袁曙宏：加入世界贸易组织十年我国的法治建设

    加入WTO是党中央、国务院在全面分析国内外形势的基础上,为加快我国改革开放和社会主义现代化建设作出的重大战略决策。十年来，我国积极利用WTO多边贸易体制，统筹国内外两种资源、两个市场，经济建设取得了巨大成就，综合国力和国际地位显著提升，人民生活水平大幅提高。与此同时，我国坚持不懈地推进依法治国和依法行政，大力加强社会主义法治建设，加快建设社会主义法治国家和法治政府，为改革开放和社会主义现代化建设提供了良好的法治环境和根本的法治保障。
    一、十年来我国加强法治建设取得的重大成就
    WTO既是规范市场经济运作的多边规则和法律体系，又是以带有强制性的规则和体系为基础的政府间国际组织。WTO规则的核心是贸易自由化，贯穿其中的是三大基本原则及其相关制度:一是非歧视原则及其相关制度。各成员政府必须保证所有WTO成员平等地进行经贸活动。二是市场开放原则及其相关制度。各成员政府必须按照承诺逐步消减关税，减少审批，取消贸易壁垒，不采取非公正的贸易手段进行竞争，尤其不能以倾销和补贴的方式向其他成员销售商品，造成对其他成员利益的损害。三是透明度原则及其相关制度。各成员政府必须做到法律法规和政策等措施公开透明和可预期，对有关影响贸易的各项制度都应当及时公布，不公布的不得实施。由此可见，WTO规则主要规范的是政府对经济贸易的管理行为，而不是市场主体之间的经济贸易行为。中国入世，首先是政府入世。受WTO规则约束的政府行为，包括与WTO框架下的货物贸易、服务贸易、知识产权、商贸投资等有关的所有行政立法、行政执法、行政裁决和行政复议，实际上包含了中央政府和地方政府及其所属的大多数部门的大部分行政行为，同时还包括立法机关规范经济活动和行政活动的立法行为，以及司法机关审判经济纠纷和监督行政活动的司法行为。我国的政府行为、立法行为和司法行为在这么大范围内长期地、强制性地受到国际协定和国际组织的约束，这在历史上还是第一次。因此，中国入世所推动的国内法制的重大变化，是30多年前改革开放初期法制恢复和重建之后中国法治发展的第二次飞跃。
    (一)推动了我国社会主义市场经济法律制度的形成和健全
    WTO协定是公法类国际条约，不能在我国直接适用，需要将协定的规定转化为国内法予以执行。这就要求对我国有关经济贸易的法律法规和其他政策措施进行全面清理，修改或者废止与WTO规则不一致的规定，并按要求制定新的规定。为此，加入WTO前后，我国开展了自新中国成立以来最大规模的法律法规规章清理工作。国务院有关部门自1999年底开始，对有关经济贸易的法律、行政法规和部门规章进行了集中清理。截至2002年底，共修改了14部法律，修改、制定了37部行政法规，废止了12部行政法规，停止执行了34份国务院文件，制定、修改或者废止了1000多件部门规章。全国31个省区市和49个较大的市共清理200余万件法规规章和其他政策措施，修改、废止地方性法规1100多件、地方政府规章4500余件、其他相关文件19万多份。
    2011年3月，吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上郑重宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和现行有效的法律240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备。我国加入WTO的十年，正是中国特色社会主义法律体系形成的关键十年；加入WTO，对中国特色社会主义法律体系的形成作出了重大贡献。
    (二)保证了WTO协定在我国的统一实施
    按照WTO协定和我国加入议定书的规定，我国应当以统一、公正、合理的方式实施与管理中央和地方有关贸易的法律法规及其他政策措施；建立一种机制，使所有企业和个人可以就不统一实施贸易制度的情况，提请中央政府注意并依法作出处理。2000年3月，全国人民代表大会审议通过《立法法》，建立了法规规章备案制度，明确了有关机关改变或者撤销违反上位法的法规规章的权限和程序。2001年12月，国务院根据《立法法》的有关规定制定了《法规规章备案条例》，完善了地方性法规、地方政府规章和部门规章的备案审查制度。全国人大常委会法工委于2004年5月设置了备案审查室，国务院法制办于2009年3月设置了法规规章备案审查司。备案审查制度的建立和实施，使我国有关经济贸易的法律法规和其他政策措施，包括地方政府及其部门制定的有关规范性文件，受到社会各方面的广泛监督，使其中与法律、行政法规或者WTO规则不一致的规定能够得到及时处理，保证了有关WTO的法律制度在全国范围内的统一实施。
