阿计：寻找宪法的未来方向

    1982年新宪法及4次修宪所创造的制度财富、所引领的巨大变革，已经镌刻在国家史册上。宪法的进步决定着国家的进步，在宪法情结日益浓厚、宪政呼声持续高涨的时代语境下，我们有必要从修宪程序、修宪原则、宪法文本、宪法监督等多个维度，更加深入地省视30年修宪、行宪、守宪、护宪的得失，以寻找宪法发展的未来方向。
    从民间路径通向国家意志
    执政党主导，是中国宪法进程的鲜明标记。回溯建国后的立宪、修宪史，向来都是由中共中央提出修宪建议。有所不同的是，1988年前对宪法的历次修改，都是中共中央拟定修改方案后直接送交全国人大审议通过。而1982年宪法诞生后的4次修改，均是以中共中央的具体修改建议为基础，由全国人大常委会经法定审议程序后形成正式的宪法修正案草案，再提交全国人大审议通过。这是执政党尊重修宪法定程序、维护宪法权威的一个重大转折。
    另一方面，制定1982年宪法时，继承了1954年立宪的民主传统，将宪法草案交付全民讨论，这是修宪民主化的关键一步，并以其示范作用推动了日后的立法民主化进程。
    更具意义的变革信号出现在2004年修宪。此次修宪尽管仍然沿袭了由中共中央提出修宪建议的惯例，但与以往相比，由“事后征询”变为“事前征询”，由“自上而下”改为“自下而上”。中央先不拟定修宪建议，而是不定调子，不设框框，要求各地先提出修宪设想，高层还多次组织座谈会，向各行各业、民主党派、社会团体、专家学者等征询修宪意见，经过反复磨合，才最终形成修宪建议。
    与高层主动打通民间路径相伴的，是民间社会自发的修宪热情。比如，全国工商联三次向中共中央提交了要求修宪完善保护私人财产法律制度的建议案。在学界，许多法学学者发文表达修宪观点，中国社会科学院、中国政法大学等研究机构和高等学府纷纷展开宪法修改的课题研究，一些民间的修宪研讨会也相继举行。
    种种迹象表明，在当下中国，宪法这部曾经高居庙堂之上的庄严大法，已经日益贴近大众的心灵。而这样的时代氛围，也为修宪民主化的进一步拓展提供了社会土壤。其重要突破口，当是如何启动更多的修宪动议权。
    根据现行宪法规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议。”而在现实中，虽然1982年宪法诞生后的4次修宪都是由全国人大常委会提出宪法修正案草案，但其仍然是在中央修宪建议的基础上进行，因而更多地具有程序意义，而非人大主动行权。另一方面，虽然已有不少人大代表提出过修宪设想，但因联署的法定人数不足，只能形成一般议案，而无法作为宪法修正案提出。惟一的例外是，1993年修宪时，由于中央在全国人代会期间提交了3条修宪补充建议，而全国人大常委会已无暇进行审议，为了不违反修宪程序，经大会主席团组织，最终由2383名代表以联名方式提出了修正案。从本质看，这次例外仍然更多地出于对程序的尊重。
    不可否认，由执政党提出修宪建议的惯例，对宪法完善功效卓著。但从长远看，有必要实质性地激活法定的修宪动议权。人大如何焕发主动行权意识，从人大代表、民间路径汇集修宪民意，进而使修宪动议权真正名至实归，应当成为未来启动修宪的重要方向。同时，还应当为公民立宪开辟更畅通的渠道，设置受理公民修宪建议、保障公民修宪参与等各种制度机制。尤其是在条件成熟时，还可以考虑赋予公民以修宪动议权。
    可以设想，从民间社会汲取修宪智慧，将为宪法进步带来巨大动力。而从民间路径通向国家意志，也是“宪法是人民的宪法”的最好证明。
    从“改革宪法”走向“宪政宪法”
    “国家厉行节约，反对浪费”、“反对官僚主义”、“努力为人民服务”、“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”在许多宪法学者看来，出现在现行宪法文本中的这些表述，尤其是规范思想、道德领域的一些条款，纲领性、宣言性色彩过浓，更像是一些政治口号，而非严格的法律语言，这反映了宪法立法技术的不足，应当有所改进。
    与此同时，现行宪法中的程序性规定明显偏少，在立法技术上对宪法的适用性、可操作性考虑不足。一些宪法学者认为，这是导致宪法实施难、甚至宪法被束之高阁的一个重要原因。
