贺欣：法院推动的司法创新实践及其意涵（上）

    【摘要】在T市的司法实践中，处于法律与行政机构之间的中级人民法院常常通过寻求党委的支持来推进法院工作，增强司法权威。法院设计了多种有效的司法创新具体措施，来规制行政机关滥用权力的行为，包括行政负责人出庭应诉制度、司法建议以及创造性地运用法律等。在行政诉讼的语境下，法院与政府关系的动态发展表明，法院在将国家法律转化为地方法治实践过程中的角色并非总是消极和微不足道的。而社会稳定目标、产业结构的转型、行政机关的权力与资源、法官职业化程度等，都是影响法治发展的重要因素。
    【关键词】司法创新；行政诉讼；法院；地方政府
    导　　言
    很多学者简单地把法院视为地方政府的一部分，相应的，中国的法治发展被解释为国家高层对政权合法性的关注，强调法院是政府的代理人，而法院在发展过程中的作用被轻视甚至被忽视了。[1]然而随着对实践的更多考察和更深入的认识，这种陈旧的观点受到了挑战。尽管法院也许在政策制定过程中的作用相对有限，但简单地将法院描述成政府的代理机构则扭曲了事实，也与司法创新——即超出常规的做法，包括法庭外采取的新举措和法庭内对法律的适用——存在的情况不符。不过，如同很多制度学派的文献指出的，法院处于一个相对广泛的治理体制之内，法院制约着其他部门，也被其他部门所制约。[2]然而，法院是如何应对更有权力的政府部门的呢？更具体而言，是什么样的条件和激励因素促使法院推动司法创新？为什么有些改革成功了而有些却失败了？通过对法院与行政部门间互动的研究，能够使我们对中国司法化的轨迹、法治和宪政的发展有更丰富也更完整的了解。
    本文考察了T市中级人民法院与党及行政机构之间的互动。之所以关注中级人民法院，其原因有二：首先，中级法院受理的行政案件多于基层人民法院或省高级人民法院；其次，或许由于其受理的行政案件数量多，大部分的司法创新措施都产生于中级人民法院。鉴于中国广袤的国土和巨大的地区差异，如果想全面而精准地展现中国的法治发展，一个地区的数据显然不够。但是，这一个案研究依然能够阐释法院在其特定的政治、经济和社会环境下的司法创新策略。
    本文对司法创新的研究，主要通过查阅内部资料和访谈法官、官员来展开。相关的内部资料包括政策审议、法院报告、司法建议和判决书。我对那些就行政诉讼进行审判和设计创新性措施的法官进行访谈，询问了他们在审判行政案件中遇到的压力、挑战和困难，以及他们在司法创新中采取的措施。在研究中，我关注了T市中级人民法院所处的制度环境及其夹在法律与行政机构之间的两难境地。在此基础上，我对法院应对这种情形所进行的司法创新实践进行探讨。研究发现，在不规范的政府行为和法律所支持的伸张权利的诉讼之间，法院会寻求同级中共党组织的支持来增强自己的权威。有了党的支持，法院会设计出一些司法创新措施，如行政机关负责人出庭应诉制度、发出司法建议以及创造性地适用法律等。在此过程中，法院行使其职权的范围扩大了，这表明在国家法律的践行过程中，法院的角色已经不能再被忽视了。
    一、法院推动司法创新的环境和前提
    （一）处于法律与行政机构之间的法院
    从1990年代起，法治，尤其是依法行政，已经不再是一个口号，而是实实在在成为了国家的重要目标，特别是行政立法取得了实质性进展。很多意在规范行政行为的法律、法规被陆续颁布，其中最引人注目的是《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《行政许可法》。为了推行依法行政，国务院已经做出了至少三个重要指示：1999年11月的《关于全面推进依法行政的决定》、2004年5月的《全面推进依法行政实施纲要》和2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》。为了实现建立依法行政体制的目标，法律同时也赋予了公民许多法定权利。
    然而，旨在规范国家机关行为的法律法规的施行效果却不佳。事实上，相较于个人而言，行政权力依然是强大的。规范行政权力失败时，有些当事人会采取非诉讼的行动，比如上访或群体抗争，而有些人则拿起法律的武器，将行政机关告上法庭。统计数据显示，从1990年到2009年，全国一审行政诉讼案件的数量从12040件上升到120530件，增幅近10倍。[3]其中大多数原告的诉求，是为了获得权利保护及经济赔偿。
