相等的权利。此外，不少成员国还承认一个或数个地区性方言有限的官方语言的地位。[6]尤其值得一提的是瑞士，从1848年成为统一的联邦制国家以来，由于联邦宪法对各州的自治权给予了充分的保证，对于居住在各州的不同语言集团，不论他们操何种语言、有多少人口都一视同仁。瑞士的立法机构、政府和司法部门的组成也都充分体现了各语言集团自主平等的原则。此外，瑞士一直实行着一种独特的直接民主制度，即“公民表决”和“人民倡议”制度，它为瑞士各族人民一体性的社会联系和国家认同提供了政治保证，也为解决多元语言矛盾冲突提供了成功范例。[7]
（3）北美地区。加拿大是一个多民族多语言的国家，在语言政策上，它采取的是“双语政策”，即英语和法语同时是国家的官方语言。[8]美国是一个由移民组成的多语种国家，历史上奉行“英语中心主义”，对其他语言采用同化主义政策，但进入二十世纪后，越来越多的有识之士认识到美国语言政策的偏颇，开始强调保护土著、移民语言权利的重要性。在这种思潮的推动下，1992年乔治·布什总统签署了《美国土著语言法案》，1994年克林顿政府推出了《美国土著语言生存与繁衍保护拨款法案》。[9]作为普通法国家，美国主要通过判例形式对少数群体语言权予以保护。1923年美国最高法院就语言教育做出规定：美国人有明确的权利保存他们的母语，而且公立学校以及私立学校教师有权利和责任教授孩子们这些语言。1974年最高法院发布声明，明确了公立学校有责任来为那些第一语言不是英语的学生提供专门的教育。此外，最高法院还确认了一个1970年的规定，该规定认为1968年的国民权利提案同样适用于语言水平有限的那些人，以防止他们因国籍问题而受到不公平的对待，学生有权利接受用他们能理解的语言教授的课程，并且学校有责任确保学生在学校提供的各门学科上得到合理的帮助。[10]与此同时，联邦和许多州的立机构制定了政策，设法帮助不会讲英语的人和英语水平不高的人，不要使他们因为语言障碍而无法受益于公众服务。但自二十世纪八十年代以来，却出现了试图推翻这些保护制度的倾向。1981年，有人提出一项宪法修正案，想把英语确定为美国的官方语言，后来尽管众议院和参议院不断有人重提此案，但始终没有通过。1996年，众议院通过了《政府工作语言条例》，要求“美国所有政府雇员和官员执行公务时”都要使用英语。然而，由于在参议院审议时屡遭否决而没有成为法律。[11]但是，2002年，布什政府颁布了实行英语单语教育的《不让一个孩子掉队》(No Child Is Left Behind)的学校法律，代替了1968年制定的、实施了34年的《中小学教育法第七条》，即关于美国少数民族儿童语言学习的法律条文（简称“双语教育法”）。由此引起了维护双语教育政策和法律的力量与力主确立英语官方语言地位的保守人士之间的激烈论战。[12]
综上，可以看出语言权是一项基本的人权，其内涵和外延较为广泛，主要包括群体语言权和个体语言权两个部分。群体语言权指同类人群学习、使用、传播和接受本民族语言、国家通用语言和其他交际语言的权利，其中特别强调的是群体保存、发展其语言、以及群体语言不被歧视的权利。个体语言权则包括语言学习权、语言使用权、语言传播权和语言接受权。作为一种基本的人权，语言权的义务主体主要为政府。正如人权所关注的主要是少数者的权利，而正是由于少数，才更彰显出对之予以特别保护的意义那样，语言权关注的重心始终是弱势人群（少数民族群体、个体）的 母语 权利。事实上，语言权的研究亦然，早期语言权的研究主要关注少数群体的语言权，近阶段的研究已经逐渐扩大到一般人群，也就是由群体语言权的研究发展到个体语言权的研究。[13]
二、对我国宪法“国家推广全国通用的普通话”条款的理解