    而现行宪法中极具中国特色的大量经济条款，则引起了更大争议。一些宪法学者主张，应该大幅度删减宪法中的经济条款。其理由是，现代宪法的重点内容应当是规制公权力、保护私权利的规范，至于其他制度，尤其是经济制度只需作出原则规定，否则就会将制度空间填得太满，失去应变的弹性。但是对现行宪法的历次修改，经济条款却成为修改重点甚至是惟一修改内容，宪法在一定程度上成了经济政策的详细记录书。这不仅使宪法沾上过重的政策化倾向，而且导致宪法总是跟着政策走，影响宪法的稳定和权威。
    从历史角度看，30年来，中国的改革从启动逐步深化，尤其在经济领域，变革速度、力度、广度堪称日新月异，这必然与相对保守的宪法不断发生抵触，而改革进程又不能中断，同时必须从宪法那儿获取合法性，“宪法跟着改革走”或者说“改革推着宪法走”，也就成了必然的选择。
    从宪法发展历程看，大致要经过“革命宪法”、“改革宪法”、“宪政宪法”三个阶段。“革命宪法”往往诞生于政权交替初期，主旨是确认、巩固革命成果，中国1954年宪法就属此列。“改革宪法”通常创制于全面改革推行之时，宪法须不断确认改革成果，频繁修宪成为其特征，中国目前显然正处于“改革宪法”时期。而“宪政宪法”则是改革全面完成后的产物，彼时国家一切事务已纳入宪政轨道，宪法也发展到了最高阶段。
    尽管为了保持宪法的稳定，对1982年宪法的历次修改都奉行了“小改”原则，修宪只限于不修改就会妨碍改革的条款，可改可不改的不改。但这种零敲碎打式的修改在很大程度上仅具过渡、缓冲作用，并导致宪法文本有些杂乱。尤其是从2004年修宪看，共改动涉及13个方面的14条，其改动数量、修改广度均远超以往，这从一个侧面表明，宪法与现实之间的紧张进一步加大，“小改”思路或将难以为继。
    但更重要的信号是2004年的修宪，涉及经济条款的改动大幅度锐减，而“私产”、“人权”开始进入宪法，再加上1999年修宪时载入宪法的“法治”，宪法正一步步走向现代宪政的内核。
    这使我们有理由预测，随着中国逐步渡过改革“深水区”，全面完成各个领域的改革，宪法终将彻底告别应急性的小修小补，转向全面修改，立足本土宪政资源，观照现代宪政理念，进行全新的宪法设计和改造，最终从“改革宪法”走向“宪政宪法”。
    权利空白有待填补
    现代宪法的一个本质特征是“公民权利的保障书”。宪法学者普遍认为，尽管1982年宪法大大增加了公民权利条款，但现行宪法的公民权利条款依然不足，一些重要的基本权利甚至是空白。有些权利虽然已载入宪法，但过于抽象、难以操作，公民权利的救济机制也有待完善。此外，1982年宪法虽已历经修改，但公民权利条款始终变化不大。总计31条的4个修正案中，涉及公民基本权利和义务的仅有2条。
    在一些宪法学者看来，现行宪法所设计的公民权利形态、人权保障体系等等，与国际人权公约有较大差距，应当尽快将现实生活中日益活跃和与中国转型期密切相关的一些公民权利载入宪法，如生存权、环境权、发展权、知情权、隐私权、请愿权、复决权、罢工权、了解权、表达自由权等等，以与世界人权保护水平接轨。
    事实上，一些公民权利迟迟没有扎根宪法，有着特殊的历史缘由。
    比如迁徙自由权，1954年宪法曾规定公民有迁徙的自由，但此后几部宪法都取消了这一权利。最近10年来，各界要求宪法纳入这项权利的呼声日高，2004年修宪时也有不少类似提议，但因担忧农村人口大量流入城市将引发社会难题等原因，迁徙自由权入宪的社会期待落空。
    罢工权也是如此，1975年宪法和1978年宪法都规定公民有罢工的自由，但制定1982年宪法时，没有规定这项权利。2004年修宪时，也有一些人士建议将罢工权重新写入宪法，使劳动者获得有效的维权手段，以对抗一些企业日趋严重的侵权现象，但由于时机尚未成熟等原因，这一建议亦未能实现。
    在呼吁更多的公民权利入宪的同时，有宪法学者还认为，现行宪法中9条公民义务条款数量过多，应当仅保留“遵守法律”、“服兵役”、“纳税”等3条，而删除“爱护公共财产”之类的道德义务条款，以及“计划生育”等针对特定主体的义务条款。
