林峰：论香港特别行政区行政长官与立法机关之间的关系
林峰一、导言
《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（下称“《基本法》”）颁布至今已经十七年了，而其所设立的新的宪政架构亦已运作了十个年头。在这段时间里，虽然新的宪政架构在具体的运作过程中产生了一些法律问题，[1]但是过去十年的实践证明，《基本法》所建立的新的宪政架构的运作基本上还是畅顺的。本文将对在过去十年一直困扰香港特别行政区，引起特别行政区行政和立法机关高度重视，[2]但是仍然还没有得到解决的一个重要的宪政问题，即特别行政区行政机关与立法机关之间的关系这一问题，加以探讨。香港特别行政区的行政机关由三部分组成，其一是香港特别行政区的行政长官，[3]其二是香港特别行政区行政会议，[4]其三是政府各行政部门。[5]本文由于篇幅的限制，将只讨论行政长官与立法机关之间的关系，并就两者之间关系今后的发展提出一些建议。
二、《基本法》对行政长官与立法机关之间关系的规定及分析
《基本法》第四章详细规定了香港特别行政区的政治体制。根据《基本法》，香港特别行政区的立法机关是立法会。[6]至于行政长官与立法机关之间的关系，《基本法》规定香港特别行政区政府对香港特别行政区立法会负责。[7]由于行政长官是香港特别行政区政府的首长，[8]所以他应向立法会负责。但《基本法》同时又规定行政长官亦要对中央人民政府负责。[9]这种同时需向两个不同的机构负责的规定有可能会相互冲突。 有关“负责”一词的具体含义，《基本法》并没有作出任何规定。虽然如此，我们还是可以从《基本法》中有关行政长官和立法会的职权的条文可以推断出“负责”一词的具体内容。具体来说，行政长官所提出的一系列的法案、财政预算和拨款以及任何其它施政政策必须得到立法会多数议员的认可才能得到通过并在特别行政区加以实施。[10]这就要求行政长官所提出的法案、预算以及其它政策必须得到大多数议员的支持，否则，行政长官就很难开展其工作。这就是“负责”一词的实质内容。由此可见，《基本法》并没有要求行政长官向立法会负个人责任。
根据《基本法》的规定，行政长官是由一个由各界别推选出来的800人组成的选举委员会选举出来的。[11]这种选举办法最早在今年，即2007年，可以改变。[12]不过，由于香港政府所提出的政改方案（包括2007年行政长官选举与2008年立法会选举的方案）没有得到立法会三分之二多数的赞同，因此行政长官的选举办法可能要到2012或者2017年才能改变。[13]而行政长官最终的任命需由中央人民政府作出。与此不同，立法会则是由功能团体、选举委员会和分区直选所选出的60名议员组成。[14]所以，行政长官和立法会是由不同类别的选民所选举出来的，他们的“选区”不同。
另外，行政长官还需向中央人民政府负责。其结果是，行政长官和立法会的政治问责对象不同。这种问责对象的不同有可能造成行政长官在制订其施政政策时过于重视中央人民政府的态度而忽视了立法会的意见。从《基本法》实施十年的经验来看，行政长官所推行的政策经过政府的积极游说之后大多数都能得到立法会的支持，但是有少数重要的政策或决定，例如有关《基本法》第23条立法，和07行政长官选举以及08年立法会选举的方案等，则得不到立法会的支持。这就造成了行政长官和立法会之间的关系紧张的局面。[15]
三、解决方案
至于解决这种紧张关系的办法，则主要有两种建议。其一是由香港特别行政区全民直选行政长官。[16]这样可以保证特别行政区行政长官能够代表和反映民意。由于立法会过半数的议员是通过直接或间接选举而产生，从而也是代表和反映民意的机关。这样一来，两个都是代表民意的机构的利益应该是一致的，因此关系亦容易理顺。其二是由立法会各政党联合推荐行政长官的候选人，再经选举委员会选举产生行政长官。[17]这种安排可以确保候选的行政长官得到立法会各大政党的支持，因此行政长官和立法会之间的关系亦容易处理。
不难看出，第一种建议实质上是希望香港特别行政区发展成总统制的宪政架构，而第二种建议是希望香港特别行政区发展成类似多党合作的议会制。这两种建议是否切实可行取决于众多因素。首先，得看这两种建议是否可以避免所谓的行政长官与立法会之间的冲突。就全民直选行政长官而言，对典型的总统制国家美国稍有了解的人都知道，美国总统和议会（包括参议院和众议院）议员都是由直接选举而产生的。[18]但是美国总统所提出的议案有时会因得不到议会大多数议员的同意而必须加以修改才能通过，或者因议会反对而要放弃，或者由于不满国会对议案作出了修改总统行使其否决权否决了国会通过的议案。[19]所以在美国，总统和议会之间也是有可能存在冲突的。若第二种建议得到采纳，那么由于行政长官的候选人事先已得到各大政党的支持，两者之间产生冲突的机会就会小一点。