秦前红：高速公路免费通行政策的回望与反思

    高速公路是我国交通运输体系中的重要组成部分，在我国国民经济和社会发展中占据着极为重要的地位。长期以来，交通运输等基础设施的薄弱是制约我国经济发展的重要因素，对此民间也有“要想富先修路”的基本认识。1988年，我国建成了第一条高速公路（长约20公里）——沪嘉高速，而截止到2012年底，经过二十多年的发展，我国高速公路的通车总里程已达9.56万公里，居世界第一位。我国的高速公路建设主要是从1998年以后开始迅速发展，其后每年全国新增高速公路里程都在3000公里以上，在短短十几年间，基本形成了贯通全国的高速公路网。
    从上图可以看出，我国高速公路的发展速度是惊人的，这一方面是我国改革开放以来经济实力快速发展的反映，另一方面也与高速公路的发展模式密切相关。高速公路是一个资本密集型的产业，需要巨额的投资，这些巨额投资的来源主要是银行，而银行之所以愿意投资于高速公路，与高速公路的低风险和稳定收益又有密切的关系；刺激高速公路快速发展的另一个动因是地方政府的“政绩考核”，高速公路作为投资巨大的基础设施建设对于地方的GDP有着强劲的拉动作用。既有资本保障，又有政策的扶持和激励，高速公路实现了跨越式的发展，并且在短期内看不到放缓的趋势。高速公路在其基本形成全国性的网络以后，面临的是中央、地方、行业、企业和民众之间的利益博弈。而本文所要探讨的高速公路重大节假日免费通行的政策就是在这一大背景下展开的。
    一、高速公路免费通行政策出台的背景
    2012年7月下旬，国务院批准同意了由交通运输部等五部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（以下简称《实施方案》），该方案规定了对小型客车（7座以下）在国家法定的重大节假日（春节、清明节、劳动节和国庆节）免收通行费。2012年8月上旬，交通运输部发布了《关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知》（以下简称交通运输部《通知》），要求地方政府的交通运输管理部门贯彻实施免费通行政策。2012年9月30日，该政策在全国范围内正式实施。
    在该项政策出台以前，对于哪些车辆可以在高速公路上免费通行，行政法规有着明确的规定。按照2004年制定的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）第7条的规定，军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆，免交车辆通行费。《条例》第16条同时规定，对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。
    从上述规定中可以看出，军队车辆、武警部队车辆和执行特殊任务的车辆免交车辆通行费；而运输鲜活农产品的车辆，可以少交或免交车辆通行费。《条例》第7条和第16条明确限定了免费通行车辆的范围。很明显，《实施方案》中7座以下小客车并不属于《条例》中的免费通行车辆的范围，也就是说《实施方案》扩大了《条例》规定的免费车辆范围。
    而对于地方政府而言，有不少地方政府早在《实施方案》出台之前，就在限定的节假日时段内免收车辆通行费，而且免除范围不限于《实施方案》中的7座以下小客车，但是各个地方对于高速公路免费时段的规定又不尽一致。地方政府对于高速公路的管理有着很大的主动权和积极性，但是由于各个地方政府缺乏一定的协调统一，从全国范围来看的话，高速公路的管理和规制呈现着混乱的状态，地方政府各自为政，将高速公路的通行费当作补贴、福利、优惠甚至是特权，随意地进行减免。
    二、高速公路免费通行政策在行政决策程序上存在的问题
    高速公路在重大节假日对小型客车免收通行费，这无疑是一个影响程度和范围都很大的行政决策，但是这一政策的出台似乎是有些太过突然了。
    （一）免费政策出台的目的存在疑问
    在国务院批准同意的交通运输部等五部门的《实施方案》中对于此次免费政策的目的仅仅是用寥寥数语笼统概括，即“为进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行”。然而，从该政策出台后的实际运行情况来看，上述的政策目的并未完全达到，在有些方面甚至完全相反。以“方便群众快捷出行”为例，免费通行后高速公路不仅在出入口发生严重堵塞，在车间距上由于大量车辆的集中涌入，也难以保持行车安全距离，导致交通事故率提升，在一些较窄的高速公路上，又由于发生交通事故而出现堵车情况，“快捷出行”变成了“公地悲剧”。
