焦盛荣：在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化

    习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是对党领导法治建设丰富实践和宝贵经验的科学总结，是新时代深入推进全面依法治国的思想旗帜，是引领全球治理变革的中国方案。习近平总书记多次强调，“坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势”。新时代在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，应当在习近平法治思想的指引下，坚持以全面推进依法治国战略为根本保障，以法治固根本稳预期利长远为根本目标，以深化法治领域的改革为根本动力，全面推进国家治理领域的现代化变革。
    第一，推进国家治理体系和治理能力现代化，要以全面推进依法治国战略为根本保障。国家治理体系和治理能力是一个有机整体。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度机制，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。提升国家治理能力的关键，就是要善于运用制度和法律来治理国家，把各方面制度优势转化为治理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。这就需要把国家的政治、经济、文化、社会生活全面纳入法治化轨道，通过推进全面依法治国来实现。
    坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是党和国家法治建设的历史经验。中国共产党向来重视法治建设。早在革命战争时期，我们党就带领人民积极进行根据地法治建设，积累了许多宝贵经验。新中国成立后，在社会主义革命、社会主义建设时期，党领导人民制定颁布了新中国第一部宪法和国家机构组织法、选举法、婚姻法等一系列重要法律法规，初步建立起社会主义法治框架体系，确立了社会主义司法制度。党领导社会主义法治建设，既有成功经验，也有失误教训。邓小平同志把这个问题提到关系党和国家前途命运的高度，明确强调“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”。进入改革开放历史新时期，党和国家总结法治建设经验教训，深刻认识到只有厉行法治才能实现国家的长治久安和民族伟大复兴。我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，始终把法治放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进，依法治国取得重大成就。从历史来看，党和国家法治建设的实践探索，为新时代全面推进国家治理体系和治理能力现代化提供了宝贵的历史经验。
    坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是全面推进依法治国战略的实践创新。进入新时代，中国共产党把全面推进依法治国、建设社会主义法治国家上升为国家战略。党的十八大根据我国社会主义法治建设的新形势、新任务，提出了全面推进依法治国的重大战略，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，把“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”确定为全面推进依法治国的总目标。党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。党的十九大郑重宣布“中国特色社会主义进入新时代”，确定了统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局总基调，全面推进依法治国成为战略布局的重要组成部分，强调要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》组建了中央全面依法治国委员会，2020年11月中央全面依法治国工作会议在京召开，这是我们党历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，会上提出了习近平法治思想，并对其科学内涵和时代意义进行了系统阐述。至此，“社会主义法治国家”建设已经进入了深入实施和拓展阶段。党的二十大报告是坚持全面依法治国，推进法治中国建设的行动纲领。报告对新时代十年全面依法治国取得的历史性成就、发生的历史性变革进行了系统总结，设专章对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”进行了全面阐述，明确了全面依法治国在国家治理中的地位和全面依法治国的政治方向、实现目标与推进路径等，提出了完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、扎实推进依法行政、严格公正司法、加快建设法治社会等四个方面的工作部署，强调在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。辩证地看，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党全面推进依法治国的实践创新。
    坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平法治思想的重要内容。2020年12月出版的《论坚持全面依法治国》收录习近平总书记关于坚持全面依法治国的重要文稿54篇，系统阐述了习近平法治思想。习近平总书记指出，推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须以科学理论为指导。要坚持党对全面依法治国的领导；坚持以人民为中心；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持依宪治国、依宪执政；坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持统筹推进国内法治和涉外法治；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。其中，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”是习近平法治思想的重要组成部分。习近平总书记强调：“只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”当前，我们党面对的改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多前所未有。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，必须坚持以习近平法治思想为指引，把党和国家工作纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。通过全面推进依法治国，来解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，从法治上为解决这些问题提供制度化方案，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、夯实党和国家长治久安的法治基础。 第二，推进国家治理体系和治理能力现代化，要以法治固根本、稳预期、利长远为根本目标。习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”全面依法治国需要确立法治思维和运用法治方式，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，奋力推进良法善治，促进国家治理体系和治理能力现代化。