    原告们大都采取了深思熟虑的策略，既包括法律上的也包括非法律层面的。例如在T市的房屋拆迁诉讼中，法庭里常常挤满了原告的支持者，而且法庭外面也有支持者在声援。在这些支持者中，包括了在这类案件中同样受到国家拆迁政策影响的其他家庭。在一些案件中，还可以看到人们通过互联网来动员跨社区甚至是跨省的力量。[4]法庭有时成为了一个当事人合法地陈述他们的冤屈、不满和要求的公共空间。他们通过对法律的辩论来提出质疑，甚至是公开的违抗。因为诉诸法院的行为在“制度上是无可厚非的”，所以就避免了被贴上负面的政治标签的危险。[5]在中国，由国家权力主导的法院作为一个解决纠纷的正式渠道，对于社会抗争而言也是一个“安全”的场域。因此，法院被推到了地方政治的中心舞台。
    尽管法院处于裁决个人与行政机关纠纷的重要位置，但它在政治权力层级中仍处于弱势。法律及关于依法行政的各种指示，并没有改变同级的党委和人民代表大会（及其常委会）对法院的高级官员的最终任免权。而法院的财政依然主要依赖于同级地方政府的支持。更甚者，公安局的局长常常被同时任命为政法委的书记，而法院的院长只是政法委的委员。在这样的制度现实之下，法院常常面临一个棘手的两难境地：如果它们坚定地依据法律履行司法审查之职，就会与在地方上更有权势的机关发生冲突，而且这样的判决将会打开一扇洪水之门，引发更多类似的诉讼，这是法院极不愿见到的；如果法院不这样做，它们的声誉和正当性、合法性都将受到损害，因为它们看起来很软弱，而且会被认为不过就是当地政府的传声筒罢了。
    法院在这种情况下面临越来越多的案件，其中很多是共同诉讼，并伴随着民众抗议。起初法院采取的是一些临时性措施。例如，为了减轻公众压力，各地法院会将同一案件中众多的原告分解成不同小组，然后派出发言人与他们分别会面，鼓励调解或撤诉。举例来说，在公开审理房屋拆迁案件时，法庭里常坐满了原告的支持者。为了维持法庭秩序，T市中级人民法院会调动所有的法警，如果不够，则会向当地的公安寻求警力支持。法院也会限制旁听的人数。在这种属于最容易引发社会关系紧张的案件中，法院一再要求有权拆迁的主体与居民达成补偿协议，并且要求他们在召开确定补偿标准的听证会时应当透明。
    但这些临时性措施并不能缓解法院的窘境。以房屋拆迁纠纷为例，原告的声援者常聚集在法院周围，抗议拆迁部门。被拆迁者和他们的律师则发表着慷慨激昂的演说，而这一切都发生在媒体近距离的观察之下。[6]同时，为防止伤亡或暴力事件发生，市委市政府也面临着巨大的压力。当然法院最好不用处理这样的纠纷，但作为正式的纠纷解决机构，对法院来说拒绝审理并不容易。一些诉求确实有着明确的法律依据，拒绝审理只会导致当事人向上级法院上诉，而案件最终还是要被发回到原法院。而在另一些地方，法院被要求解决这样的纠纷，以便减轻党政部门的压力。[7]然而一旦开始公开审判，法院就可能难以控制案件在其后的发展。所有这些抗争和压力都使得审判变得艰难，而且还可能因为处理不当而引起责任。
    （二）赢得党委的支持：司法创新的前提
    既然临时性措施不能彻底解决问题，制约政府行为的长期策略就浮出了水面。由于市党委是地方权力的核心，T市中级人民法院做的第一件事就是寻求它的支持。具体而言，法院起草了《关于进一步加强行政审判工作的意见》，并促请市党委与法院联名发布这个意见。尽管根据《中华人民共和国立法法》，这些文件不具有法律效力，但事实上，它们的实际效力并不逊色于正式的地方法规。作为一个相对弱势的角色，法院需要借助党委的权威来提高它的“意见”的有效性。至于意见的内容，则涉及了行政诉讼的重要性、增进依法行政、实现“司法为民”以及改善司法环境等方面。该“意见”的目标是“防止对行政诉讼的不当干预，让行政诉讼为T市的法治做出贡献，以及保持T市的行政审判工作在××省的领先地位”。此处的关键信息是，文件点明了有效的行政诉讼系统与社会稳定之间的直接联系。文件中写道，“随着改革的深入，多种多样的社会矛盾突显，而国家—社会之间的矛盾成为了影响社会稳定的一个关键因素”，“为了主动为党委分忧解难、为政府承担起社会责任，法院已经解决了很多国家与社会之间的纠纷和矛盾，并将在这方面继续努力。”
    为了强化传递的信息，在该“意见”中，法院还附上了一些文件，其中包括2007年中央政法委书记罗干关于行政诉讼重要性的讲话，以及时任省委书记关于加强行政诉讼和依法行政的指示；同时还附上了其他地区包括河南省省委及省政府、山东菏泽、江苏盐城党委下发的类似文件，从而表示下发这样的意见并非特例。文件还列举了一些滥用权力的行政行为以及它们对和谐社会的不良影响，例如征地拆迁、企业重组、劳动和社会保障、环境保护以及自然资源的管理和利用等纠纷。
    另一方面，法院严肃而谨慎地做出说明，即它为行政诉讼寻求支持的行动并非是要宣告法院独立的地位。它坚称改革的进程需要由“法院推动、党委促成、政府主导”，其强调的重点是有效地化解纠纷，而不仅仅是博得法院的独立与权威。通过实行大调解以及更好地与党政部门合作，法院只是努力做好纠纷解决的工作。换句话说，法院积极响应看似与司法独立相冲突的大调解的号召，获得了更多的权力。就算它期望任何形式的独立，也只是独立于同级的其他政府部门，以及在诉讼过程中能够排除非法的干扰。