但仍然还是有可能产生冲突。这是由于虽然行政长官的候选人是各政党联合推荐的，但是一旦候选人经选举委员会推选为行政长官并由中央人民政府任命之后，立法会并不能单独弹劾行政长官，因为《基本法》明确规定了罢免行政长官的法律依据和程序，即得由立法会全体议员1/4联合动议，由终审法院首席法官负责的调查委员会调查认定有足够证据，再给立法会全体议员三分之二多数的通过后，由中央人民政府决定。[20]更主要的是弹劾行政长官的法律依据只有两条，一是他有严重违法行为；二是他渎职但又不肯辞职。[21]这是和典型的议会制之间最大的区别。[22]这样一来，只要行政长官所推行的任何政策与政党联合所推出的政策不同的话，行政长官和立法会之间就可能产生冲突。所以，无论是采用建议一还是采纳建议二，行政长官与立法会之间的冲突都是不可能完全避免的。
其次，两种建议是否可行，还取决于他们对《基本法》所设立的宪政架构的变动的大小。这是因为任何需要对现有宪政架构作出重大修改的建议在不久的将来似乎是可望而不可及的。《基本法》所建立的是一种以行政长官为主导的宪政架构。[23]这种宪政架构的有效运作需要有一个很强的有公信力的行政长官。因此，在两种建议中，直接选举行政长官、即实行总统制的建议，更有可取之处。而多党联合推荐行政长官候选人制度的有效运作则基于行政长官在其施政过程中完全听命于立法会中的多党联合。这和《基本法》的行政主导原则有所不符。
第三，两种建议是否可行，还取决于香港人的接受和支持程度。[24]在第二种建议提出来后，有人就质疑香港人是否能接受有政党背景的行政长官，亦有人质疑政府会否因此而组建政府党从而达到控制立法会的目的。[25]由此可见在政治上，第二种建议未必能得到香港人的广泛支持。而直接选举行政长官，在香港并没有任何的反对声音，因此接受程度会好一些。
但是无论在理论上还是在实践中，总统制和议会制都是被广泛认可的和切实可行的两种政治体制模式。究竟采用何种模式主要是取决于一个国家或地区的宪政发展历史以及人民的接受程度。另外，行政长官和立法会之间有时存在着不同的意见甚至立法会拒绝通过行政长官的某些政策性建议都是正常的。这是因为三权分立的原则以及《基本法》的具体规定要求立法会对行政长官的施政进行监督。如果行政长官的某些立法提案或政策性建议不合理，甚至不合法，那么立法会应该履行《基本法》授予它的权力，即加以辩论，提出修改建议，甚至拒绝通过。这种行政机关首长与立法机关之间的冲突在任何采用总统制的国家都是有可能发生的，是制衡原则在实践中的具体反映，因而是没有必要过分担心的。[26]
四、建议与结论
通过以上分析和探讨，我们可以看出，两种方案各有优缺点，总统制虽然符合《基本法》行政主导的设计理念，但是却不能消除行政长官与立法机关之间的冲突。议会制虽然能解决或消除两者之间的冲突，但是却和《基本法》确立的行政主导原则相冲突。
在作出任何结论之前，有必要对本文所探讨的问题本身加以反思，即行政长官与立法机关之间存在的冲突是否自然？以及是否有必要消除两者之间的冲突？香港传媒曾广泛报导行政机关与立法机关之间发生冲突的事件，[27]有学者亦指出实行部长制是解决问题的办法之一。但是根据宪法理论和现有的宪政模式，只有采用议会制才能够消除行政机关与立法机关之间的冲突。这是因为在议会制下，只有议会的多数党才有资格组建政府即行政机关。因此，行政机关控制着议会的多数议席，亦就控制着议会的决策权，从而两者之间不可能产生冲突。在任何采用总统制的国家，行政机关和立法机关之间一定有可能产生冲突的。[28]就拿典型的总统制国家美国为例，由于总统和议会经常是被不同的政党所控制，总统和议会之间常常发生冲突，甚至发生过因行政机关提出的预算不能被议会通过而导致整个联邦政府要停止运作的事件。这种冲突是三权分立原则所希望造成的行政机关和立法机关之间相互制衡的具体反映。解决这种冲突的方法就是行政机关与立法机关之间的相互妥协。这就是制衡的实质，即可以确保行政机关和立法机关的权力由于对方的制衡都不可能无限扩张，而且任何一方在决策过程中必须考虑另一方的意见，从而可以避免集权政府的产生。从过去十年的实践来看，作者认为行政长官和立法会都缺少在适当的时间作出适当的妥协的政治智慧，尤其是掌握行政大权的行政长官。
