湛中乐：提质增速：推动行政程序法典的制定

    2022年10月22日，中国共产党第二十次全国代表大会胜利闭幕。党的二十大报告总结了我国过去十年依法治国取得的重要成就，也为未来中国法治事业的发展擘画了蓝图。习近平总书记曾指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”。学界对行政法法典化的必要性已经基本形成共识，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提到，研究启动行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。制定中国基本行政法典的历史契机已经来临，应当提质增速，积极推动行政程序法典的制定。
    一、党的二十大报告中的法治意涵
    （一）党的十八大以来中共中央、国务院对法治建设的决策部署
    在习近平法治思想指引下，中国特色社会主义法治体系不断健全，全面依法治国总体格局基本形成，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强。党的十八大的召开，标志着中国特色社会主义法治建设进入了一个新时代。党的十八届四中全会首次将建设中国特色社会主义法治体系确立为全面推进依法治国的“总抓手”；党的十九届四中全会为建设中国特色社会主义法治体系擘画了行动路线；党的十九届五中全会明确了2035年法治建设发展的远景目标，即基本形成法治国家、法治政府、法治社会；党的十九届六中全会为中国特色社会主义法治建设指明了继续前进的方向。与此同时，党的十八大以来，在习近平法治思想的指引下，近年来，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025）》《法治社会建设实施纲（2020-2025）》，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》，对法治国家、法治政府、法治社会的建设和发展作出决策部署。
    （二）党的二十大报告中的“法治” 党的二十大报告分为十五节，其中第七节专门以“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”为标题，分别从“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“扎实推进依法行政”“严格公正司法”“加快建设法治社会”四个方面提出了法治建设的主要方向。党的二十大报告全文共计32522个字，其中“法”共计出现148次，“法治”共计出现50次，不仅集中在第七节“法治章节”中，而且贯穿于报告的全部内容。在第一节中，提到我们党全面推进依法治国取得的瞩目成就；在第二节“开辟马克思主义中国化时代化新境界”中提到，坚持系统理念，需要不断提高法治思维；在第三节“新时代新征程中国共产党的使命任务”中，提到总体发展目标时指出要在2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。在第四节“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”中提到，推进高水平对外开放，要依法保护外商投资权益。在第五节中，提到完善科技创新体系，要加强知识产权法治保障。在第六节“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”中，提到要加强人民当家作主制度保障，维护国家法治统一。在第八节“社会主义文化建设”章节中，提出要坚持依法治国和以德治国相结合。在第九节“增进民生福祉，提高人民生活品质”中，提出要健全劳动法律法规。在第十节“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”中，提出深入推进环境污染防治，要坚持精准治污、科学治污、依法治污。在第十一节中提出要完善国家安全法治体系。在第十二节中提出加强依法治军机制建设和战略规划，完善中国特色军事法治体系。在第十三节“坚持和完善‘一国两制’，推进祖国统一”中，提出坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。在第十四节中提出要坚定维护以国际法为基础的国际秩序，并提出中国要坚持积极参与全球安全规则制定。在第十五节中提出坚持制度治党、依规治党，完善党内法规制度体系，推进反腐败国家立法等等。
    （三）成就与挑战——党的二十大前后的法治进程与发展方向