    与此同时，对公民权利的制度保障，不仅需要宪法的权利体系设计，也有赖于具体的法律制度构建。但现行宪法所规定的公民权利，有不少还缺乏配套法律。比如，宪法明确规定了公民有言论、出版、结社等自由，但新闻法、出版法、社团法等相关法律，却因种种原因长期难产。再比如宪法所规定的平等权，城乡不平等、受教育机会不平等以及性别歧视、年龄歧视、身高歧视、出生地歧视等等成了“合法”存在的普遍现象，实际上就与相关法律的缺席有关。
    一方面，宪法中的一些公民权利缺少具体法律的呼应。另一方面，因我国现行审判规则所限，法院审理具体案件时，也不能直接适用宪法条款或引用宪法原则。2001年“齐玉苓案件”所引发的“宪法司法化”尝试，终因不符司法规则而昙花一现。这就意味着，无论是在法律层面还是司法层面，一些公民权利实际上陷入了双重困境，其结果就是宪法的权利诺言难以兑现。
    如何填补宪法中的公民权利空白，如何加快相应的权利立法建设，如何使宪法的公民权利条款更有效地运用于实践，等等，所有这一切都还有待破题，也是未来完善宪法、推进宪政的主要议题。
    公权规制应当强化
    在“公民权利的保障书”之外，现代宪法的另一个本质特征是“规定一个受制约的政府”。但因当时的历史条件所限，1982年宪法在分配、宣示国家权力方面着墨较多，制约、监督公共权力方面则较为薄弱。而其后的4次修宪，对国家机构、国家权力也涉及甚少，且主要集中于修改人大任期、完善人大制度等方面。
    一些宪法学者因此认为，未来修宪的一个重点，应当是如何更合理地配置国家权力。尤其是，现代宪法四大原则（人民主权原则、法治原则、基本人权原则和权力制约原则）中，作为宪政核心的权力制约原则，在宪法中还有待强化。
    比如1993年修宪后，“市场经济”已得到宪法确认，但与此相关的一些国家权力条款并未来得及作出调整。有学者建议，应当在宪法中完善国家机构在市场经济、宏观调控中的作用、具体职权和程序，尤其要进一步明晰中央国家机关与地方国家机关在财政、货币、金融、税收等方面的事权划分。在司法权力领域，尽管现行宪法已明确规定人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，但同时又规定公检法三机关办理刑事案件，“应当分工负责、相互配合、相互制约”。而在某种程度上，“相互配合”其实与独立行权存在着逻辑上的冲突，甚至不免令人产生“公检法穿一条裤子”的猜疑，并不利于建立控辩平等、审判中立的现代刑诉体系。正因此，一些刑法学者一直呼吁对此作出适当修改，并在宪法中更加明确地写入司法独立的原则。
    无法回避的还有执政党与宪法、与其他国家机构和国家权力的关系问题等。
    其实在理论层面，这已不是什么问题。执政党反复强调的“党领导人民制定宪法和法律，又领导人民遵守宪法和法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动”，早已成为耳熟能详的话语。2004年9月，胡锦涛同志明确指出“：依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”这意味着执政党已经由“依法执政”进一步向“依宪执政”转型。但在实践层面，一些领导干部蔑视宪法权威、行为公然违宪的现象仍然时有所闻，甚至不乏以“党”的旗号行个人滥用职权之实。正因此，有必要进一步将执政党的执政方式宪法化。
    普遍的共识是，将执政党的领导权力置身于宪法框架、宪政程序之中，不仅能增进其执政的正当性基础，也能有力推动宪法实施、宪政前行。因为说到底，在中国语境下振兴宪政，关键还在于执政党。
    违宪审查亟需提速
    多年来宪法学界最为关心的议题，莫过于违宪审查。自2003年起，由“孙志刚事件”引发的有关违宪审查的大讨论，更使其成为全社会的公共焦点。
    1982年宪法制定时，针对1954年宪法因缺乏违宪审查制度而无疾而终的历史教训，设立了一些宪法监督制度。在实践中，主要体现为法规备案审查机制。
    1982年，全国人大常委会对报送的地方性法规首次进行了审查，并发现了一些问题，
