季卫东：落实信访条例还应另辟蹊径

    新的信访条例在２００５年５月１日开始施行，与此同时，十年前颁布的旧条例失去效力。这次修改行政法规的背景是：自１９９５年制定信访条例以来，全国群众来信来访（尤其是集体上访）件数明显扩大、持续递增；尤其是近几年，越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌，各种社会矛盾正在汇集到中央政府，信访案件的数量构成呈现所谓“中央多、基层少”的“倒金字塔”型。按照规定，国家信访局行政编制仅１７０名，但在去年却受理了近三十多万封申诉信函、接待了十几万人次的登门造访。显而易见，即使所有正式工作人员都夜以继日地处理信访业务也仍然无法应付这样庞大的工作量。于是修改条例的基本思路自然而然着重于改变信访的“头重脚轻”畸形，把颠倒了的案件数量“金字塔”再颠倒过来，对有关事项实行属地管理、逐级化解。
    为什么旧的信访条例不能见效，以致造成这样严重的事态？其中的缘故一言难尽。从信访者的角度来看，主要起因于群众对中下级机构的不信任以及借助“上旨”加强自己相对于下级官僚或强势群体的谈判地位的策略。从受理信访者的角度来看，则由于缺乏实权的无力感以及规避缠讼、推卸责任的动机。针对上述症结，新条例采取了以下两项基本举措。
    第一、建立全国信访信息系统，鼓励以电子邮件等书面方式的申诉，以数码技术等先进通讯手段来疏通信访渠道。在理想状态中，这个系统可以保持信访相对于其他救济制度的最大优点――成本低廉、立案便捷，也可以通过联网和查阅的技术性安排使中央政府收集基层信息的能力不至于因就地解决问题的规定而削弱，还可以对各级信访机构的处理申诉的绩效进行观测和追踪管理。可以说，全国信访信息系统的构想与现代常见的监狱建筑结构――边沁－福柯式的“环视监督装置”――的设计颇有些类似之处，即借助中央塔楼的视线扫射，造成对那些处于一览无遗境地的周围各级单位内活动的威慑效果，甚至建构起某种特殊的权力关系，即使在无人操作条件下也能实现自动化控制。
    第二、在一定程度上赋予各级信访机构以解决问题的实权，并建立相应的责任制，完善办理和督办的程序，改变只转不办、效率低下的状态。例如信访条例第２８条规定信访工作人员应当及时妥善处理申诉事项，不得推诿、敷衍和拖延；第７条规定建立信访工作责任制并把有关活动绩效纳入公务员考核体系；第１３条使信访与各种解纷机制直接联系；第３１条规定对重大、复杂、疑难的信访案件可以举行公开听证；第３２条规定信访机构在作出决定后应当督促有关方面执行；第１６条规定不得越级上访，按照一事不再理的原则也不得重复走访；第１８条规定走访的人数或者代表人数均不得超过５人；第３４条和第３５条规定信访人对处理决定不服可以向原办理机构申请复查，如果对复查意见仍有不服，可以向上一级机构申请复核，如果对复核意见仍有不服按照一事不再理的原则终结信访程序。
    但不得不看到，如果不改变制度的前提条件，这两项措施恐怕是很难真正落到实处的。既存的规范和话语表明，信访包括行政监察与行政上的申诉处理这两个方面，兼有荟集社会信息、掌握民意舆情的效用；在这里，下情上达、上行下效是制度设计的核心价值，为了维持和加强中央集权的管理方式，越级陈情、上告乃至直诉本来是应该受到鼓励的。何况寻找不同门径去诉苦申冤求解决的过程本身也是一种宣泄方式，因此在理论上，信访网络的“路路通”结构可以避免民怨郁结、不满逐步累积成为爆炸性的破坏力量。如果片面限制上访，则有可能堵塞传达信息和指令的渠道，也会在中下层官僚自行其事、互相结托之余使中央政府面临基础失控的危机。
    “信访”这一概念的本意是指人民群众通过信函或面谈等方式向各级党政机关和企事业单位提出批评、建议、申诉以及要求，属于人民对行使管理权的机构或个人进行民主监督的一种权利。而处理来信来访的作业则被理解为反映群众呼声、防止违法乱纪现象、提高各种职能活动的效率的行政性工作。新的信访条例第２条和第３条继续坚持这样的定义。既然如此，那么信访在实质上就不是一种可以由当事人单方行使的诉权，也不是必经的决策程序。对某一事项受理不受理取决于信访机构的酌情判断，如何决定也在很大程度上属于自由裁量权的范畴。在这样流动性很大的状态中，所谓环视监督、所谓严格责任都因缺乏明确的事先标准而很容易形式化，甚至反倒会进一步助长互相推诿以逃避对决定后果的责任的偏向。
    另外，在加强责任制之际，信访机构与其他部门之间的权限关系也还有待明确。如果信访机构的主要功能是反映群众的分散性陈情以及新的权利诉求，那么它其实不必直接解决问题，只要向其他行政监察部门或主管部门转交案件并进行督促即可。但在这种场合最重要的是它必须有足够的权威或者多样化的手段去施加压力，使应该负责的团体或个人不敢违抗或懈怠。如果信访局的活动方式与其他行政监察组织相比较没有明显的不同，那么它就纯属叠床架屋之余的累赘了，导致其他部门无法解决问题的因素也同样会束缚信访机构的手脚。但如果坚持要让信访机构在其他行政监督部门之外直接处理申诉，那么为了避免重复劳动、重复受挫的不合理性，它只有另行发挥超越于所有行政机关的上级审或者最高复议机关的外部监督功能，并且必须有条件摆脱那些导致地方政府、其他监察部门以及司法机关无法妥善解决问题的各种障碍。
    综上所述，在中国现行体制下，信访机构要有所作为就必须打破行政内部监督的窠臼，从外部监督上另辟蹊径。为此可以进一步动员的权威资源不外乎公众传媒的舆论压力和人大常委会的权力，两者都以民意为基础，符合建立信访制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政监察部门处理同一事项时失败的覆辙。由此可见中国信访机构进一步改革的基本方向或出路应该是对行政权的民主监控。为此，首先需要重新定义国家信访局与人大监督功能、政府的监察部门、审计部门之间的分工合作关系。其次，还必须确保信访机构具有卓然独立的地位和权威性。应该明文规定国家信访局的调查权可以涉及任何行政机关以及司法机关，在调查过程中不受任何其他机关干预；其调查报告以及对有关涉案机关的劝告和意见应该采取文件以及新闻等方式公布，特别是应该借助公众传媒的力量加强监督。只有在满足以上要求之后，中国的信访制度改革才能真正见效，新条例才不会再次变得形同虚设。