由于“国家推广全国通用的普通话”这一条款高度概括、简练，在理解上容易产生歧义：何谓“推广”？采取什么方式“推广”？“全国通用”如何理解？等等。由于宪法为国家根本大法，包含法律上的基本秩序以及基本的价值判断，由此建立价值秩序，为保证宪法在实践中得以正确的实施，并维护其在法规范层级中最高性地位，必须首先对宪法条款的内涵加以确定，以避免立法者在具体化宪法条款时滥用其立法形成自由，进而保障公民基本权利不受违宪的立法限制。但是，在我国，作为法定有权解释宪法的全国人大常委会迄今尚未对该条款作出相应的立法解释（在我国，作为法律适用的司法机关无权在审判中解释宪法。）。因此，笔者试图运用规范宪法解释的方法对该条款进行学理的阐释。
1、语义解释。是指按照法律条文的文义及通常使用方式，以阐明法律的意义和内容。宪法普通话条款中，在“普通话”前使用的是“全国通用的”而非“国家通用的”定语。从词义上理解，“全国”指的是区域范围，“全国通用普通话”指的是普通话社会应用的客观状况，绝无贬低或歧视其他语言之嫌。[14]因此，该条款并无确立普通话的官方地位之意。《国家通用语言文字法》中“通用语言文字”前面的定语为“国家”，与宪法普通话条款表述不一致，其含义亦应理解为“全国”。
2、历史解释。是指以制宪的相关历史资料为依据，以期发现制宪者意图的一种解释方法。考察现行宪法的制定过程可以发现，在第五届全国人大常委会第23次会议上，宪法修改委员会副主任委员彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中，使用的是“国家推行全国通用的普通话”的表述。[15]但正式通过的宪法将“推行”改成了推广，虽然只有一字之差，却表明了不同的态度，即“推行”表达的是一种不容置疑的、强制性的态度，而“推广”则相对比较柔和。但是，“推广”所采取的手段亦可分为强制性的和鼓励性的两种，具体哪一种解释更符合宪法的精神，
则另需结合体系解释等方法。
3、体系解释。任何一部宪法都是一个有机的整体，其内容、条文、结构之间互相联系、密不可分。因此，对某一宪法规范进行解释时，不能孤立地进行，而要将该规范置于宪法这一大的系统之下，综合考虑宪法的精神、原则以及该规范与其他规范的联系，以整体的观点来阐明该宪法规范的内涵。美国最高法院怀特法官曾指出：“我以此作为宪法解释的基本原则：任何宪法条文不得与其余条文相分离而孤立地加以解释。应考虑规定某一特定事项的全部条文，并作出使宪法的实质性目的的实现的解释。”[16]运用体系解释的方法，考察宪法普通话条款相关的条款规定：（1）我国《宪法》第4条规定“中华人民共和国各民族一律平等”；“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”，这表明了宪法在语言文字权利方面贯彻各民族平等的原则。进而，可以推论出宪法保障各民族的语言权（群体语言权）。（2）“国家推广全国通用的普通话”条款出现在宪法第19条第5款中，该条第3款规定国家“鼓励自学成才”，第4款规定国家“鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，这两个条款中均出现了“鼓励”这个词，从中可以看出立宪者的态度。因此，紧随其后的普通话条款中的“推广”，应解释为采取鼓励性手段的“推广”。
4、目的解释。是指根据制宪的目的来阐明宪法规范的方法。现代宪法最重要的目的及核心内容为保障人权。宪法公民基本权作为一开放性、发展性的概念，其保障并不以宪法明文规定为限，宪法解释应顺应世界宪政潮流，通过对高度概括、抽象、含义不明晰条款的解释，以达保障人权的目的。就宪法普通话条款的立法目的而言，众所周知，在我国存在着大量的方言，不少方言彼此间不能互通，这种状况不利于经济发展和文化交流，需要积极推广全国通用语言——普通话。但是，正如中国教育部语言文字应用管理司司长杨光在第89届国际世界语大会上所指出的那样，推广普及普通话，并不是要消灭方言，而是要使公民在说方言的同时，学会使用国家通用语言，从而在语言的社会应用中实现语言的主体性与多样性的和谐统一。因此，对宪法普通话条款中的“推广”，以及《国家通用语言文字法》第3条“国家推广普通话”和《 广播电视管理条例》第36条第2款“广播电台、电视台应当推广全国通用的普通话”中的“推广”，从目的解释的角度，应当理解为非强制性的、鼓励性的“推广”。