    法院成功地将其要求与这一阶段党的核心考量因素——社会稳定——联系到一起，因此获得了积极的回应：分管政法事务的市委副书记和市长都认同法院的意见，并将其转发给了当地所有的党政部门，他们还在被转发的《意见》上批示：“被诉的行政机关应当完成应诉之责，执行法院的判决，且不得非法干预行政诉讼”。为了防止该要求成为一纸空文，它还规定：“这些要求是相关地区和县市在全省范围内参加‘法治×省’评比的重要衡量指标”。[8]
    从某个角度讲，这种认同并不令人意外。党委是乐意看到法院解决纠纷的。在中国，行政法是一个非常重要的政治控制机制，它可以为更高层级的党政部门服务，用以监督、驾驭下级官员。[9]并且，法院因其性质而能推动政府和社会各群体间的交流与沟通。当社会稳定成为党所考虑的头等大事时，任何能够促成这一目标的努力都会受到欢迎。已有其他地方发布了类似的指示这一事实，也降低了当地政府发布此类意见的政治风险。实际上，加强行政诉讼，说明当地政府正逐步接纳“依法行政”的号召。发布意见也说明市政府对于省委书记的个人指示有着相当严肃认真的态度。这些都有可能为党委书记和其他干部的仕途发展提供机会。
    二、司法创新的具体措施
    既然市委对行政诉讼的态度很明煞，那么法院就可以采取更为果敢和更具创新性的具体措施。
    （一）行政机关负责人出庭应诉制度
    行政诉讼中被诉的行政部门负责人通常很少出现在法庭，其原因有二：第一，有些官员不熟悉法律程序，也缺乏法律知识，因此惧怕被质询；第二就是官员的傲慢，他们不愿意与原告一起坐在法庭上接受法官的审判。因此，行政机关常见的做法是从法务部门派出一名中等级别的官员作为其诉讼代理人。
    根据程序法，这种做法是没有问题的，但在解决行政纠纷时这却成了一个主要的障碍。因为没有主要负责人的出庭，原告便不能向负责人直接表达他的诉求；而另一方面，行政机关的负责人也就不能够理解相关行政行为的违法性或者不合理性。因此，行政诉讼的结果并不能纠正这些行政行为。从法院的角度来看，这使得其推动的调解——亦即行政和解——很难实现，因为行政机关的诉讼代理人没有权力决定是否与原告达成调解协议。[10]
    行政机关负责人出庭应诉制度在这种背景下应运而生。从2005年到2007年，T市中级人民法院联合市政府下发了四个通知。其中一个通知规定：“涉及到原告众多或者行政赔偿等重要的行政诉讼时，被诉机关的主要负责人原则上应当出庭。如果主要负责人有合理原因无法出庭，主管同领域事务的副职主管应当代替其出庭。”作为该通知的深化，市政法委和人大还联合下发了一个指示，细化了属于“重要案件”的类型：（1）行政机关在当年被诉的首例行政案件；（2）有重大社会影响的案件；（3）原告众多的共同诉讼；（4）行政机关败诉后的又被起诉的案件。
    法院和市政府一起，草拟了一个“要求负责人在行政诉讼中出庭的通知”，这个通知随同法院的传票一起被送达给行政机关的负责人。
    进一步地，中级人民法院和市委联合下发文件加以明确：行政机关负责人是否在行政诉讼中出庭作证，将被作为考核该部门的一个指标。该文件针对负责人在不同案件中的出庭情况，详细地规定了对出庭率的要求，表现不佳者可能引起纪检部门的调查。一份由省政法委员会发布的内部文件规定：“如果行政机关负责人的出庭率低于50%，则扣减3分。”根据省委政法委书记的介绍，在考核项目中，3分已经是单个条目的最高分值。在××县，如果行政机关负责人两次缺席行政诉讼，他就将被免职。[11]由于工作考核是官员升职的基础，没有人敢轻率应对。因此，2006年一把手出庭应诉的案件数量较之2005年猛增143%。在部分地区的行政诉讼中，一把手出庭应诉率甚至达到了100%。[12]
    如果说来自地方党政的支持是行政机关负责人出庭应诉制度的一条腿，那么将进展公诸于媒体则是另一条腿。虽然不同层级的媒体受到相应层级的政府的管理，但由于依法行政是中央政府大力推动的改革，T市中级人民法院相信国家级的媒体对要求行政机关负责人出庭的措施会有兴趣，于是上报了几个典型案例。从2005年开始，这项举措得到了超过10家国家级媒体的报道和赞许，包括中央电视台、《人民日报》、《法制日报》和新华网。×县县长在上任不久后即出庭参与诉讼，这一例子不仅被作为×省依法行政的典型事迹来报道，还在最高人民法院的中国法院博物馆中展出。既然法院的举措获得了国家级媒体的关注，当地的媒体也就自然地跟进了，例如×省党委分管的某报反复将“T市现象”的报道置于头版。