    但考虑到当时地方人大刚刚获得立法权，立法经验普遍不足，因此并没有公开撤销“问题法规”，而是让地方自行纠正。其后，这种“内部协调”的做法事实上一直被延续下来。其结果就是，尽管1982年宪法明确规定全国人大常委会有权撤销与宪法、法律相抵触的法规等，但迄今为止，还没有撤销过一件。
    而“自行纠正”的效果也不尽人意。比如八届全国人大常委会共发现90多件有问题的地方性法规，并反馈给了地方人大，但除了2件最后作出适当修改外，其余的都被以种种理由未予纠正。
    另一方面，因审查压力不堪重负，九届全国人大期间改变了主动审查的做法，转而采取2000年《立法法》所规定的被动审查方式，即“不告不理”。但被动审查也成效不彰，于是被动审查和主动审查相结合又成为新的方向。
    2003年8月，十届全国人大第八次委员长会议修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，明确了主动审查的程序。与之相配套，全国人大常委会法工委于2004年5月设立了法规审查备案室。一些舆论对法规审查备案室的出现充满期待，认为将启动真正意义的违宪审查。但不少宪法学者指出，这仅仅是一个工作机构，并无撤销违宪法规的权力。如果“内部协调”、“自行纠正”的惯例不打破，违宪审查依然难以破冰。
    启动动力不足，是违宪审查难以实质性启动的又一原因。《立法法》对于申请违宪审查的主体，采取的是双轨制的设计。国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委和省级人大五大机关提出的审查要求，属于行使法定职权，全国人大常委会必然启动违宪审查程序；但公民、法人、社会组织等仅仅具有建议权，有关机关研究后才会决定是否启动审查。
    而现实却令制度设计颇为尴尬，自《立法法》实施以来，没有任何法定机关提出审查法规的要求；相反，民间社会要求审查法规违宪的热情极为高涨，但结果却令人黯然。
    2003年“孙志刚事件”发生后，3位法学博士上书全国人大常委会，社会普遍认为这是启动违宪审查机制的好时机，却未能如愿，最终以国务院主动废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》而了结。
    其后，不断有公民、社会团体、企事业单位等提出审查建议，涉及到拆迁条例、劳教制度、男女退休年龄等社会极为关注的议题。但最终，无一成功启动违宪审查程序，有的甚至一直处于“研究”状态，久无回音。
    但这样的僵局也促进全社会日益清晰地认识到：宪法监督制度不健全，违宪审查机制不启动，宪法的实施和权威便无法得到保障。
    1982年宪法诞生后的历次修宪，宪法监督问题都成为焦点。一些人大代表、政协委员，以及参与修宪的人士多次提议，应当在全国人大设立专门机构，加强宪法监督。而在法学界、尤其是宪法学界，违宪审查更是成为显学，并提出了多种构想。其中符合目前的人大制度框架、因而最具可行性的设想是，在全国人大中成立专门委员会性质的宪法监督委员会，或者设立与全国人大常委会平行的宪法委员会。有学者进一步认为，未来的宪法监督机构，不仅应当对法规等规范性文件进行违宪审查，而且应当具有一些国家所设立的宪法法院的功能，能够同时受理和裁决因国家行为引起的宪法争议，以纠正各种违宪的具体侵权行为。
    这一设想如能实现，当能激励更多的公民通过宪法维护权益，而一个允许公民广泛参与的宪法监督机制，也能最为有效地维护宪法尊严。
    与此同时，现行宪法虽然已有一些宪法监督条款，但数量过少，可操作性不强，尤其是对违宪主体、违宪构成、违宪责任、追究程序等等均没有作出明确规定。因而有必要在未来修宪时，对此进行全面更新，或者制定规范宪法监督程序的专门立法。
    无论宪法监督也好，违宪审查也罢，最为重要的还不是成立何种机构，或采取何种机制，而是能否真正激活、真正落实。即便是目前的备案审查机制，如果进一步运作起来，事实上也具有极大的威慑力。正如一位学者所言：“如果有一天，某件法规被宣布违宪，并予以撤销，违宪审查制度也就正式开始启动了。”