童之伟：留心地方官的政绩焦虑驱动型违法施政

    【按语：此文是作者应约为《中国审判》杂志2011年第4期写的评论的原稿。】
    最月余，本人先是拜读了习近平副主席在《求是》上发表的《关键在于落实》一文，后又学习了胡锦涛总书记关于必须增强全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神的自觉性和主动性，加快建设社会主义法治国家的论述。我非常认同习副主席对有些地方官员不择手段搞政绩工程的批评，并特别拥护胡总书记加快建设社会主义法治国家的论断。现结合我国当前实际就此发表点感想。
    在资本主义多党轮流执政、权力分立制约平衡的政治制度下，政治人物最关心竞选时能得到多少选票，为了多得选票，他们可以无所不用其极。当然，他们的行为在那个社会也有底线，那就是要避免违法被取消候选人资格，避免违反社会公认的从政道德而被选民抛弃。在人民代表大会制度下，地方政治人物最关心的是政绩，许多年来他们中不少人也的确表现出为了政绩可以无所不用其极的行为倾向。这类行为合乎社会主义民主集中的政治生活的逻辑，其本身无可厚非。
    问题的关键在于，我们社会要形成有效的政治和法律机制，为他们寻求政绩的行为划下明确的底线。要让他们知道，突破了这个底线就会出局，就不仅注定得不偿失，而且极可能满盘皆输。
    我国一些地方主要官员为了政绩无所不用其极的行为倾向，近年来有很多方面的表现。我翻阅了这几年的相关报纸杂志，地方领导干部不择手段追求政绩的表现包括：暴力拆迁;夸大政绩注水谎报本地GDP;大搞政绩工程;延长国家法定工作时间、压缩职工休息时间;指使统计人员造假;滥发红头文件;挥金如土办这节那节，申这遗那遗，申办这会那会，修各种人造景观，等等。更多的也许是穷折腾、浮夸、冒进、定发展高指标。例如，人民日报2011年1月曾披露，近些年来，在一些发展不快的地方，“大发展”、“大跨越”、“大开发”、“大调研”、“大变化”等等口号不绝于耳，以致目前我国有655个城市正“走向世界”，183个城市要建“国际大都市”。 有的地方领导人为突出自己甚至搞区域性运动式治理，搞法检警变相合署办公、搞普遍剥夺刑事被追诉人的合法程序性权利。
    可以说，这一切都源于一些地方主要领导人的政绩焦虑。这些地方的施政实际上都属于政绩焦虑驱动型施政。
    政绩焦虑驱动型施政可以分为各种类型，有劳民伤财型追求GDP型、好大喜功型、吸引眼球型、迎合巴结型、收揽人心博取虚名型、违法制造突出效应型，等等。各种政绩焦虑驱动型施政行为都会对社会生活的各个方面造成广泛的危害。以劳民伤财型追求GDP型施政方式为例，有人计算过，我国地方因政绩崇拜而竞相比拼GDP，城市建筑拆了建、建了拆、拆了又建，不停折腾，以致城市建筑使用寿命普遍较设计寿命短很多，平均仅30年。可见，仅仅偏面追求GDP型施政方式每年对我国社会财富造成的损失，其数量就非常巨大。
    在各种政绩焦虑驱动型施政行为中，对社会危害最大的，当以违法制造突出效应型施政行为莫属。近几年来，我国出现的地方官员政绩焦虑驱动型违法施政的新形式中，包括了暴力拆迁和违宪违法搞运动式治理和法检警联合办公、剥夺公民基本权利等较严重的情况。这种类型的施政行为，不仅严重损害公民基本权利，还加重官场腐败、破坏了社会主义法治国家建设进程。这类施政行为如果得不到及时遏制，它还有引起广泛模仿效应的可能。
    在我国这种民主法治传统少而专制人治遗毒深的社会，政绩焦虑驱动型违法施政是一种极易传染扩散的政法病症。任何制造突出效应型违法施政行为，如果不加遏止，都会迅速传染开来。例如，2010年7月下旬，山东某市基于市委下发的通知和“五加二、白加黑”工作的口号，安排了一些政府部门星期六正常上班，违法将公务员工作时间常态化地每周延长了1天。该市2010年开创的公务人员每周6天48小时工作制的记录，今年新年伊始就被山西某市刷新了。山西某市将本市公务员和其他职工的工作时间从国家法定的每周5天40小时制改成了每周6天60小时制。幸好这种竞相违法延长职工工时的倾向受到社会关注后媒体给予了否定性评论，及时得到了制止。
    按中央的部署，2011年地方党委要集中换届，再往后是中共十八大，今后干部人事变动将更为频仍。值此关键时段，地方党政官员知道，决定其政治前程的最重要因素是政绩，一些人内心难免因升迁或固位需求产生政绩焦虑，从而增多推动违法施政的可能。
    政绩是要踏踏实实干出来的，但是，像无论哪个领域都有投机者一样，地方官员中也不乏政绩投机者。在这部分人看来，政绩像任何治理成果一样，既可以实干出来，也可以通过“巧干”或投机得来。更重要的是，所谓政绩，其发挥作用的途径，是上级的看好和“群众”的认同。他们知道，自己只要做些事让上头看好“群众”叫好，这些事就是最好的政绩，因此，在他们眼里，“巧干”或曰投机很重要，宣传造势炒作更必不可少。我国是一个官民双方法治意识、权利保障意识和规则意识都比较薄弱的社会，有很多体制性漏洞可供投机取巧者利用，近年来地方官中也确有少数人已瞅准了这些漏洞并开始加以利用了。他们利用这些漏洞的基本方式，是揣摩上意和“群众”心理，突破宪法法律的规定铤而走险，不断做出一些迎合上意和“群众”心理的大大小小动作，并为之进行鼓动和造势。