    当媒体将这些举措报道成依法行政的创举时，它们不仅表达了一种认同，也对政府官员造成了相当的压力。那些不出庭的人会被视为落后于新趋势。这给不了解行政诉讼的官员造成了心理压力。为了推进改革，法院开始培训那些过去害怕出庭应诉的行政官员，其目的在于增加他们的法律知识以增强其信心和应诉的技巧。尽管很多官员都是迫于压力出庭，但在这个过程中他们也收获良多。出庭意味着他们跟上了依法行政的要求，意味着他们在倾听来自民众的声音，意味着他们开始熟悉其行政决定和行为的法律依据，进而表明他们是负责任的。出庭也会为他们带来媒体的采访，而这不逊于任何一个可以在政治上有所表现的机会。这些对他们的仕途均有帮助，很多官员在出庭应诉以及支持法治的过程中都看到了这一点。
    行政机关负责人出庭应诉制度有力地推动了依法行政的发展。在中国，行政机关的负责人出庭应诉，意味着他们愿意参与到依法行政的进程中来。更重要的是，意识到法律的重要性之后，他们会调整行政机关的运作方式，以使其不仅更符合法律的要求，也更能被公众所接受。在一次出庭应诉之后，×县长说：“出庭应诉能够近距离接触百姓，并能提醒我们更好地依法行政，是行政机关负责人一项重要的公务。虽然该案法院驳回了原告的诉讼请求，但也暴露出我们在具体工作中的确还有些细节问题要引起足够的注意，这些问题虽然不是法律是非问题，但在执法态度上、在向老百姓耐心细致地宣传法律等方面，我们还有欠缺。”[13]
    此外，行政机关负责人出庭制对行政机关的官员以及社会都有触动。中国的法院审判长期以来承担着教育功能。行政机关负责人出庭、法院审判，这就是一堂生动的法治教育课，法庭辩论远比程式化的走过场有活力。举例来说，周通生，T市土地管理局的局长，于1987年时在一件行政诉讼案件中作证，当时到法庭里旁听的几乎有上千人，其中很多都是土地管理局的工作人员。法庭辩论让人们看到法律知识的重要性，它启示普通民众运用法律来捍卫自己的权利。同样的，相关官员也了解到法律知识的重要性，并期望能够学习更多。在实施行政行为时，他们也会更加尊重法律的规定。恰如一份法院的内部文件中所写的：让行政机关负责人出庭，“是官员的一小步，法治的一大步”。
    当然，最大的受益者还是法院。当高级官员出庭并回答法官的询问时，无论最后的判决如何，法院的权威都得到了很大的提升。在这样一个公共场域，法官成了主导角色而行政官员则是接受其审判的当事人。具有象征意义的是，法院和行政间的权力关系开始向法院倾斜。加上法院有时也会做出不利于行政机关的判决，[14]这些都向公众强有力地表明法院并不只是一个“橡皮图章”。由此，法院极大地提升了自己的合法性和权威。
    进一步说，让行政官员出庭也使得行政和解更容易达成。在一个行政权力强大的国家，很难想象行政官员会和个人平等地坐在法庭上参与诉讼。而出庭本身则显示了官员对于民众诉求的重视。尽管关系的实质没有什么改变，判决也可能向行政机关有所倾斜，但原告在心理上已经获得了很大满足，最初的对抗情绪也得到了缓解。当政府官员向原告解释相关行政决定的缘由并回应他们的具体问题和评价时，行政行为的相对人就有了和官员直接对话的机会。统计显示，官员的出庭对于解决群体性纠纷或者政策性纠纷尤其有帮助。一项由××市中级人民法院主导的调查发现，官员出庭案件的撤诉率较之其他案件高出8%。[15]T市中级人民法院有法官认为，在这种情况下，即使最后获得的是不利于自己的结果，原告也会对判决更为尊重。
    贺欣，单位为香港城市大学法学院。
    【注释】
    [1]See Cai Yongshun，“Civil Resistance and Rule of Law in China：The Defense of Homeowners’Rights”，in E.Peery and M.Goldman，eds.，Grassroots Political Reform in Contemporary China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2007，pp.174-195；Chen Feng and XüXin，“‘Active Judiciary’：Judicial Dismantling of Workers’ Collective Action in China，”China Journal，No.67 （January 2012），pp.87-107.