5、合宪解释。宪法为一圆融的整体，所有宪法条文有机地结合在一起，通过其文字的内容及所表达的精神，形成一整体的宪法秩序。这其中，宪法的精神是宪法的灵魂，是维系宪法生存的基础，它并非是一个完全的抽象物，主要通过宪法基本原则这一载体表现。解释宪法时必须遵守宪法的精神和基本原则。否则，宪法的权威、法制的统一都难以为继。[17]在我国宪法中，“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”等条款集中体现了宪法的精神和灵魂。宪法保障公民基本权的本质，在于要求国家为公民提供自我开展与决定的空间，以促进人的最大可能的自我实现。国家应尽可能维护丰富的多元文化基础，为公民提供多样而丰富的自我实现的机会。而公民的自我发展与自我实现，其前提之一即在于作为文化交流、文化接受所必备的工具——语言。因此，结合《宪法》第33条第2款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，可以推论出我国宪法尊重和保护公民个体的语言权。“国家推广全国通用的普通话”强调的是政府负有推广普通话，为公民学习、使用普通话提供便利条件和环境的义务。对公民而言，有权自由学习、使用其所选择的语言，学习、使用普通话是公民的权利而非义务。因此，《国家通用语言文字法》第4条“公民有学习和使用国家通用语言文字的权利”；“国家为公民学习和使用国家通用语言文字提供条件”；“ 地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，推广普通话和推行规范汉字”，以及第9条“国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字。法律另有规定的除外”，第10条“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外”等条款正确在贯彻了宪法普通话条款的精神。
6、社会学解释。社会学解释是伴随着社会法学的兴起而产生的一种新的宪法解释方法，是指运用社会学上利益分析、目的衡量、效果预测等方法来解释宪法规范的方法。它在美国的违宪司法审查解释中占了极为重要的地位，并对很多国家的宪法解释制度产生了影响。从社会学的角度来看，文化的多样性承载着人类丰富多彩的文明。国家在现代多元开放的社会中，对于多元存在且互具竞争性的各式文化事务的开展、接受及支持，应自我节制，保持中立地位，应尊重和宽容少数或弱势的文化社群的文化差异并保护其发展。[18]在我国，保护包括各少数民族语言、汉民族方言在内的各民族、各区域文化的多样性具有重要的意义，尤其是在普通话事实上已经成为全国通用语言，大部分公民能运用普通话进行交流的今天，保护方言、保护文化的多样性，更彰显出时代的紧迫性。
通过以上规范的宪法解释，可以得出以下几点：
1、我国不存在法定的官方语言，各民族语言一律平等，即我国宪法保障各民族的语言权（群体语言权）。但略显美中不足的是，与立法和实践中对少数民族语言实质性保护相比，我国对汉民族的方言重视和保护显得相形见拙，不仅相关的立法条款阙如，即使《国家通用语言文字法》第16条中规定了有关方言的条款，但亦未从正面保护的角度进行立法，而只是规定了可以使用方言的四种例外的情形，与对少数民族语言通过《宪法》条款明文予以正面保护相比，不可同日而语。