    交通运输部的《通知》中也列举了免费政策出台的目的，与《实施方案》中的目的相比，其显然更加具体化，也更加令人信服。“降低公众节假日出行成本，进一步加快发展城镇郊区游、农家乐等旅游业，刺激消费，拉动内需，促进社会和谐进步”，这是交通运输部的《通知》对《实施方案》所列举的政策目的所做的进一步解释。那么实际情况是怎样呢？“降低公众节假日出行成本”这个目的至少在表面上是达到了，因为小客车的车主的确少交了车辆通行费，但是事情没有想象地那么简单。由于旅游景点门票普遍提升，车主们节省下来的车辆通行费只是从高速公路收费站的口袋里转移到了旅游景点收费处的口袋里。
    至于《通知》里所说的“刺激消费，拉动内需”的政策目的，当然也能够在一定程度上实现，只是笔者认为以这样一种紧急措施来缓解我国以投资和出口为主的经济发展模式所带来的弊端实在是杯水车薪。
    在市场经济的条件下，行政机关出于什么目的可以进行规制、在什么时间规制可以介入以及采取什么样的规制方式，这些问题似乎在该行政决策出台前并没有给予慎重考虑。
    （二）免费政策出台的正当行政程序缺失
    根据笔者对于这项政策出台前后进行的持续关注，该政策的出台并没有经过正当的行政程序，虽然我国至今仍然没有一部《行政程序法》，但是由于免费政策涉及到了中央与地方的利益调整，在没有和地方政府充分协商的情况下，突然出台影响地方政府和相关企业的政策，这不能不说存在着严重的程序瑕疵。
    根据原《国务院工作规则》第18条的规定，国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。但是，我们可以从该政策出台以后不少地方政府的消极甚至抵触情绪看出，该政策并没有充分征求地方政府的意见。
    高速公路免费通行的政策虽然使小客车的车主得到了实惠，但是也明显损害了高速公路经营企业的利益，不过无论是《实施方案》还是交通运输部的《通知》对于如何补偿经营企业损失的问题都是避而不谈。《实施方案》似乎是完全忽略了高速公路企业的利益损失问题，而《通知》里提及的理由则令人疑惑。《通知》承认免费通行政策的确“会对现有收费公路经营管理单位的正常收益产生一定的影响”，并要求“各地交通运输主管部门要通过深入走访、座谈交流等方式解疑释惑。要通过政府网站、新闻媒体等多种渠道，加强政策宣传和舆论引导，强化收费公路经营管理者的社会责任意识”。《通知》虽然承认了免费政策会给相关的经营管理单位带来损失，但是却用“深入走访、座谈交流”、“社会责任”等聊聊数语试图将补偿损失这个严肃的法律问题转化为政治和道德问题。这种行政决策和管理行为事实上已经明显脱离了依法行政的轨道。
    （三）免费政策的出台规避了行政法规修改程序
    免费通行政策很显然是对《收费公路管理条例》中既定的收费政策进行的修改和变更，而关于收费的规定又显然是该《条例》中的核心内容。在这种情况下，作为行政法规的《收费公路管理条例》未经正式修改，即通过规范性文件的形式被实质性地变更了其中的核心内容，规避了正常的行政法规修改程序。行政法规的修改需要国务院以行政决定的方式发布国务院令，并经国务院总理签署予以公布。但国务院批准同意的交通运输部等五部门《通知》明显规避了这一程序。
    三、高速公路免费通行政策在实体法上存在的问题
    （一）免费通行政策违反了行政法上的信赖保护原则
    信赖保护是行政法的基本原则，《行政许可法》第8条第1款也明确规定了行政法上的信赖保护原则。“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。对于变更或撤销行政许可的情形，第8条第2款也做了明确的限定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。