    党的二十大报告总结了过去十年党带领全国人民全面推进依法治国所取得的瞩目成就。我国已经形成了比较完备的法律规范体系，截至2022年11月，我国共有现行有效法律293件，行政法规599件，地方性法规有13000余件。我国形成了比较完善的党内法规体系，截至2022年11月，全党现行有效党内法规共3700余部，其中包括党中央制定的党内法规221部，中央有关部门制定的党内法规171部。
    面对新时代和新挑战，党的二十大报告为我国未来法治事业的发展锚定了方向。第一，要进一步完善中国特色社会主义法律体系。在全党和全国人民的共同努力下，公正高效权威的法律实施体系和党内法规执行体系基本形成。然而，在党带领全国人民努力奋斗的新的历史节点上，面临国家发展遇到的新问题和国际形势的新挑战，要强化重点领域、新兴领域、涉外领域的立法工作。第二，要扎实推进依法行政。要推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，深化行政执法体制改革，强化行政执法监督机制和能力建设。第三，要严格公正司法，深化司法体制综合配套改革，规范司法权力运行，强化对司法活动的制约监督，完善公益诉讼制度。第四，加快建设法治社会。弘扬社会主义法治精神，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。在行政法领域，在过去的十年间，随着《行政诉讼法》《行政复议法》《行政许可法》《行政处罚法》等行政法律规范的修订，我国行政法律制度日趋完善。然而，随着《民法典》的制定，推动主要门类的法律规范逐步走向法典化已经逐步成为各界共识。2021年，基本行政法典的制定被提上议事日程，纳入《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，然而至今为止仍然没有实质意义上的起色。随着行政法法典化的呼声和意愿越来越高，国家应当提质增速，积极推动行政基本法典的制定。
    二、制定行政基本法典的现实需求
    回顾人类文明史，法典的编纂于国家的法治建设具有重要意义，也是国家、民族走向繁荣强盛的重要标志。从主观目的，推进行政法的法典化既是克服碎片化行政立法弊端的迫切需求，也是对构建法治政府进行规范指引的实践需要。从客观条件而言，我国制定行政基本法典的条件亦基本成熟。
    （一）制定行政基本法典的必要性
    第一，就法律体系本身而言，虽然行政法律规范体系已初步成型，但是由于立法的碎片化，行政法律规范之间存在立法冲突和立法空白，进而导致法律适用的困境。制定行政基本法典具有规范和价值上的整合意义，有利于实现行政法规则的价值统一、内容协调、制度整合，有利于我国法律制度整体的体系化、科学化。第二，党的十八大以来，中共中央、国务院提出了建设法治政府和提高国家治理体系、治理能力现代化的决策部署。一方面，自古以来，中国受传统文化影响的“官本位”思想在一定程度上阻碍了政府治理的现代转型，而政府治理的现代转型源于行政法律规范的制约，行政法基本法典又是由行政法律规范优化重构而来的体系化和现代化的“良法”，基于此，行政基本法典将成为推进政府治理现代转型的重要资源。另一方面，不同发展阶段和实践背景会对法治政府的建设和国家治理体系、治理能力的现代化提出不同的任务和要求，而制度价值的长期实现，往往需要在政策的更迭之间有相对稳固的价值、原则和理念指引。行政基本法典所确定的统一、基本的行政法原则和制度，亦可从基本逻辑层面引领法治政府的建设和国家治理体系、治理能力的现代化。第三，分散的立法模式容易造成行政法律规范认知上的封闭性，导致不同群体对同一行政法律概念、行政法律原则、行政法律理念理解的差异性，进而影响行政法治的公平正义。在此意义上，制定行政基本法典也可以起到宣誓价值和凝聚共识的作用，促进行政法的规范行政权力、保护公民权利、提高行政效能等基本理念深入人心。
    （二）制定行政基本法典的可行性
    从我国行政法治实践而言，经过几十年的实践积累，编纂行政基本法典已经具有相应的条件和基础。随着近些年《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》《行政诉讼法》等基本行政法律的修订，《治安管理处罚法》《海关行政处罚实施条例》等单行行政法律法规的颁布，以及辽宁、山东、江苏、浙江等地行政程序规定的相继实施，我国已经形成了体系比较科学、内容较为齐备的行政法律规范体系。