2、我国宪法尊重和保护公民个体的语言权。宪法中的普通话条款属于政策性条款，其目的在于国家通过采取鼓励的手段，以达到推广普通话，便利经济、文化发展及人们相互之间交流的目标，并非歧视普通话以外的少数民族语言和汉民族方言。但颇为遗憾的是，我国相关立法中尚缺乏“禁止歧视方言”以及政府及相关公共部门负有为不懂普通话的公民提供帮助的义务等条款。
3、学习及使用普通话是公民的一项权利而非义务。作为权利，权利人可以放弃，法律设定该权利的目的主要在于课以政府为公民学习、使用普通话提供便利条件的义务。
三、实践中，对普通话作强制性要求的一些做法有违宪法精神
现代宪政国家，不满于近代传统的形式法治主义，而追求以人性尊严为中心的实质宪政国家，即正义国家。具体而言，则要求宪法、法律均为“良法”，所有的法律、法规及政府的行为不得违反宪法，不得侵犯公民的基本权利。以此观照，笔者认为，现实中对普通话作强制要求的一些做法有违宪法精神，侵犯了公民的语言权及其他一些相关权利。
1、侵犯了公民人格尊严及语言选择的自由。自1990年以来，国家教委、国家语委陆续发出各级各类学校普及普通话的通知并进行检查评估，国家语委提出了2010年普通话在全国范围内初步普及，21世纪中叶以前普通话在全国范围内普及的目标。在这种情况下，各地 政府 部门，特别是各地的学校，在贯彻过程中实施了很多限制方言流通的行政手段。例如，开展“推普先进城市”、“全国语言文字工作先进集体”、“推普优秀单位”等评比。“上好焉，下必甚之”， 举学校为例，一些学校规定，如果有学生在班级，校园内使用方言，会被扣“操行分”，影响班级评比。至于在现实中，则随处可见“说普通话，做文明人”之类的标语，这类标语不免含有方言粗俗、不文明，使用普通话才是文明、高雅的行为之意，在某种意义上侵犯了说方言的公民的人格尊严。事实上，在这样的一种压制性氛围里，说方言的公民会感受到强大的压力，从而被迫选择学习或说普通话，因此，其学习、使用语言的选择权事实上被侵犯。
2、不利于文化多样性的传承。语言学专家敬文东先生曾在其《被委以重任的方言》一书中，对 “方言”符号已转化为弱势文化的全权代表发出了宿命般的忧虑，他认为，方言是中国多元文化的承载者，方言的式微及消失，在某种意义上，就是文化的差异性和丰富性在缩减。笔者认为，在现代社会，大众传媒对多元文化的传承负有重要的责任。但是，在我国，恰恰正是由于对大众传媒的管制，削弱了方言的话语权，损害了文化多元性的传承。《国家通用语言文字法》第16条规定了可以例外使用方言的四种情形，即“国家机关的工作人员执行公务时确需使用的；经国务院广播电视部门或省级广播电视部门批准的播音用语；戏曲、影视等艺术形式中需要使用的；出版、教学、研究中确需使用的”。但更低位阶的法规、规章，往往增加了诸多作为上位法的《国家通用语言文字法》所未规定的限制。例如，浙江省政府颁布的《浙江省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》与在此基础上又增加了“在规定时间内播放；电视播放的，还应当加配规范汉字字幕”的限制性规定。而作为广播电视行业主管部门的国家广电总局，其做法与浙江省的《办法》相比，则更是有过之而无不及。2004年10月13日，广电总局发出《关于加强译制境外广播电视节目播出管理的通知》，禁止播放方言版的译制片。2005年10月，广电总局进一步要求所有电视剧都“讲普通话”。广电总局的做法，在相关行业及整个社会激起轩然大波。事实上，浙江省及广电总局的以上诸种限制性规定，违反了宪法和《国家通用语言文字法》的立法精神，侵犯了作为大众传媒受众的公民的语言选择权，从根本上不利于多元文化的传承。