    [2]SeeTomGinsburg，“The Judicialization of Administrative Governance”，inT.Ginsburg and A.Chen，eds.，Administrative Lawand Governance in Asia，NewYork：Routledge，2009，p.4.
    [3]从1998年开始，中国行政诉讼的数量趋于稳定，参见朱景文主编：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年版，第229页。
    [4]参见葛树春：《安徽芜湖发生非法强制拆迁大案，近200人强拆一民房》，载和讯博客http：//xwjdw.blog.hexun.com/44438869-d.html，2012年5月12日访问。
    [5]See Patricia Ewick and Susan Silbey，“Narrating Social Structure：Stories of Resistance toLegal Authority”，AmericanJournal ofSociology，Vol.108 （2003），p.1337.
    [6]中国的媒体经常报道法院审理的案件，参见Donald C.Clarke，“Lawsuits as Criticisms”，Commentary，New York Times，2 June2009，载纽约时报网http：//roomfordebate.blogs.nytimes.com/2009/06/02/chinas-new-rebels，2012年5月12日访问。
    [7]See Su Yang and He Xin，“Street as Courtroom：State Accommodation of Social Conflicts in South China”，Law&SocietyReview，Vol.44，No.1 （2010），pp.157-184.
    [8]参见杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核“逼”官出庭，法院千余件司法建议“促”官出庭》，载《法制日报》，2007年9月19日。
    [9]See He Xin，“Administrative Law as a Mechanism for Political Control in Contemporary China”，in Stephanie Balme and Michael Dowdle，eds.，Building Constitutionalism in China，NewYork：Palgrave Macmillan，2009，pp.143- 162.
    [10]参见T市中级人民法院：《推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的经验》，载《T市审判》2009年第2期。
    [11]参见王庆、万发周、仲崇山：《睢宁规定民告官一把手需出庭，两次不出庭免职》，载《新华日报》，2011年5月31日，载中国共产党新闻网http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83084/14781269.html，2012年5月13日访问。
    [12]参见Carl Minzner，”Riots and Cover-Ups：Counterproductive Control ofLocal Agents in China”，University of Pennsylvania Journal of InternationalLaw，Vol.31 （2009），p.53；杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核“逼”官出庭，法院千余件司法建议“促”官出庭——解读×省“告官见官”为何成常态》，原载《法制日报》，2007年9月19日，参见搜狐网http：//news.sohu.com/20070919/n252232641.shtml，2012年5月13日访问。
    [13]参见徐育等：《聚焦行政首长出庭应诉“T市现象”》，载《×省法制报》，2010年8月20日。
    [14]例如在2008年，行政机关虽然只有4.5%案件败诉，但有44.5%的案件以撤诉结束，而撤诉往往在行政机关做出了妥协后才会发生。因此通常可用败诉率加撤诉率之和来衡量原告的获胜机会。
    [15]参见刘晓鹏：《民告官能“见官”渐成常态》，载《人民日报》，2007年12月26日。