    首先，我们要简单分析一下高速公路经营单位和企业与公路交通管理行政部门之间的关系。在分析这两者关系之前，我们先要明确高速公路的属性问题。高速公路是具有社会性质的公共产品，按照公共产品的一般分配和使用原则，高速公路作为“公路”的一种，应当是免费供公众使用的。但是由于我国的高速公路并不是主要由政府依靠财政收入投资兴建的，而是走了一条“贷款修路，收费还贷”的建设发展模式。高速公路按照《收费公路管理条例》可以分为政府还贷公路和经营性公路，但无论哪种建设模式，具有公共产品性质的高速公路都附加了收费的性质，也就是说通过把高速公路的经营收费权授予单位和企业，高速公路本身的公共产品的属性产生了一些变化。此时，政府对于高速公路的管理职权实际上就是要在高速公路的公共性和营利性上做出一定的平衡；既要体现出高速公路的公益性，又要兼顾高速公路经营管理者的商业和市场利益。同时我们也要注意到，高速公路本身具有相当程度的垄断性，这是其能够维持稳定收益的基本要素，因此交通管理行政部门对于高速公路的规制实际上就是对公共利益与垄断性商业利益的平衡。而在高速公路上所设定的收费权则构成了一种行政许可。正是这种行政许可确定了收费站的设置、收费车型的分类、收费标准以及收费的期限。
    第二，根据《行政许可法》第8条第2款关于变更或撤回行政许可的规定，其需要同时满足“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”和“为了公共利益”两个必要条件。但是在免费通行政策中，我们既没有看到客观情况发生了重大变化足以导致原有行政许可的变更，也不认为对7座以下的小客车免费就必然构成了公共利益。
    就客观情况而言，我们看不到该免费政策出台的2012年和之前照常收费的其他年份有什么明显的不同。根据我国2012年上半年宏观经济与财政政策分析报告，“我国经济运行总体平稳，稳中有进，符合今年‘稳中求进’的政策总基调。虽然经济增速进一步放缓但经济发展质量得到优化，同时，投资和消费质量也有所提高，房地产开发投资增速放缓，居民收入增长、就业形势良好、CPI增速回落、央行降息等因素有利于消费提速。从外需来看，进出口增长幅度不大，但贸易结构得到了优化，一般贸易和民营企业进出口比重提高、增速较快，贸易条件和环境得到了改善，总体贸易形势良好”。我们在之前的交通运输部《通知》中曾经提到过这次免费通行政策的目的，其中有一点是促进短途旅游业、扩大内需，
    但这并不能认为是“客观情况发生重大变化”，没有任何证据显示如果不实行免费通行政策，短途旅游业就会遭到冲击；而“扩大内需”实际上作为中国经济发展转型的方式，早在十多年前就已经被提出，并且扩大内需的手段还有很多，是否必须把重大节假日免费通行纳入“扩大内需”这个“政策筐子”颇值得怀疑。
    就公共利益而言，我们认为只对小客车免收通行费并不必然代表“公共利益”，虽然小客车车主这个群体的利益也是“公共利益”的一部分。从目前中国社会财富的分配和经济发展情况来看，我们还不能武断地认为，小客车的车主就一定属于富裕阶层。但从平均的概率来看，这部分人至少也可被认为是社会中经济状况稍好的群体。而那些乘坐中大型客车的农民工或运输货物的货车司机，相对而言经济地位更加弱势，却没有被该项政策所惠及。更为可悲的是，这些经济上处于弱势的群体非但不能享受免费政策，还需要额外付出由于免费车辆的大量涌入而造成的拥堵所产生的时间成本和其他代价。最需要照顾的群体却被排除在政府的公共政策红利之外。从另一方面来说，由于免费政策也必然会造成高速公路企业的利润损失，进而减少政府的税收，而这些减少的税收本可以用来增加其他方面的公共服务。因此，免费通行政策由于其覆盖面的局限而在“公共利益”的体现上大打折扣，而为免费政策额外付出的社会和经济成本则降低了其所意图提升的“公共利益”，甚至从经济公平和分配正义的层面来考虑，该项免费政策也使得较为贫困的社会阶层为了实现有车一族的“公共利益”在付出额外代价的同时只能选择默默忍受。
    （二）免费通行政策违反了《公司法》、《物权法》等法律对产权的保护
    高速公路的所有权固然是属于国家的，但是高速公路的经营管理权是由政府特许授权给高速公路公司的，这种所有权和经营权相分离的情形的确给行政部门对于高速公路的监管和规制带来了障碍，也在一定程度上损害了公共利益，加大了国民经济中的其他行业和部门的成本。当前，我国高速公路的建设、经营和管理中确实也存在着一些亟待解决的严重问题，比如跨越式发展中形成的比较高的资产负债率、将政府还贷公路随意转让为经营性公路以延长收费期限、财务制度不透明成本难以核算等，但是这些问题的出现和形成应该说都与“贷款修路，收费还贷”的发展模式有或多或少的关联，而这些问题也不是一朝一夕可以解决的，更不是一个免费通行政策就可以化解的。行政机关未经正常法律程序就出台的免费通行政策，非但不能从根本上解决由来已久的问题，反而将进一步加大该问题解决的难度。