3、对公民工作权的行使可能会造成不必要的妨碍。公民工作权受宪法保障，对某些职业作普通话方面的强制性要求，可能会妨碍公民行使其工作权。举教师行业而论，按照《〈教师资格条例〉实施办法》第8条的规定，在申请认定教师资格者的“教育教学能力”中，对普通话水平的要求是“普通话水平应当达到国家语言文字工作委员会颁布的《普通话水平测试等级标准》二级乙等以上标准”，“ 少数方言复杂地区的普通话水平应当达到三级甲等以上标准；使用汉语和当地民族语言教学的少数民族自治地区的普通话水平，由省级人民政府教育行政部门规定标准”。在我国，对于未达到以上规定的普通话标准的公民，将不能取得教师资格，亦即不能从事教师工作，无论是从幼儿园、小学、中学到大学等各层级、各类型、以及各学科的教师，皆然。事实上，这种一刀切的做法，未尽合理，对公民工作权的行使势必造成不必要的妨碍。
四、对普通话作强制性要求做法的违宪性审查标准探讨
自宪法产生之日起，制宪的目的及核心任务就在于约束公权、保障人权。而事实上，对公民权利最大的威胁即来自于政府，“假如我们相信政府具有永远正确的秉赋且永远不会走极端，宪法便没有必要设定这些限制了。”[19]因此，设立一种确保宪法得以实施的违宪审查制度并发展出一套精致的违宪审查理论，对保障宪法得以正确实施，保护公民基本权利得以免于被公权侵犯极为必要。笔者认为，我国已存在全国人大常委会违宪审查制度，但其实际发挥作用有限，关于这一方面已有诸多论述，本文不拟再予置喙。笔者于此仅试图从法理上，对普通话作强制性要求做法的违宪审查标准进行探讨，认为对普通话作强制要求属于对公民基本权利的限制，应当遵循法治国基本理念中的依法行政、比例原则等基本原则。
1、依法行政原则。所谓“依法行政”，强调的是“法的支配”，德国著名行政法学家奥托·迈耶认为“依法行政”是法治国的不二法门。具体而言，包括三项要素：（1）法律之法规创造力。凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配；（2）法律优位。即法律对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政作用而与法律抵触者无效。（3）法律保留。一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权之限制则非以法律制定不可。[20]不过，此为旧时之“全部保留”说，另一说则为“重要事项保留说”（亦谓“重大性理论”）。“重要事项保留说”认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。[21]
以此观照，前述的《浙江省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》比《国家通用语言文字法》第16条增加了“在规定时间内播放；电视播放的，还应当加配规范汉字字幕”的限制性规定；2004国家广电总局发出《关于加强译制境外广播电视节目播出管理的通知》要求禁止播放方言版的译制片；2005年10月广电总局要求所有电视剧都“讲普通话”等，
由于这类规章、行政命令与人大立法相比，欠缺民主正当性，且并无法律明确的授权，其突破上位法律的规定，对公民自由权利增加了法律所无的限制，无疑违反了依法行政原则。
此外，相关规范性文件在规定以普通话证书作为申请教师资格的必备要件上，亦不无瑕疵。事实上，我国《教师法》及《教师资格条例》 中，均未将取得普通话等级证书作为申请教师的法定要件。但《教师法》10条第2款“ 中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格”中的“有教育教学能力”是一个不确定的概念，对此，《教师资格条例》第6条对之予以了解释，即“‘有教育教学能力’应当包括符合国家规定的从事教育教学工作的身体条件”，但亦并未明确是否应包括普通话要件在内。2000年教育部第10号令《〈教师资格条例〉实施办法》是明确规定“有教育教学能力”包括普通话水平在内的最高层次规范性文件，该《办法》第8条规定了申请认定教师资格者的“教育教学能力”中普通话应达到的等级水平，并在第12条规定了“普通话水平测试等级证书原件和复印件”为申请教师资格认定所提交之必备材料之一。笔者认为，对申请教师资格者作普通话水平要求有必要性，但由于该要求不可避免地影响到公民工作权的实现，属于对公民基本权的限制，甚至已侵入了作为公民基本权的工作权之核心领域，断然非属无关紧要之细节性、技术性内容，宜通过法律予以规定，至少亦应通过以法律明确性授权为基础的行政法规予以明文规定。因此，通过教育部的部门规章对涉及公民工作权核心内容之一的要素予以规定，与法律保留原则未尽相符。