香港特别行政区政府行政长官与立法机关相互关系中的另一核心问题是行政长官并非全民直选而产生，而是由一个选举委员会推荐产生的。在《基本法》的宪政架构下，由于行政主导是一基本原则，这就意味着行政长官是整个行政机关的核心和所有特别行政区重要政策和决定的源头。因此，若立法会对行政机关的政策或决定不满，也就意味着对行政长官的施政方针不满。在立法会的直选议席不断扩大，即代表民意的程度不断增加的情况下，人们很自然就会觉得行政长官的施政方针并非是以民意或香港人的利益为根本出发点的。而事实上行政长官行政权的行使只是在有限的情况下受到立法会的监督。[29]解决这一问题的关键是从间接选举行政长官过渡到行政长官的全民直选。在行政长官过渡到全民直接选举之后，可以预计香港人对行政长官及整个行政机关的敌对情绪就会相应减小。这是因为行政长官是由他们选举而产生的，若他们对行政长官的表现不满意的话，那么在下一届选举中可以让他下台。这样一来，在立法会议员和行政长官都是直接代表民意的情况下，两者之间发生冲突的可能性相对会小一些。但这绝不是说两者之间肯定不会发生冲突。外国的经验告诉我们，两者之间的冲突仍然会存在。不过在冲突发生时，双方之间应该会自觉作出一些妥协。因为他们双方都知道，若自己对另一方意见的反对不是以香港人的根本利益为前提，只是为了反对而反对的话，那么在下一届的选举中，他自己就得承担相应的政治后果。因此，通过直接选举行政长官是理顺香港特别行政区行政长官与行政机关之间关系的一种可行的办法。
林峰，香港城市大学法学院副教授，中国法与比较法研究中心副主任，香港大律师。
【注释】
[1]比如说，1）《基本法》的解释问题，即全国人大常委会与香港特别行政区法院对《基本法》解释权的具体分配问题；2）《基本法》下的人权保护问题，例如对《基本法》所保护的言论自由的幅度及限制的具体界定；3）《基本法》附件三所列法律在香港特别行政区的具体适用以及和香港特别行政区地方立法之间的关系问题；以及4）《基本法》第23条立法等问题。
[2]《2005年立法会主席范徐丽泰表示希望看到行政立法关系得到改善》，参见《香港商报》2005年3月12日，《范太盼改善行政立法关系》；2005年6月27日特首曾荫权出席立法会答问大会时指出，行政立法关系是香港市民最关心的政策议题之一，他希望能建立良好的行政和立法关系。
[3]根据《基本法》第43条的规定，行政长官代表特区政府；《基本法》第60条第一款进一步规定行政长官是香港特别行政区的首长。
[4]根据《基本法》第54条的规定，它是协助行政长官作出决策的机构；根据《基本法》第55条的规定，其成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任。
[5]根据《基本法》第60条第二款的规定，政府行政部门包括政务司、财政司、律政司和其它各局、处和署。
[6]参见《基本法》第66条。
[7]参见《基本法》第64条。
[8]参见《基本法》第60条第一款。
[9]参见《基本法》第43条第二款。
[10]参见《基本法》第48条和第73条。
[11]参见《基本法》附件第1、2条。
[12]参见《基本法》第7条。若在2007年之前对《基本法》中有关行政长官选举的规定加以修改的话，那么就不用等到2007年了。而修改《基本法》在法律上并不是一件不可能的事。
[13]香港特别行政区政府所提出的政改方案于2005年12月21日由于没有得到立法会三分之二议员的支持而被否决。
[14]参见《基本法》附件二第1条。
[15]参见：《特首致谢动议一票险胜》，《明报》1999年10月28日；又见，《改善行政立法关系还看特首政治手腕》，《明报》2000年6月23日，A2。
[16]参见张炳良：《政治体制两大错置》，《明报》2000年1月12日，B14。
[17]参见曾钰成：《不政改只会庸人治港》，《明报》2000年1月3日，A1。
[18]参见美国宪法1（2）（1）和2（2），（3）。
[19]例如，小布什总统向国会提交的增加驻伊拉克军队拨款议案得到了议会附条件（撤军时间）通过，小布什因为不满所附的条件而否决了议案。
[20]参见《基本法》第73条第九款。
[21]同上。
[22]在典型的议会制国家，例如英国，首相一旦得不到议会数议员的信任就必须辞职而无需任何理由。这就是所谓的不信任动议。
[23]参见Yash Ghai，Hong Kong’s New Constitutional Order，2nd ed．。
[24]参见范太喻：《“欢喜冤家”行政立法准优势取决民意》，《星岛日报》2000年7月1日，A18。
[25]参见卢文烈：《特首指行会立会存矛盾，惟暂无意组织政府党》，《星岛日报》1999年3月28日，A14。
[26]参见张炳良：《政治体制两大错置》，《明报》2000年1月12日，B140
[27]参见卢文烈：《特首指行会立会存矛盾》，《星岛日报》1999年3月28日，A14；又见《行政立法如‘欢喜冤家’》，《香港经济日报》2000年7月1日，A24。
[28]参见张炳良：《政治体制两大错置》，《明报》2000年1月12日，B14。
[29]参见《基本法》第83条第九款。