    (三)深化了政府职能转变和行政审批制度改革
    转变政府职能，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的直接干预，既是我国履行加入WTO承诺的迫切要求，也是完善社会主义市场经济体制的客观需要。WTO有关协定规定，行政许可的程序应当公开、透明和简化，行政许可的实施应当采取公平、公正、透明和可预见的方式，不能对贸易构成不必要的限制。我国在加入WTO议定书等有关文件中作出了具体承诺。国务院在总结实践经验的基础上，起草了《行政许可法(草案)》，2003年全国人大常委会审议通过了这部重要法律。各地方各部门按照国务院统一部署，以贯彻实施《行政许可法》为契机，深入推进行政审批制度改革，促进政府职能转变和管理方式创新。加入WTO十年来，国务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地方取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。各地方在改革中还积极探索，建立了行政审批相对集中办理的政务中心或政务大厅，实行一个窗口对外，“一站式”服务；发展电子政务，实行网上申请、网上审批等，提高了行政效能，方便了企业和群众办事。为了履行我国加入WTO的有关承诺，建立适应社会主义市场经济体制的经济贸易管理制度，国务院还多次对相关政府机构进行调整和改革。
    (四)提高了政府工作透明度
    增强政府工作透明度，是保障人民群众知情权、表达权、参与权和监督权的前提，有利于增强市场主体的可预期性，促进和监督政府依法行政，提高政府的公信力。WTO协定要求，凡是有关贸易的法律法规和其他政策措施都要公开发布，并集中在官方刊物上刊登。党中央、国务院高度重视政府工作的公开透明。2004年3月，国务院制定《全面推进依法行政实施纲要》，把政府信息公开作为推进依法行政、建设法治政府的重要内容。2005年3月，中办、国办印发《关于进一步推行政务公开的意见》，进一步明确了各地方、各部门推行政务公开的主要任务、重点内容，完善了有关制度。2011年8月，中办、国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，对深化政务公开，统筹推进政务服务体系建设作出了全面规定。与此同时，我国不断完善有关政府信息公开的法律制度，目前已有280多部法律、行政法规规定了公开制度，其中涉及政府信息公开的有80多部。在总结推行政务公开实践经验的基础上，国务院于2007年制定了《政府信息公开条例》，进一步完善了政府信息公开法律制度，使政府工作透明度得到空前提高。增强立法透明度是提高立法质量的重要途径。2008年以来，全国人大常委会审议的法律草案原则上都公开向社会征求意见；除依法需要保密的外，所有行政法规草案都通过“中国政府法制信息网”向社会公开征求意见，国务院部门规章草案也在该网站上集中发布，征求各方面的意见。
    (五)促进了司法审查制度的完善
    WTO协定规范的是政府行为，而司法审查制度是监督政府行为的重要途径，在WTO法律框架中具有重要地位。WTO协定对各成员司法审查制度的基本要求是，建立司法审查机构和程序，赋予受到行政行为影响的当事人申请司法审查和司法救济的权利，司法审查程序应当客观公正，行政复议应当赋予当事人选择向司法机关寻求最后救济的机会。我国的行政诉讼和行政复议制度总体上符合WTO协定的要求，但也需要进一步完善。2001年，最高人民法院制定了《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》等司法解释，明确了法院审理国际贸易行政案件的管辖权、法律适用等问题，并对1226件有关司法解释进行清理，废止了20件。2004年，国务院在原《反倾销和反补贴条例》的基础上，分别制定了《反倾销条例》和《反补贴条例》，明确规定对反倾销、反补贴的行政决定，当事人可以请求司法审查。我国还修改了《商标法》和《专利法》，取消了不得就商标复审委员会、专利复审委员会的决定向法院起诉的规定，增加了司法救济途径。
