孟勤国：论政策法在当代中国的历史必然

    关于政策法，目前的理论和实践是想当矛盾的，在普遍否定政策法本身的同时，政策法却仍是中国社会现实生活的一个组成部分。政策法无论在形式和内容上，都存在着无法克服的根本缺陷和消极倾向，这决定其最终必然消亡的历史命运。但这不等于说，政策法将立即从中国的社会生活中消失。政策法在当代中国（指1949年以来），并非是偶然出现的人为的社会现象，而是具有某种必然性的历史产物。
    一
    一般而言，改革开放前的中国，属于政策治国时期，改革开放后，中国进入双轨法制时期。如果进一步分析，又可以发现，同是政策治国，建国初七八年间与以后的20年间，政策法的作用有所区别；改革开放后，立法在80年代初期和中期的作用也大不一样。建国初七八年间，政策法虽占主导地位，但那时还陆续出现了一些法律、法令和司法意见。五四宪法、土改法、婚姻法以及涉及借贷、债务、抵押、典当、破产、继承等方面的司法意见，在社会生活也还有一定作用。在80年代初期，立法的作用还相当有限，不多的立法成果中给政策以相当高的法律地位。如经济合同法明确规定：订立经济合同必须符合政策，直到80年代中期，立法在规模上、影响上才有显著的扩展。
    这一过程恰好与当代中国的所有制结构变革的历史进程一致。建国初七八年间，中国经历了所有制结构的剧烈变革。国家所有、公私合营、私营和个体等多种经济成分由并存趋向于统一，于1957年左右形成了国有和准国有的集体所有这两种所有制结构。自此以后，比较单一的所有制结构主导了中国的经济生活。改革开放虽然在80年代初期已经开始，但作为改革的重要成果之一即以公有制为主体，多种经济成分并存的所有制格局，也是在80年代中期才基本形成。这就启发我们：政策法的存在和作用程度与中国的所有制结构变革有着一种内在的联系，否则，很难解释为什么建国初期，百废待兴，年轻的共和国也开始意识到和运用了法律手段，倒是六七十年代，反让政策一统天下；也很难解释，改革开放为什么不能立即结束政策主导社会的局面。
    在所有制结构变革与政策作用的同向运动中可以看到，所谓变革，基本上表现为国有制在经济生活中作用范围的扩展或收缩。从国有制的存在方式上看，40多年来基本上没有什么根本的变化，一直是国家所有。政府分级管理。中国的国有体制概括地说有三个基本特点：一是党和政府代表全体人民直接拥有国家所有权。由于党和政府本身拥有强烈的行政性的权力，两者合一，自然形成一种行政性的国有经济。二是一种以行政计划机制为运行机制的国有体制。计划管理经济是社会主义国家职能之一，实现这一职能的主体是握有行政权力的党和政府，在党和政府直接拥有国家所有权时，计划就成为党和政府体现和维护国有利益以及进一步以国有经济的强大实力控制社会经济生活的基本手段，从而使行政计划机制直接成为国有经济的运动形式。三是一种由金字塔型利益结构组成的国有体制。依照行政隶属关系，国有企业必须服从主管的党政部门，下级党政部门必须服从上级党政部门。因此，在国有经济内部，无平等、独立的利益主体，无论是直接从事经营活动的国有企业或是经济管理部门，最终都只有一些利润分成之类的相对利益。由于这些特点，使国家在客观上倾向于政策法，或者说，正是政策法才比较适合国有体制的要求。
    首先，由于拥有党政部门强有力的行政性权力支持，国有经济和国有利益对立法没有迫切的需要。表现在：1、对于实现国有利益和保护国有利益不受侵犯，党政部门的权力给予了充分的保障。2、国有利益结构的金字塔型决定了其内部不太可能发生根本的利益对立和冲突，有时发生的一些利益纠纷，也完全可由上级主管部门进行调处。如合并债务纠纷的双方企业或撤换拒不接受调处决定的企业领导人，都是一些行之有效的解决办法；即便是现在，许多厂长经理也宁可找政府而不愿找法院。3、计划尤其是指令性计划本身就具有强制效力。计划的制定和实施作为党政部门的一个基本任务，是党政部门行使权力的重要表现。违反计划自然会产生具的法律责任意义的后果。