2、比例原则。比例原则是以“方法”与“目的”的关联性切入，检视国家行为的合宪性，避免人民自由与权利遭受过度侵害。[22]
（1）妥当性原则。指行政机关所采取的限制手段须适当及有助于所追求目标之达成，如果经由一措施或手段之帮助，使得或帮助所欲达成的成果或目的达成，那么这一措施或手段相对于该目的或成果即为妥当。《国家通用语言文字法》第10条第1款规定，“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外”。因此，规定教师应当具备必要的普通话水平属妥当之要求。
（2）必要性原则。一个合妥当性的手段尚必须合乎必要性，可称为最少侵害原则。即行为不超越实现目的的必要程度，在达成目的有多种手段时，须采取侵害人民权益最小的手段。以此观照：新闻节目禁用方言合乎必要，正如传播学专家蔡铭泽先生所指出的那样，“新闻是传播政令、上传下达的工具”，故应当尽可能使用最多人听得懂的普通话。但是，作为广播电视主管部门的广电总局，发文要求禁止播放方言版的译制片，以及要求所有电视剧都“讲普通话”，实无疑超越了必要性的范围。
（3）衡平性原则（狭义比例原则）。指对于基本权侵害程度与所欲达成的目的，须处于一种合理且适度的关系，采取的方法与所造成的损害不得与所欲达成的目的利益显失均衡。有学者指出，从听音方面说，一般人对自己母语中的音位对立听觉特别敏锐，而对非音位对立听觉比较迟钝。从发音习惯方面说，自幼形成的发音时口形、舌位变化的习惯，成年之后要加以改变就很困难。[23]事实上，这种机械、僵化的普通话水平考试，对于一个和普通话差别并不大，与说普通话的人交流并不存在大的障碍的方言区人们而言，达到教师资格所规定的相应等级亦非容易，因此而未能从事教师职业，似未尽合理。虽然《国家通用语言文字法》第10条第1款规定，“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字”。但众所周知，对幼儿园及中小学教育，特别是汉语语文教育而言，负有为学生提供普通话教育的职责，故该法第同条第2款即随之规定了“学校及其他教育机构通过汉语文课程教授普通话和规范汉字”。由于“汉语文课程”承担教授普通话的任务，而该课程主要为幼儿园及中小学教育所开设，故对幼儿园及中小学汉语语文教师普通话水平作适当的要求显属必要。但《〈教师资格条例〉实施办法》第8条规定申请认定教师资格者的教育教学能力中，对从幼儿园、小学、中学到大学等各层级、各类型的教育，以及不同学科的教师未作区别对待，而一似同仁，则显然与衡平性不合。
结语：
我国宪法中普通话条款属于政策性条款，其目的在于鼓励采用鼓励性、倡导性的方式推广普通话，学习和使用普通话是公民的权利而非义务。当前通过“普通话达标”等多种方式，推广普通话在相当一些地方及部门已成为一项“政绩”，形成一种无形甚至有形的压力。一些单位规定普通话必须人人过关（例如一些师范类院校对其在校生有这类要求，甚至将其作为毕业必备的前提要件之一），未达到相应普通话等级的人必须交费参加“普通话培训”，实际上已异化成为一种旨在通过收取“考试费”、“教材费”、“培训费”等各种名目的费用而“创收”的模式，以致形成了一个普通话培训、考试的利益链。这实际上已严重背离了国家推广普通话、学习及使用普通话是公民的权利而非义务的初衷，违反了宪法的精神，不具备“目的合理性”。对于实践中那种声称是为了受众的利益而强制推广普通话的理由，笔者认为，这其实是一种典型的“家父主义”心态。事实上，“对于一个人的福祉，本人是关切最深的人；除在一些私人联系很强的情事上外，任何他人对于他的福祉所怀有的关切，和他自己所怀有的关切比较起来，都是微薄而肤浅的。”[24]因此，对于是不是需要学习、使用和接受普通话，只有本人才有决定的权利，其他任何人都无权代其决定。