    (六)加快了依法行政进程
    加入WTO，对全面推进依法行政、加快建设法治政府提出了更加紧迫的要求。1999年11月，为了贯彻落实依法治国基本方略，适应我国即将加入WTO的新形势，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，对全面推进依法行政作了专门部署。加入WTO以来，国务院先后采取了一系列重大举措，加大力度推进依法行政。2003年修订《国务院工作规则》，把依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一。2004年，发布《全面推进依法行政实施纲要》，第一次确立了建设法治政府的目标，明确了依法行政的基本原则和要求，提出了全面推进依法行政的7项主要任务。2008年，发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，着力推动基层政府依法行政工作。2010年，发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，对推进依法行政、建设法治政府作出新的部署。各级政府及其部门不断加快依法行政的步伐，取得了重大进展。
    二、目前实践中存在的主要问题
    (一)有的法律法规规章以及一些规范性文件存在与WTO规则不一致的情形
    加入WTO十年来，我国在WTO被诉案件共有14件，涉及法律6件、行政法规10件、规章46件、司法解释2件、规范性文件223份。涉案的规范性文件既有国务院及其部门发布的，也有县级以上地方政府及其部门发布的。主要涉及我国的税收、补贴、知识产权保护、出版物管理、出口限制、反倾销等措施。在已经作出裁决的3个案件中，WTO争端解决机构都裁定我国某些措施违反WTO规则。这些案例表明，有的部门在起草有关规定的过程中，对与WTO规则一致性的把关不够严格。法规规章备案审查力量严重不足，规范性文件备案审查制度在一些基层政府没有得到落实，有件不备、有错未纠，致使一些违反WTO规则、与上位法相抵触、违法设立优惠政策和管理措施、搞地区封锁和部门垄断的规章和规范性文件没有得到及时纠正。
    (二)政府职能转变和行政审批制度改革还不适应发展社会主义市场经济的要求
    政府职能转变不到位，行政审批制度改革还滞后于经济社会发展，特别是公共产品和服务提供不足。政府集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在，造成行政审批事项仍然较多，清理不彻底，特别是在投资和社会发展领域，许多审批事项还没有得到有效清理。一些应该取消的审批事项被合并或调整为审核、事前备案等，虽然改变了方式，但没有改变审批的实质。滥用审批权力、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。重审批、轻监管的问题没有从根本上得到解决。
    (三)政府立法特别是有关规范性文件制定程序的透明度有待进一步增强
    近些年来，我国法律、行政法规制定程序的透明度不断提高，除个别特殊情况外，所有法律草案和行政法规草案都通过互联网公开征求各方面的意见。但在规章和规范性文件草案公开征求意见方面，有的部门不愿意公布规章草案、规范性文件。一些直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规范性文件，大多不公布草案，不公开听取社会公众的意见。
    (四)司法审查制度需要进一步完善
    行政诉讼和行政复议是监督行政机关依法行政、化解行政争议的重要途径。目前，我国行政诉讼的范围仅限于具体行政行为，没有将一些抽象行政行为如规章和规范性文件等纳入行政诉讼的范围，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，不利于监督行政机关依法制定规范性文件。在行政诉讼中，人民法院有时还难以真正做到依法独立行使审判权，有的行政机关通过各种方式向人民法院施加压力。行政复议力量过于分散，一些基层政府行政复议能力偏低、人员严重不足，行政复议的功能没有得到充分发挥，公信力有待进一步增强。