    其次，对于党政部门而言，政策法无疑比法律更具有优势。例如，政策法可以充分体现党政部门的决策意志，尤其是地方和部门的党政部门的决策意志，以政策法的形式可以得到完全的表现，不象法律那样，总需考虑社会整体利益和方方面面的利益。又如，政策法可由党政部门根据形势和需要迅速立、废、改，灵活多变，因地因时制宜，通俗易懂，立竿见影，不象法律那样，立法需要时间，必须考虑法律的普遍适用性和相对稳定性，并有一套法律术语，要求执法者的一定法律素养才能理解和执行。再如，政策法往往是党政部门为了解决实际问题而制定的，其内容针对性强，实用而可直接操作，不象法律那样，比较抽象而且重视一般法理，侧重于法律的整体效应和长远作用。
    改革后的国有体制依然保持着传统的基本特征。改革主要集中在发展其他经济成分上，对于国有体制本身，批评多于建议。承包和租赁虽然有一定的成效，但暴露出来的问题足以说明，这些措施无法解决现行国有体制的根本弊端即行政力量直接控制国有经济的问题。从某种意义上说，由于党政部门直接成为发包人、出租人，反而加强了党政部门对国有企业的控制力度。因而，在国有经济的领域中，政策法的权威仍然是相当崇高的。国有企业的上千亿元三角债不能不由国务院和各级政府出面加以清理，直接适用的是清理三角债的通知及有关文件而不是民法通则。人民法院在破产法实施数年后极少受理破产案件，当然不是因为符合破产条件的企业不多，而是因为无法解决破产中的社会问题。现在提出搞活大中型国有企业，说到底，也就是一个改革国有体制的问题。
    需要指出的是，政策法是与国有体制而不是与国有制相联系，国有制是指财产国有的性质，国有体制是指财产国有的存在方式。一种性质可以有多种存在方式。前几年，一些学者将国有体制的弊端错位到国有制本身，进而要求改变国家所有制，影响了改革思路的正确性，我们应当引以为鉴。
    二
    从广义上说，法律是国家政治的一部分。法律的实质意义是国家权力。离开国家权力，法律是一纸空文。因而，政策法不仅是基于经济上的原因而存在，更重要的是，拥有国家权力的支持和保障。说政策法是一种法律规范而不是原先意义的政策，理由就在于政策法规范中直接含有国家强制力。一般而言，在法律存在的形式上，执政者是有一定的选择自由的。当代中国出现影响和作用如此深刻的政策法，必须具有政治上的原因。这个原因就是当代中国的国家权力结构。
    当代中国的国家权力结构，在宪法上表现为人民代表大会制度。按照这一制度，国家权力也同世界上多数国家一样，具有立法、行政和司法权力的区分，分别由立法、行政和司法机关行使，但与三权分立有原则区别的是，中国的行政和司法必须对立法负责，人民代表大会是最高权力机构。这种国家权力结构体现了社会主义高度民主精神。但问题在于，国家权力结构并不是可由设计者自由确定的，其本质上是一定历史条件的产物。从实际生活中考察，当代中国的国家权力结构，一直与宪法上的设计有着相当程度的差别。
    改革开放前的国家权力结构，是党领导政府掌握国家权力。具体地说：1、国家权力形成大一统的体系，虽然形式上仍有行政、司法对之负责的人民代表大会制度，实际上并无立法权、行政权和司法权的区分。全国人大除了曾审议通过几个宪法和进行国家领导人的选举程序外，没有什么实质意义的立法活动；政法机关长期是党政部门的下属系统，服从于党政部门和各项工作需要。党政部门权力不仅包括了通常意义上的行政权，而且扩展到立法和司法的领域。立法权、司法权行政化，融合在党政部门的权力之中。2、党政不分，不仅各级党委的负责人同时也是政府部门负责人或主管一方面政府工作，而且日常的政务活动也往往由党委直接参与，党委决策，政府执行或党政联合执行，党和政府共同担负和实现国家职能。