    坚持以法治固根本。法治对于国家制度和治理体系具有“固根本”的保障作用。宪法坚持中国特色社会主义制度，以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。宪法确立了中国共产党的领导地位。“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”宪法是人民的宪法，坚持人民的主体地位，实现人民当家作主是宪法的本质要求和基本任务。中国共产党执掌国家政权、治国理政、推进全面依法治国，必须依靠人民、为了人民，确保人民当家作主。习近平总书记指出，“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人”。宪法不仅专章规定了公民的基本权利与义务，而且明确规定了“国家尊重和保障人权”的原则。人权入宪的法治意义在于，通过国家尊重保障人权，把抽象的人民概念转变为具体的公民主体，把笼统的人民幸福落实到具体的法定权利，从而使人民幸福、人民利益得到具体化落实和法治化保障。习近平总书记指出：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”在实践中，建立宪法制度，设立国家宪法日；《国歌法》《国旗法》《国徽法》构成了落实宪法规定的国家象征与标志的重要制度；依据宪法法律制定实施了《香港国安法》《香港澳门特别行政区基本法》，保障了国家对香港、澳门基本方针政策的实施；坚持和完善人民代表大会制度、基本政治制度、基本经济制度。《民法典》是新中国第一部法典，是民事生活、市场经济的基本法，习近平总书记指出，民法典是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。
    坚持以法治稳预期。法治对于全社会成员各种行为和活动具有“稳预期”的保障作用。特别是在事关人民群众切身利益的领域，法治的这种功能表现得尤为突出。习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境。要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益”。宪法、民法典及相关法律对产权的保护作出了系统性安排，为建立法治营商环境奠定了基础。实施外商投资法、修改完善专利法和著作权法、制定实施数据安全法，促进社会生产力解放和发展的源泉充分涌流。着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化。中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》明确提出，要使社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面。以法治引领保障新发展理念的贯彻和新发展格局的构建。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会上提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强调创新发展注重的是解决发展动力问题，协调发展注重的是解决发展不平衡问题，绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题，开放发展注重的是解决发展内外联动问题，共享发展注重的是解决社会公平正义问题，强调坚持新发展理念是关系我国发展全局的一场深刻变革。这些问题的解决，都离不开法治的引领和保障。
    坚持以法治利长远。法治对于国家和社会未来发展具有“利长远”的保障作用。习近平总书记指出，“我们提出全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋”。坚持以法治利长远，当前主要体现为以法治方式处理好人与自然、人与人、人类命运共同体之间的和谐关系。一是坚持绿水青山就是金山银山，法治护佑，坚持建设生态文明法治。党的十八大以来，我国制定修改了以《环境保护法》为核心的30多部环境与资源保护法律，对污染防治、能源节约、生态保护和循环经济发展等领域进行调整。特别是《长江保护法》《黄河保护法》等重要法律的制定和实施，设立全国生态日，进一步丰富和完善了我国的生态环境保护法律体系。二是坚持法安天下，德润人心，坚持依法治国和以德治国相统一。2016年12月9日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十七次集体学习时强调，法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。在新的历史条件下，推进全面依法治国，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。法律是成文的道德，道德是内心的法律。要充分发挥法律和道德规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用；充分发挥法律和道德在国家治理中各自的地位和功能；要强化道德对法治的支撑作用。坚持依法治国和以德治国相结合，就要重视发挥道德的教化作用，提高全社会文明程度，为全面依法治国创造良好人文环境；要在道德体系中体现法治要求，发挥道德对法治的滋养作用，努力使道德体系同社会主义法律规范相衔接、相协调、相促进；要在道德教育中突出法治内涵，培育人们的法律信仰、法治观念，引导人们自觉守法，把道德要求贯彻到法治建设中；要运用法治手段解决道德领域的突出问题；要提高全民法治意识和道德自觉。要把社会主义核心价值观融入法治建设。近年来各地人民法院在审理发生在公共空间的案件时，兼顾国法天理人情，明辨是非，惩恶扬善，努力实现法律效果与社会效果的统一。