    (五)推进依法行政工作、建设法治政府还存在不少突出矛盾和薄弱环节
    
    一些地方政府和部门领导对依法行政工作还不够重视，工作进展不平衡；推进依法行政的措施不够有力，工作部署多，督促检查少，没有真正抓落实。一些行政机关及其工作人员依法行政的意识和能力不够强，对推进依法行政重要性的认识不到位，有的甚至把依法行政与发展经济对立起来。行政决策制度不健全，决策程序不规范，对违法决策、拍脑袋决策者的责任追究不严格。行政执法行为亟待进一步规范，多头执法、多层执法、重复执法、推诿扯皮、执法不作为等问题仍然存在，行政执法的财政保障不到位，执法裁量幅度过宽、随意性较大，有法不依、执法不公、执法扰民、粗暴执法、执法腐败现象仍然比较严重。对行政权力的监督制约和行政问责力度不够，一些行政违法行为得不到及时纠正和惩处。依法化解矛盾纠纷的体制机制有待进一步完善。
    三、在新的起点上加快推进社会主义法治建设
    加入WTO十年后的中国，更加需要高度重视法治，更加需要把社会主义法治建设放在全局性和战略性地位来谋划与推进，更加需要自觉运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的深层次矛盾和突出问题。
    (一)进一步强化法律法规规章和规范性文件审查工作
    在法律法规规章和规范性文件起草过程中，起草部门应当严格遵守《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《全面推进依法行政实施纲要》等规定的权限和程序，确保草案与上位法和WTO规则相一致。政府法制机构应当进一步加强法规规章审查工作，提高法规规章审查工作质量。
    (二)进一步转变政府职能和深化行政审批制度改革
    进一步清理、减少和调整行政审批事项，特别是投资、社会事业、非行政许可审批等领域的审批事项，深入推进政府职能转变。加强电子政务建设，大力推行和规范网上审批；进一步推进行政审批公开，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。严格依照《行政许可法》的规定，对实施行政许可和被许可人从事行政许可事项的活动加强监督检查，及时查处违法行为。
    (三)进一步提高规章和规范性文件制定程序的透明度
    有关法律法规和国务院文件对提高规章和规范性文件制定程序的透明度作了明确规定，国务院各部门和地方政府应当严格执行这些规定。部门规章草案在通过本部门网站公开征求意见的同时，应当在“中国政府法制信息网”上集中刊登，以方便社会公众查阅和提出意见。地方政府也应当积极创造条件，建立规章草案和有关规范性文件草案集中公开的平台。
    (四)进一步完善行政诉讼和行政复议制度
    行政诉讼法的修改，已经列入全国人大常委会2012年立法工作计划。应当以此为契机，抓紧研究扩大行政诉讼受案范围的问题，可以考虑采用行政复议法确立的模式，规定相对人起诉具体行政行为时，一并对有关抽象行政行为提起诉讼。对于可诉抽象行政行为的范围，可考虑将规章和国务院部门、地方各级行政机关制定的规范性文件，全部纳入行政诉讼的受案范围，以加强对抽象行政行为的司法监督。
    (五)进一步加大力度全面推进依法行政、加快建设法治政府
    在中国特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，各级行政机关应当把确保法律法规全面严格实施作为建设法治政府的重点任务，推动各个环节依法行政工作的真正落实。要加强行政决策机制制度建设，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。完善行政执法体制和机制，健全执法程序，规范执法行为，创新执法方式，严格落实行政执法责任制。强化对行政权力的监督和行政问责，全面推进政务公开，让权力在阳光下照耀和运行。完善行政调解制度，建立健全行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制。着力提高广大公务员，特别是领导干部的依法行政意识和能力，使他们真正确立对法律的尊崇、信仰和敬畏，自觉运用法治思维和法律手段深化改革、推动发展、维护稳定。
    来源:《行政管理改革》