    这种国家权力体制的形成有深刻的历史背景。首先，由于国有经济内部利益结构的金字塔型，一旦国有经济扩展到整个经济领域，必然导致整个社会的利益结构也呈金字塔型。人民代表大会本身反映社会方方面面的利益和愿望的，一旦只有国有利益可以反映，也就失去了其本身的价值，党政部门同样而且可更有成效地反映和代表国有利益。另一方面，大行政的历史传统。建国初期，面对着百年战乱后的一片荒凉，组织全国人民齐心协力建设国家，成为最急迫的历史任务。一元化领导和党政合一，对于集中力量，提高效率，在客观上很有必要，而且也出现了明显的成效，这一事实加深了人们对大行政传统合理性的认同感。
    这样一种国家权力结构，所产生的只能是政策法。任何一个国家的存在和发展都不能没有强制性的行为规范，区别只在于以什么作为法律的存在方式。按照现代的一般观念，法律应该是立法的产物。其实，没有立法不等于没有法律规范。在具有立法职能的人民代表大会实际上没有立法权，无法提供为社会所需要的法律时，其他替代型的法律规范一定会从各种渠道产生。由于党政部门的行政权力已伸展到立法的领域，其制定的政策就有了被提升为政策法的可能和需要，这是一个自然而然的过程，与党政部门和个人的意志无关。作为党政部门，也许并不意识到自己实际上扮演了立法者的角色，即使意识到这样做不合适，也是无法避免的，因为既然党政部门已负担了全部的国家职能，就不能不使相当一部分政策具有法律的同样效力，否则国家机器就无法正常运转。
    改革开放以后，国家权力结构有了一定的变化。主要是：从党政部门大一统的国家权力中，开始分化出具有相对独立意义的立法权和司法权。人民代表大会制度开始从宪法走向现实生活。80年代中期以后，各级人大的作用显著加强，其中立法活动尤其引人注目，短短几年，颁布实施了民法通则，行政诉讼法、民事诉讼法等一批基本法律，表现了司法权威日益强化的趋向。但是，由于经济体制改革尚未解决国有体制固有的矛盾以及其他相关的一系列问题，党和政府所担负的国家职能缺乏转变的经济条件，国家权力结构还没有发生根本的变革，而且政治体制改革相对经济体制改革也显得滞后一些。
    现在，人民代表大会制度还不能经常性地控制党政部门的权力。尽管已明确党应在宪法和法律的范围内活动，但这只是一个抽象的自律原则。至今，在如何防止和制止党政部门超越法律问题上，也只有一个适用于具体行政行为的行政诉讼法，而对于政策之类的一般的行为，没有制度上的约束，即使发现某些政策与法律相抵触，也只能有待于党政部门自我纠正。例如，清理整顿公司中公司债务的承担问题，国务院直到1990年才发文申明应以民法通则的有关规定加以处理。同样，现行司法制度也不能完全制约党政部门的权力。以人民法院为例，对人民代表大会负责主要表现为一年一度的工作报告，而日常工作，由于经费、人员、设施等方面问题必须依靠党政部门解决，受政法委的工作指导，不能不经常考虑党政部门的利益和愿望，执行一些本地的政策。
    国家权力结构不是一个权力的简单分配问题。这是一个植根于一个国家的生产力发展水平和经济基础以及其他社会历史条件，
    以国家职能、权力主体、权力机制等多种要素组成的复杂的社会系统。现实毕竟是现实，不论其是否有充分的合理性，从这个意义上说，政策法作为当代中国国家权力结构的直接产物，同样表现了一种历史的必然性。
    三