比如，在“撞伤儿童离开遇阻猝死案”中，判决阻拦者不担责，鼓励见义勇为；“患者飞踹医生反被伤案”中，改判医生为正当防卫，坚决跟“和稀泥”说不；“微信群主踢群第一案”中，支持群组内正当管理行为，不让网络社区成为法外之地；“私自上树摘杨梅坠亡案”中，认定村委会未违反安全保障义务，让守法者不用为他人过错买单；“冰面遛狗溺亡索赔案”中，让自甘冒险者自负其责；“小偷逃逸跳河溺亡案”中，依法判定追赶群众无责，宣示见义勇为者不用承担义务；“侵害袁隆平院士名誉荣誉案”中，坚决维护共和国功勋的尊严；“女童热心助人致伤案”中，判决善意助人不担责；“小区保安送老人就医被索赔案”中，驳回无理赔偿请求；“医院号贩子逃跑摔伤索赔案”中，判决追赶者无责；“高铁霸铺案”中，判决对公共场所不文明行为曝光无须担责；对长期霸占已售房屋、耍横抗拒执行的当事人采取强制搬迁措施，决不让“赖而不决”有机可乘。通过一系列案件的审理，破解长期困扰群众的“扶不扶”“劝不劝”“追不追”“救不救”“为不为”“管不管”等法律和道德风险，坚决防止“谁能闹谁有理”“谁横谁有理”“谁受伤谁有理”等“和稀泥”的做法，让司法有力量、有是非、有温度；让群众有温暖、有遵循、有保障，争做法治中国好公民。鼓励崇尚英模、邻里相助、见义勇为、助人为乐、志愿服务、舆论监督，决不向耍横霸道者让步，决不迁就纵容恶俗陋习，让广大群众知道法治社会提倡什么、反对什么、禁止什么。三是坚持立己达人，兼济天下，坚持统筹国内法治和涉外法治，实现中华民族伟大复兴，构建人类命运共同体。党的十八大以来高度重视涉外法治，并对全面推进依法治国中涉外法治建设作出部署。党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出法治中国建设要“加强涉外法律工作”。党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出：“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平。”党的十九届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中进一步强调“加强涉外法治体系建设，加强国际法运用”。党的十九届六中全会在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中也明确强调“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习时强调，“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设”。习近平法治思想提出统筹国内国际两个大局，统筹国内法治和涉外法治，立足全人类立场，高举开放合作、互利共赢的旗帜，提出构建人类命运共同体理念，指明了应对全球性挑战、走向更加美好光明前景的方向，为推动全球治理变革贡献了中国智慧、中国方案。习近平法治思想对形成以国际法为基础的国际秩序，推动国际关系民主化、法治化、合理化，促进世界和平与发展，形成和维护公正合理的国际法治秩序提供了理论指南。
    第三，推进国家治理体系和治理能力现代化，要以全面深化法治领域的改革为根本动力。解决法治领域中的突出问题，推进国家治理体系和治理能力现代化，根本途径在于改革。习近平总书记指出，全面依法治国要“坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措”。改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，只有做到在法治下推进改革，在改革中完善法治，才能有效提升国家治理现代化水平。要坚定不移推进法治领域改革，坚持解决立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。要在改革中完善和强化法治，从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。
    通过科学立法正确处理改革和法治的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，要主动适应改革需要，及时修订或废除与新时代实践发展不适应的法律法规。对重点领域、新兴领域、涉外领域要及时制订制定、修订修改相关法律法规，从而使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。努力以法治凝聚改革共识，在法治轨道上推动改革，坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接。做到重大改革于法有据，改革与法治同步推进，增强改革的穿透力。改革开放越深入越要强调法治，发展环境越复杂越要强调法治，越是要提高立法质量。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。
    健全社会公平正义执法司法保障机制。全面建成小康社会后，人民的需要发展到了更高层次，追求更高质量的生活，如对权利、权益的追求，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。社会的主要矛盾从“需要”与“生产”的矛盾转变为“需要”与“发展”的矛盾。社会的主要矛盾决定了社会发展的主要任务，而主要任务决定了当时的政策、路线、方针、措施。新时代的社会主要矛盾决定了全面推进依法治国，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。行政机关是实施法律法规的重要主体，要做到严格规范、公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，维护公共利益、人民权益和社会秩序，以建设法治政府为目标，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，确保法律公正、有效实施。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，应深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，构建阳光司法机制，加强对司法活动的监督，健全错案防止、纠正、责任追究机制，提高司法质量、效率、公信力，确保司法公正高效权威，完善人权司法保障机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
    领导干部要带头运用法治思维和法治方式深化改革。习近平总书记指出：“要坚持抓住领导干部这个‘关键少数’。”领导干部既应该做全面依法治国的重要组织者、推动者，也应该做道德建设的积极倡导者、示范者。各级领导干部在全面推进依法治国战略中负有关键责任，领导干部应该做全面依法治国的重要组织者、推动者，要认真学习习近平法治思想，准确把握“十一个坚持”，带头尊崇法治、敬畏法律、践行法律。一方面，要树立程序思维和规则意识等法治思维，自觉将权力置于法治之下，做到权责统一，明确权力边界，坚持一切用权行为皆受法律监督、受人民监督，让权力在阳光下运行；另一方面，要不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。
    （作者系甘肃政法大学党委书记、教授）