    高速公路的收费权是建立在政府许可基础上的特许经营权，是对国家所有的公路资产依法占有、使用、收益的权利。从物权的角度来看，这种特许经营权是一种用益物权。政府对此种行政许可的变更应当受制于《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规的限制，而正是由于对政府信用的高度信任，商业银行才会向高速公路公司发放巨额贷款，同时部分上市的高速公路公司其主要的优质资产也就是受法律法规保障的收费权。离开了对收费权的支配或者收费权随时有可能被突如其来的“政策”限制甚至取消，高速公路公司的经营权和合法收益就难以保障。而免费通行政策实际上是在特定的时段内取消了高速公路公司对特定种类车型的收费权，或者也可以看作是政府对高速公路的变相无偿征用，是对高速公路公司合法权益的明显损害。这种损害产生以后，按照《物权法》第121条的规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依法获得相应补偿。但是，我们从免费通行政策中看不到关于补偿问题的说明，而又由于高速公路公司和政府之间的密切勾连，高速公路公司除了消极抵制和借助媒体发出反对声音以外，并没有采取任何法律上的措施。事实上，高速公路公司很清楚，这类问题一旦出现，是不太可能通过法律途径予以解决的，而只能将之视为一种难以预测的“政策风险”。
    四、高速公路免费通行政策的宪法透视
    （一）中央与地方的关系
    我国宪法第3条第4款规定，中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这是我国宪法中的一条重要原则，但却往往容易人们所忽视。我国对高速公路的管理实际上就是这一原则的典型体现。《公路法》第8条规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。这种规定和宪法第3条的规定都存在着不够具体明确的问题，国务院交通部和地方政府交通主管部门之间的权限实际上并不清晰。
    在现代发达的市场经济体系中，交通运输无疑是关系到国家整体发展的重要组成部分，是国民经济的命脉之一，高速公路则在现代化交通中承担着日益繁重的运输功能。而我们所面临的问题是：一个需要在全国范围内统一规制的行业和公共产品，却由于发展和建设模式的地方化而被分割于各地方政府。在免费通行政策出台之前，不少地方政府就早已开始运用手中所掌握的管理权进行经济调控以强化地方利益，促进和保护地方产业。例如，在2006年初广西壮族自治区曾出台规定，只有运输广西境内原产的鲜活农产品车辆才能享受“绿色通道”的免费政策，运输非广西境内原产的鲜活农产品车辆被排除在外；也是在2006年，重庆、四川、云南、贵州、广西和西藏等六省区通过合作协议的方式，规定在六省区市建立统一畅通的鲜活农产品运输“绿色通道”，任何一方合法装载并整车运输鲜活农产品的车辆，均可在六省区市所有收费公路上免收过路、过桥、过隧道等车辆通行费。上述的这些做法严重影响了全国统一市场的建立，是一种典型的地方保护主义，然而由于高速公路主要是由地方政府筹资建设的，中央政府在规制高速公路上显得师出无名，进退失据，似乎“谁投资谁受益”才是隐性的调控规则。这种“潜规则”客观上造成了中央政府的规制权限一直以来都受到地方政府的挤压而难以形成统一有效的政策，造成了高速公路管理上的混乱。
    从另一方面来看，“权责一致”一直被视为是行政机关进行行政管理的一项基本要求，但是就高速公路免费政策的出台来看，我们却只看到了“权”而没有看到“责”。中央政府一纸“通知”就可以绕过各种法律法规的限制，将政策的大礼包投放给旅游、石油、汽车等行业，而物流运输、银行等行业则为之承受无端的损失和风险。这种政策如果实施的效果比较好，中央政府将博得行业和公众的赞许；但是这种政策一旦实施效果不尽理想，中央政府除了草草作罢以外，难以承担相应的责任。中央政府通过《通知》的方式命令地方政府实施免费通行政策，地方政府若积极实施，则是“中央请客，地方买单”；若不积极实施，则要背负和高速公路垄断企业纠缠不清、利益捆绑的骂名。这种行政规制模式，使得地方政府只能被动应对，而不能与中央政府进行合理协商，表达正常诉求。
