胡建淼：走向法治强国

    一
    中国地大物博、人口众多，上下五千年，纵横八千里，自古是个泱泱大国，屹立在世界的东方。
    中国是个大国，但不曾是个强国，即便在13世纪成吉思汗的铁蹄横扫欧亚的时代。相反，自1840年起，中国逐渐沦为半殖民地半封建的社会，国家积贫积弱、战乱不已，民不聊生。从鸦片战争到1949年新中国成立，中国遭受的外来侵略有470多次；从1840年到1905年的65年间，中国被迫签订的不平等条约有745个之多。“东亚病夫”的帽子在中国人的头上被整整压了100多年，“华人与狗不得入内”的牌子在中国人自己的土地上竖了一个世纪。
    让中国成为一个不再受人凌辱的强国，是中国有志的革命者和有抱负的知识分子几千年来追寻的一个梦想。为此古有商鞅以身护法，近有“戊戌六君子”以血明志。
    孙中山在“中国在地球上为一最贫弱之国”的时代，要求“诸君立志”，把中国建设成为驾于欧美之上的“世界第一富强之国”。毛泽东精神包含着炽热的“强国”精神，是一种强烈的自信、自尊、自主、自立、自强、公平合作团结起来与天斗与地斗与敌人斗的精神。建国之初，毛泽东就提出“赶超美国”的宏志。中国1958年的“大跃进”虽然犯了一个冒进的“强国梦”错误，但它同时表达了毛泽东的一个“强国”愿望和中国人追求“强国”的精神状态。小平同志虽然在公开讲话和出版的文集中，没有提到“赶超英美”的词语，但他带领中国人民走向强国的愿望无比强烈。作为中国改革开放的总设计师，邓小平对中国的总体设计就是围绕着建设社会主义现代化强国而进行设计的。以江泽民同志为领导核心的第三代领导集体确立了依法治国方略，推行人才强国战略思想，使中国沿着中国特色社会主义道路快速而稳妥发展。2011年，胡锦涛总书记在纪念建党90周年大会上的讲话中指出，在本世纪上半叶，我们党要团结带领人民完成两个宏伟目标：这就是到中国共产党成立100年时建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，到新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。“富强”之国依然是我们党带领人民继续奋斗的崇高目标。
    二
    那么，怎样才能强国？这是一个世纪以来，中国人一直在寻找的答案。
    孙中山为了实现他的“世界第一富强之国”的目标，在1894年于《上李鸿章书》中就提出了自己的改革纲领：人能尽其才，地能尽其利，物能尽其用，货能畅其流。后期的他想用“三民主义”和“五权分立”理论拯救中国，在世只有58年零8个月的他，来不及看到中国尔后历史所提供的真正答案。
    自辛亥革命以来，中华民族面临着两大历史任务：一个是求得民族独立和人民解放，一个是实现国家的繁荣富强和人民的共同富裕。这个民族一直为国家的独立和富强奋斗着。而只有先求得民族独立和人民解放，才能实现国家之富强。这一道理中国共产党人看到了而且做到了。1949年中华人民共和国的成立，表明中国共产党人完成了第一个使命，它为“强国”提供了先决条件。
    独立了的中国如何实现强国之路，一直是毛泽东最为关心的问题。看到18世纪下半叶率先在英国发生的工业革命给世界主要国家带来的影响，毛泽东自然形成将农业国转变为工业国的强国战略思想。在建国前夕的党的七届二中全会上，毛泽东强调了“使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成一个伟大的社会主义国家”的英明构想。1954年6月，毛泽东尖锐地指出：“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸。但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造”。针对当时贫穷落后的农业大国，毛泽东提出“工业强国”是非常及时而正确的。但经过半个多世纪的发展，当中国已成为世界第二大经济体的今天，“工业强国”已不再是最为关键的强国之道。
    科技能强国，中国应当走“科技强国之路”。这不无道理。邓小平有句名言，“科学技术是第一生产力”。当今世界，国与国之间的竞争，主要是科技实力的竞争。现代军事战争之成败，很大因素取于科技实力的对比。但必须提醒的是，科技这种物质力量终究还是要内化到生产力的高度才能对强国发生实际效果，而且如果没有一个严格完备的法律制度把科技这把“双刃剑”的负面给约束起来，何尝不会出现一个突然的变故把所有的文明都给毁灭殆尽，就像传说中的玛雅文明和古巴比伦文明一样。所以，科技强国同时应当辅之以法治强国。
    人才可以强国，中国应当走“人才强国之路”。这也不无道理。一个多世纪以前，梁启超先生曾经说过：“少年强则国强，少年兴则国兴”。只有人才众多优良，国家才能真正强大。2002年，党中央国务院制定下发了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，首次提出了“实施人才强国战略”，2010年又颁布实施了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》，其核心目标是进入人才强国。人才强国正是党和政府面对新世纪、新阶段的发展任务和时代挑战提出的一项重大战略。人才强国的战略核心是“人才兴国”。国家兴盛，人才为本。依靠人才兴邦，走人才强国之路，大力提升国家核心竞争力和综合国力，是人才强国战略的核心要义。可人是最具有可塑性的复杂动物，我们不能将关乎国家死生存亡的问题放到去依靠相信“人性本善”的美好想象中去。纵然一个国家可以做到“教授满街走，博士硕士满村口”的程度，可是我们用什么去保证这些人不会利用手中所掌握的“知本力量”去损害国家和社会公益并为自己谋私利呢？所以，人才强国也同样应当辅之以法治强国。