    明眼人都知道，这类做法不过是党政官员变相跑官要官的一种崭新形式，它值得上上下下留意和保持警惕。我很高兴地看到，中央领导也注意到了这个问题。习近平下面这段话说得很好：“一些领导干部落实工作抓得不好，很重要的是政绩观出了问题，个人主义思想在作祟。各级领导干部要牢固树立正确政绩观，把抓落实的出发点放到为党尽责、为民造福上，而不是树立自身形象、为自己升迁铺路;把抓落实的落脚点放到办实事、求实效上，而不是追求表面政绩，搞华而不实、劳民伤财的‘形象工程’;把抓落实的重点放到立足现实、着眼长远、打好基础上，而不是盲目攀比、竭泽而渔。”
    不论何地何时，地方要员违法施政，一定都会找一些冠冕堂皇的借口为其行为进行开脱，但任何借口都不足以证明违法有理，因而均不值一驳。在地方官违法滥权能使用的借口中，最方便的莫过于拿“群众需要”、“群众没意见”、“群众满意”等托词说事。至于“群众”是哪些人、多少人、满意度怎么统计的、其意见能否高于代表全民公意的法律等问题，那些当权者对之通常只会嗤之以鼻，因为，他们需要的只是一个可供自己随意运用的借口。
    用违法延长公务员工作时间、损害其合法权利的方式维护“群众”的权利，有操弄官民对立的嫌疑，没有任何正当性。公民在法律面前人人平等，作为“群众”的公民的合法权利与作为国家机关工作人员的公民的合法权利，两者是等值的，只有如何有效实现平衡保障的问题，不存在只要其中某一方有需要，另一方就得牺牲自己的合法权利为对方的权利让路的问题。
    事实上，在我们这个官本位传统根深蒂固的社会，地方官能够充分履行法定义务，保障好公民法定权利就很不容易了。这方面要做的事情多得很，完全用不着号召公务人员以损害自身合法权益的方式向公民提供制度外的服务。在这类问题上，地方当局应强调的是公共机关及其官员充分而负责地履行好法定义务，没有必要超越法度、损害公务人员合法权利让其承担法外义务。这方面地方当局要避免伪善的提法和逢迎媚俗的态度。
    有人说，地方官的有些施政行为虽然违法，但动机是好的。非也!这种说法不仅很可能不符合实际情况，甚至是大错特错。动机是一种心理活动，谁也看不见，只有相关当权者自己心里明白。但是，生活经验告诉人们，任何一个官位不是来源于选票而是源于上级的官员，其违法施政时向民众口头宣称的动机与其内心真正的动机，往往相去甚远，甚至风马牛不相及：暴力拆迁，他们会说是为发展本地经济、造福百姓，真实的动机却是捞政绩谋升迁;运动式执法、大规模剥夺当事人程序性权利、搞刑讯逼供、制造冤案，他们说是为了打黑除恶，保“群众”平安，可真实的动机还是捞政绩谋升迁。
    无数经验的事实告诉我们，地方官谋政绩，往往形同资本追逐利润，受同样的规律主导。资本“为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律”，同样，在政绩而不是选票决定地方官政治前程的社会，一定会有一些地方官为了谋政绩获升迁，“敢践踏一切人间法律”。人类社会治理的经验表明，在政治场域，只有假定人性是恶的，才能获得善的治理结果。所以，对地方官的一切违法施政行为，人们关于其动机的合理怀疑，首先应该指向政绩焦虑。实际上，地方官擅自常态化地延长本地公共机关工作人员工时，从他们种种堂而皇之的说辞看，很难说此举不是政绩焦虑驱动型违法的一种形式。
    一般说来，违法施政是当事地方官员为谋求政绩而独出心裁、铤而走险的一种方式。我国公职人员在升迁方面竞争激烈，而整个社会的法治意识又比较淡漠，这就造成了一种不健康的环境条件。在此环境下，一些地方官明修栈道，暗度陈仓，在堂皇的口号掩盖下违法施政，其行为往往不仅不会受到上上下下谴责，相反常常还能在许多心地善良的人们那里博得勇于改革、有气魄、有创新、勤奋苦干的美名。所以，违法施政对于政治投机者极有吸引力。但是，另一方面，我国有法治意识的、正派的领导人毕竟越来越多，民众中先进的人们也都知道投机者若当权对于公民正常生活和基本权利构成巨大的潜在威胁。因此，政绩焦虑驱动型违法施政的主事者承担的风险正在逐渐增加。
    还应该看到，冒险违法施政也是相关地方官在官场展开不正当竞争的一种形式。在正常情况下，地方官都有升迁的期待或固位的要求，能否达到预期的目标，在当代中国主要看政绩，在创造政绩的过程中谁能脱颖而出，竞争参与者只能各显神通。地方官违法施政就像百米跨栏运动员在竞技场比赛时违规抢跑，其违规行为和结果有时确能侥幸成为夺取先机的制胜法宝。当然，如果裁判严格执法，他们也有可能在起跑线上就被罚提前出局。所以，对地方要员来说。违法施政的性质近似于赌博。
    从我国有些地域的情况看，政绩焦虑驱动型违法施政已经比较严重，已对法治进程和法制建设构成了现实威胁。我国政治和法律体系中，原本是有可用于矫正和惩治违法施政行为之规范可依的，但可惜它们在有些时候有些情况下还不能正常发挥功能。因此，我国必须以社会监督弥补官方政治法律监督机制的不足，而社会监督中最有力的形式，是媒体及时而又毫不客气地向公众揭露具体违法施政行为与政绩焦虑、跑官要官之间的内在联系及其不合法性和不合道义性。