    如果说，对政策法以往的历史存在和作用可以得到人们的理解的话，那么，在今后一段较长的时期中，政策法还会是一种不可避免的现象吗？以法治国的良好愿望和努力无疑应该得到肯定和支持，但现实的问题还必须用现实的态度加以对待。显而易见，如果政策法将在今后一段较长的时期不可避免地存在下去并发挥作用，那么，社会不能满足于缺乏建设意义的批评和指责。根据我的研究，政策法和法律并存，将是中国今后较长时期的现实的法制状态。
    这是由中国改革的长期性所决定的。中国的改革已历经十余年，取得了显著的成就，但与改革的基本目标相比，这只是一个良好的开端。中国的改革是全方位的体制改革，工程量大，问题复杂，失误的后果严重。企图短时间内取得决定性的成果，可说是一种幻想。即使是具体问题上的一步改革，也不容易跨出和到位。不仅如此，中国的改革已不单纯以改革传统体制为目的，而已经是与中国的现代化进程合二为一的社会活动，不仅传统的体制需要改革，而且在现代化建设的不同历史阶段也需作社会体制的调整。因此，改革必然是一个渐进的，需要较长时间的历史过程。
    这就意味着，属于传统体制的东西包括政策法在内将或多或少地存在于改革的历史时期。首先，中国的改革、发展和现代化，离不开稳定的社会环境。所谓稳定，总是与利益联系在一起的，是社会方方面面的利益相对平衡的一种既有的利益格局。由于改革和发展涉及的是既有利益的调整和新的利益的分配，从而包含着利益冲突及其破坏性后果的风险。中国的改革和发展不能采用剧烈的方式，而必须在既有利益格局所能承受的限度内逐渐进行。政策法是中国社会现有利益结构和利益分配的重要规则，直接起着稳定社会的作用。举例而言，人们的许多切身利益，如求学寻职、工资福利、提干晋级等，多与政策有关。同时，改革和发展是在既有的体制条件下进行的，既有体制既是改革的对象，也是改革和发展的社会载体。改革和发展在一定程度上必然要运用政策法这一既有的社会调节手段。事实上，至今为止，比较重大的改革方案几乎都是以政策的形式出现的，实施过程中各方主体的权利义务以及利益冲突，也是由其中的政策作为法律意义的规则加以确定和处理的。
    立即在所有实施政策法的地方代之相应的同样不会打乱原有利益格局的法律，从而既取消了政策法又不影响社会的稳定与发展，这只能是一种假定。因为这对于只有十余年历史的中国立法，无异提出了一个难以实现的要求。我们只要实事求是地分析现有的立法成果，就可以知道：1、中国立法还没有全面掌握和深刻认识社会主义中国政治、经济和其他社会条件，对改革时期社会所发生的变化也缺乏及时感受和快速反应的有效机制，因而不能保证及时全面地提供为社会生活所需要而且切实可行的法律。破产法实施后，最怕国有企业破产的不是破产的企业，而是国家银行。因为目前政府对国家银行的基本要求是只准赚不准赔，国家银行无法承担破产造成的贷款损失，但如果充许国家银行在利润中冲销损失，又可能出现地方政府充分运用破产手段啃吃国家银行资金的情况。显然，破产立法时并没有充分了解到这种实际情况。2、中国立法还没有足够的经验和技术来保证形成比较完善的法律。由部门起草的法律草案容易带有浓厚的部门口味或业务性高于法律性，过于简单的法律在以后的实施细则或司法解释中可能与立法本意差得很远。不同时期、不同领域的法律规定也有可能相互冲撞或留有让人规避的空隙。所以，中国立法本身还需要经历一个较长的成长过程。
    最后，必须重申，认为政策法在今后一段较长的时期中仍是一种不可避免的存在，丝毫不意味着可以大力提倡和运用政策法。应该说社会主义中国的法制必须由双轨走向一元，立法的权威最终必须取代政策法。我们只能在迫不得已的情况下继续使用政策法，不仅应当尽可能限制政策法的作用和控制政策法的消极影响，而且还应该积极稳妥地推进改革，加强立法，在具备条件的社会领域及时消除政策法。在这一历史过程中，对政策法始终持有冷静的、实事求是的态度，是正确有效地解决实际问题的前提。本文的宗旨，就在于此。
    原载《天津社会科学》1991年第6期