    教育可以强国。从教育大国走向教育强国，乃是我们的又一兴国之略。2010年5月，根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战备部署，国务院制定发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》。世界上的任何强国必然同时是教育强国。百年大计，教育为本。教育兴则人才兴，人才强则国家强。教育强国是人才强国的基础。而教育强国与人才强国一样，必然须以法治环境为条件，以法治强国为保障。
    文化可以强国。“坚持中国特色社会主义文化发展道路，努力建设社会主义文化强国”。2011年10月，党的十七届六中全会从时代要求与战略全局出发，以高度的文化自觉和文化自信，第一次提出了建设社会主义文化强国的奋斗目标。“文化强国”战略和国家整体战略是相互依存的。“文化强国”战略包含在国家整体战略之中，没有“文化强国”战略不可能有完整的、使国家真正强大起来的整体战略。文化强国并不排斥法治强国，相反它为法治强国提供了厚实的文化基础；法治强国同样为文化强国提供了环境条件和保障。
    我们要走工业强国之路、科技强国之路、人才强国之路、教育强国之路、文化强国之路……，我们更要走法治强国之路。法治是中国的强国途径，法治强国是中国的战略目标。让我们以法治强国，让我们走向法治强国。
    三
    人类几千年的文明轨迹，是从人治走向法治，怎么不是相反？中国的先秦法家商鞅说：“智者作法，愚者制焉；贤者更礼，不肖者拘焉。”（《史记·商君列传》19世纪德国的一位著名法学家耶林（Rudolph von Jhering，1818-1892）曾讲过：“罗马帝国曾三次征服世界，第一次是以武力，第二次是以宗教，第三次是以法律。武力因罗马帝国的灭亡而消亡，宗教随人民思想觉悟提高，科学的发展而缩小了影响，惟有法律征服世界是最为永久的征服。”法律及其法律所载现的法治真有如此的魔力吗？这还得从什么是法治讲起。
    自古希腊和古代中国先秦哲人提出“法治”并阐述其思想以来，历代思想家前赴后继地探索着这一亘古的命题。
    法治理论的萌芽最早出自柏拉图（Plato，Πλα‘τ ων，约前427年-前347年）的名篇《法律篇》，“服从法律统治”是他的法治观核心。柏拉图学生亚里士多德（Aristotélēs，前384-前322年）后来发展了这一思想，他在《政治学》里第一次提出“法治”的定义：“所谓法治，应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”。“普遍服从良法”的观念成为一项法治的原则，被后来的西塞罗（Marcus Tullius Cicero，前106年-前43年）发展为“权力从属于法律”的公法观点。
    到了近代，英国著名的自然法学家洛克（John Locke，1632-1704）从权利和平等的视角来表达“法治”，即认为在自然法的指导下，人人有权获得天赋权利，国家必须以正式公布的法律进行统治，法律面前人人平等。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠（Baron de Montesquieu1689-1755）将近代法治理论作了制度化设计，形成了立法权、司法权和行政权的分权理论。他的法治思想以分权学说为基础，主张任何权力与自由都有边界并受制约。另外，卢梭（Jean-Jacques Rousseau，1712-1778）依其社会契约论阐述了他的法治思想。
    自由资本主义时期，19世纪末英国著名法学家戴雪（Albert Venn Diecy，1835-1922）提出了法治的思想主要是：政府的权力要受到法律的控制，公民的自由和权利要得到法律的保护，政府与公民法律支配平等，受同样的法律和同样的法院管辖。
    英国现代思想家哈耶克（Hayek，Friedrich August，1899-1992）主张，任何法治均得从预设规则着手，“法治的意思就是指政府在一切活动中都应受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务”。
    法治是个开放和发展的理论，1959年在印度召开的“国际法学家会议”所通过的《德里宣言》将法治概括为三项原则：一是立法机关发挥创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件；二是既要制止行政权滥用，又要使政府能有效维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件；三是实行司法独立和律师自由。