笔者认为：1、语言仅仅是交流的一种工具，普通话亦然，在性质上普通话并非天然优于方言。对于推广普通话而言，事实上，只有改革开放和市场经济才是最大的客观动力 。工业化、市场化、城镇化步伐的加快，语言的接触与融合，普通话已经成为了交际的必备工具。当母语无法应对新的生活环境、处理社会人际关系、解决工作事务时，人们势必产生学习、使用普通话的愿望。政府只需为公民学习、使用普通话提供相应的便利条件即可（此亦为政府法定的义务），根本无须操心通过行政的手段强制公民接受或掌握普通话。2、自1956年《国务院关于推广普通话的指示》发布之日起，经过五十多年的推广，我国各地区人民已基本掌握了普通话，在沟通上已不存在大的障碍，反观地方文化日益萎缩，今后工作的重点应当放在传承丰富多彩的地方文化、彰显地方特色方面。3、对普通话作强制性的要求，属于对公民基本的限制，必须符合法治国家依法行政原则及比例原则。
[参考文献]
[1][2]蒋可心.杨华. 关于语言接受权问题[J].社会科学战线.2005(4)
[3]周庆生.国外语言立法概述[Ａ].语言与法律研究的新视野[Ｃ].法律出版社.2003.39.
[4]傅荣.论欧洲联盟的语言多元化政策[J].四川外语学院学报.2003(3):110.
[5][8]周之南.张大铸.对加拿大的语言政策与语言状况的思考[J].边疆经济与文化.2004(5)
[6]李兴华.从民族身份看欧盟多元化的语言政策[J].法国研究.2006(4).
[7] [9]唐晓琳.联邦制国家多元语言政策模型及其评价[J].吉林师范大学学报.2006(4):71.
[10]吴剑丽.美国的语言文化倾向与双语教育政策[J].湖南师范大学教育科学学报.2004(5).
[11]周玉忠.美国的语言政策及双语教学简述[J].语言与翻译.2002(4).
[12]郑新蓉.美国的语言教育政策：学校内外的争辩[J].西北大学学报.2005(1).
[13]苏金智.语言权保护在中国[J].人权.2003(3):42.
[14]王培英.关于语言的民族性与社会性的关系问题[J].;黑龙江民族丛刊.2002(1):94-95.
[15]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州:福建人民出版社,2003.698.
[16][美]詹姆斯·安修.美国宪法判例与解释[M].黎建飞译.中国政法大学出版社.1999.27.
[17]杨海坤.宪法学基本论[M].中国人事出版社.2002.352.
[18]许育典.文化国与文化公民权[J].东吴法律学报.18卷(2)
[19][法]贡斯当.古代人的自由与现代人的自由[M].商务印书馆.1999.11.
[20]城仲模.行政法之基础理论[M].三民书局.1994.5.
[21]陈新民.论宪法人民基本权利的限制[A].法治国公法学原理与实践（上）[C].中国政法大学出版社.2007.142.
[22]钟典晏.扣缴义务问题研究[M].北京大学出版社.2005.26-27. 城仲模主编.行政法之一般法律原则[M].三民书局.1994.225.
[23] 张怡春. 方言情结与普通话推广[J]. 盐城师范学院学报(人文社会科学版).2000(3).
[24][英]约翰·密尔.论自由[M].许宝骙译.商务印书馆2006.91.