    域外的行政法法典化实践也可以为我国制定行政基本法典提供丰富的素材。放眼世界，许多国家和地区曾进行过行政法法典化的尝试。如西班牙、奥地利、捷克、波兰、南斯拉夫、德国、匈牙利、瑞士、瑞典、意大利、葡萄牙、荷兰、希腊、日本、韩国等国以及我国的澳门地区和台湾地区先后制定了“行政程序法”。其中，除美国联邦行政程序法外，其他国家和地区的行政程序法虽有程序法之名，实际均包含了较多实体法的内容。法国在1948年成立了“法典化研究及规范文本简化高级委员会”以推进法律体系的全部法典化，经过半个多世纪的努力，于2015年颁布《公众与行政机关之关系法典》。荷兰于1992年开始，分阶段制定《行政法通则》，是迄今为止较为成功的行政法总则立法尝试。这些国家和地区的立法历程和实践效果，可以为我国行政基本法典的制定提供宝贵经验。
    三、制定行政基本法典的中国方案——行政程序法典
    制定行政基本法典有不同的方案，具体体现为不同的编纂方式、规范架构和基本内容，也关乎与现有行政法律规范之间的关系。选择制定行政基本法典的具体路径，要从我国行政立法的实践和行政法律规范的特点出发，运用体系思维并吸收借鉴域外有益经验，综合考量各种模式的利弊和影响因素。
    （一）制定行政基本法典的路径选择——行政程序法
    行政法法典化存在三种路径，具体体现为行政基本法典说、行政程序法典说和统一行政法典说。统一行政法典说认为我国当下行政法的法典化条件已经具备，主张将所有的行政法律规范予以整合，采用行政法总则法典与专门的行政法典相结合的体例进行编纂。此种统一行政法典模式既无可能，又无必要，应当首先排除。因为将几百部行政法律和行政法规汇编到一起工作量太大，基本难以实现。且根据域外经验，目前世界各国尚没有编纂行政统一法典成功的先例。
    对于制定行政基本法典还是行政程序法典这一问题，学界则存在较大争议。前一种路径具体为采取提取公因式的方式制定行政基本法典，后一种路径则体现为直接制定行政程序法典或者先行制定行政程序法典的模式。笔者赞同制定行政程序法典的模式，主要原因为，从我国行政立法实践来看，我国的行政程序法律规范和实体法律规范往往相互交织，难以完全界分。就我国所处的发展阶段而言，“我国目前还处在经济体制、政治体制和行政体制改革与转型的时期，行政机关的组织体系、结构、职能及权力配置等实体规则还处在不断地调整变化中，各种行政实体法律制度远未完全定型”，会导致以实体法律规范为主要脉络的行政基本法典缺乏稳定性。相较而言，程序法律规范则具有更强的稳定性和规律性。并且，就行政立法实践而言，行政程序法兼顾了行政实体法，但又不会陷入追求全面、完整的难题，是我国行政法体系化的理想路径。此外，就域外的立法经验而言，各个国家和地区也多采取了行政程序法典的立法模式。
    （二）行政程序法典的整体架构和主要内容
    行政程序法典的架构应当以行政程序为主要脉络，对行政程序法律规范提取公因式，将行政行为、行政活动的共性程序抽离出来，纳入行政程序法典。就具体构造而言，分为总则、行政立法程序、行政行为程序、特别行政活动程序、信息数据处理活动共计五编。其中，第一编总则包括立法目的、基本原则和行政主体；第二编行政立法程序，包括行政法规制定程序、行政规章制定程序和行政规范性文件制定程序；第三编为行政行为程序，包括行政许可程序、行政征收程序、行政确认程序、行政裁决程序、行政处罚程序、行政强制程序和行政给付程序；第四编为特别行政活动程序，包括行政协议程序、行政指导程序、行政决策程序、行政规划程序、行政应急程序、行政复议程序、行政调解程序；第五编为信息数据处理活动，规定政府涉数据、信息处理的行政活动的程序，包括政府信息公开程序，政府对数据的采集、保管、利用的程序以及政府利用信息和数据进行公共治理的其他活动。
    就内容而言，根据以上框架制定行政程序法典并不拒斥实体性规定，而是以行政活动的程序逻辑为基本脉络展开的，兼具程序性规定和行政实体性规定的行政法律总纲。至于行政程序法典与既有行政法律规范之间的关系，需要根据二者之间的具体关系而定。对于如《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等以行政程序为主要脉络制定的行政法律规范，由于其与行政程序法典中相关章节的内容和架构基本一致，应当根据新法优于旧法的原则自行政程序法典实施之日起自然失效；而对于以实体规范为主仅存在少数程序性规定的行政法律规范如《矿产资源法》《商标法》《土地管理法》等，只有少部分程序性规定可以被纳入行政程序法典中，剩余的大部分实体性规定则难以被吸收。在这种情况下，为了给行政程序法典瘦身、节约立法资源，笔者认为应当通过引致条款链接的方式对既有规范予以保留，使其继续生效。