    那么是不是中央政府就不能对高速公路进行规制了呢？笔者认为，根据宪法和法律，中央政府应当对高速公路进行管理和规制，只是规制的方式需要进行调整和改变。在实施规制的具体程序上，可以借鉴国外发达国家的做法，对地方、行业、企业和公众利益进行较为仔细的评估，在此基础上再做出行政决策。
    总体来看，央地关系的权限划分不清，中央与地方利益协调机制的缺失，中央政府管制与调控手段的粗放，都是高速公路免费通行的政策所暴露出来的宪法层面的问题。
    （二）如何监督规制者？
    按照宪法关于国务院性质和职权的规定，国务院是最高国家行政机关，领导全国性的行政工作，根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，负责划分各部委和各地方人民政府的行政职权，改变或者撤消各部委发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤消地方各级行政机关的不适当的决定、命令。从权力的分配来看，宪法赋予了国务院相当多的职权，而且这些职权随着我国社会主义市场经济的快速发展而得以迅速扩张。由于现代经济的发展已经高度的专业化、社会化，行业和技术的创新速度不断加快，这为政府对市场经济参与者的调控和规制提出了重大的挑战。与此同时，面对日益扩张的行政权力，以及行政权力与利益集团的合流趋势，需要对行政权力的监督予以高度关注。
    就我国宪法而言，对国务院行政权力的外部监督主要来自全国人大及其常委会。这些监督权包括：对国务院组成人员的任命和罢免；审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；对国务院或国务院各部委提出质询案等。虽然宪法的确赋予了全国人大及其常委会以监督的权力和手段，但是实践证明，这些监督权的行使和实施效果并不理想。以对国务院制定的行政法规的监督审查为例，《立法法》虽然规定了相应的备案审查程序，但实际上收效甚微。至于其他监督权，由于全国人大及其常委会的组织结构和会期问题，都难以发挥对行政权力的有效监督作用。
    立法机关的监督权难以彰显，司法机关的监督权又只限于审查具体行政行为，在这种情况下，行政权力的无序扩张似乎变得难以控制。面对着纷繁复杂的社会经济形势和政治上的压力，行政机关的规制措施犹如脱缰之马随意地驰骋在国民经济的各个领域，而高速公路免费政策仅仅是其中的冰山一角，只不过是由于该项政策在施行之初，遭遇到了种种始料未及的情况，媒体对此进行了大量的报道才引起了人们的关注。因此，透过这项政策的出台，我们应当再次深入反思对行政权的监督问题。
    五、未完成的继续博弈
    就在小客车的车主们还没有来得及庆祝免费政策实施一周年之际，交通运输部已经开始着手修改《收费公路管理条例》了。2013年5月，交通运输部在其官方网站上提出了《收费公路管理条例》的征求意见稿，该意见稿中引人注目的一项修改是“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”。考虑到现在的重大节假日一年仅有20天，以此为标准计算，大概每延长收费期限1年，高速公路公司就可以弥补18年免费通行政策所造成的损失。这对于地方政府和高速公路公司而言，无疑是一个巨大的利好消息，当然这也是他们凭借着强大的游说能力取得的暂时性的胜利果实。对于社会公众来说，似乎是再一次印证了“天底下没有免费的午餐”这个道理。该修改意见稿刚一发布，就引起了各方的巨大争议，新一轮的博弈已经展开，这次谁将成为最后的胜利者殊难判断，中央政府又被置于风口浪尖上，承受着“山雨欲来风满楼”的政治压力。
    从本文的一开始，我们就提出高速公路上所附加的巨大经济利益，牵动着中央、地方、行业、企业和无数消费者的敏感神经，政策的博弈取决于经济形势、政治压力和相关利益集团的游说能力，但是无论最终的结果如何，我们所能期望的是政府的规制权力能够在法治化的轨道上运作，受到规制权力影响的各方能够公开合理地表达正当的诉求，从而使政策的设计能够最大程度地兼顾各方的合理利益。