    “法治”是个系统，不可能是个单一标准。作为一个“系统”考察，作者以为，衡量一个国家是否处于法治状态，主要应考察以下几个标准：
    第一，法的存在。这是法治的前提。一个国家做不到“有法可依”，法治就无从谈起。就是说，一个国家是否存在用以作为组织或个人的活动依据并可约束其行为的法律，是法治的首要标准。所以一个国家的立法完备程度，直接反映了这个国家的法治程度。
    第二，法的正义性。法治必有法，但有法不等于就是法治。如果一个国家虽有法律，但可不计较法的内容的正义性和法执行中的权威性，那么其充其量是个“法律国家”，而不是“法治国家”。当年希特勒用《身份法》、《剥夺犹太人财产法》和《强制劳动法》这三部法律屠杀了600多万犹太人。作为法治之“法”，它必须符合“正义性”，必须是“良法”。难怪德国拉德勃鲁赫（Gustav Radlbruch,1878-1949）强调，“法必须是良法”，“恶法不是法”。其实，“恶法”不是“不是法”，只是不是“法治”之“法”。而要保证“法”的正义性，就应当做到：一是，法通过民主程序制定，而不是个人专断的产物；二是，它代表人民的意志，而不是个人意志的体现；三是，法的内容符合正义标准，反映人类文明的趋向。
    第三，法的至上性。在法治国家里，法是至高无上的，一切政党、国家组织、社会组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动。用温家宝总理于2008年5月4日在中国政法大学与学生们交谈时的话说，就是“法比天大”。法的至上性是通过法的权威性来保证的，而法的权威性在于做到：1.法作为人们的行为规则具有最高的约束力。当各种行为规则，如社团章程、社会道德规范等与法律冲突时，必须服从法律；2.法作为人们的行为规则具有最强的约束力。任何组织或个人违反法律会被严格追究，国家和社会以强权和文化来保障法律的实施。没有严格的违法责任追究机制，法律就会失去权威。一个没有法律权威的社会就不可能是法治社会；3.遵守和服从法律已成为人们的自觉习惯。法治已成为人们的信仰。记得法国思想家卢梭说过：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里，它形成了国家的真正的宪法。”只有当文本上的法律成为人们内心中的法律时，这才是法治状态。人们对法的信仰及由此所决定的守法程度反映了国家的法治程度。
    第四，法的预设性、公开性、稳定性、平等性。1.法是事先而不是事后制定的，人们可以根据预制的法律预期自己的行为后果。法律适用不得溯及既往，人们不用担心事先的行为被事后的法律追究，不用担心事先的权益被事后的法律无端剥夺；2.法是公开的。不公开的法律不得约束人们的行为，不知无罪。法治国拒绝以“秘密法”作为处分公民权利的依据；3.法是稳定的。法律不能早令夕改，不以公共利益并经过正当法律程序不得收回公民已赋的权益，公民的信赖权利得到有效保护；4.法是平等的。法律面前人人平等，任何组织和个人不存在法律适用上的特权。
    第五，权利的保障性和权力的制约性。在法治状态下，公民的基本权利得到充分尊重和有效的保护。公民的基本权利不依法并通过正当程序不得被限制和剥夺；尤其是其人身权、住宅权、财产权受到法律的特别保护。公民的合法权益受到侵害时，有权获得法律救济。同时，在法治国家里，国家的公权力受到法律的控制和社会的监督。法治是对权力的控制，因为权力具有腐蚀性。在法治国家里，不存在法律以外的权力，不存在至高无上的权力，不存在可以集权于一身的权力，不存在不受制约的权力，公权力被牢牢地关进铁笼子里，从而能有效地防止公权力的滥用。
    第六，公正的司法和司法的公正。所谓公正的司法，就是指一国存在公正的司法机关；所谓司法的公正，就是指司法机关能成为真正的司法机关并能有效地实现司法价值。没有公正的司法或没有司法的公正，就不会是法治国家，因为司法是一国实施法律的最后防线。公正司法和司法公正应当包括三个涵义：一是，存在公正的司法组织，它能依法独立行使裁决权。当司法可以成为个人意志的政治工具时，法治无疑受到人治的最大嘲弄；二是，任何人不经合法审判不能被定有罪。罪刑法定，疑罪从无。如果一个人不经合法审判就可被定有罪，就不可能是法治，如果一个人不经司法机关依法独立的公正审判就可被定有罪，就不可能是法治；三是，司法判决能得到严格执行。法院判决可以成为一张废纸的国家就不可能是法治国家。
    法治是个综合标准。即便是人治国也不免会有几点法治迹象。要全面地符合和达到上述法治标准方算步入法治天国。要做到法治中的某一条或某几条可能不曾困难，但要达到法治的全部条件，可能今天世界上还未曾有此国家。从综合角度考察，就是今天的美国也还不是一个完整的法治国家，因为它在处理国际事务上迄今依然采用双重标准，从不受制于既定的规则。当今世界上的国家抑或还处于人治阶段，抑或正在走向法治。因此，走向法治应当是当今世界各国的共同方向和目标，不只是中国的发展目标。
    法治又是个过程概念。任何国家的法治都经历一个法治成熟度不断提升的过程，这一渐进式过程使得有时无法宣布某一国的某一时刻为进入法治的绝对“时点”。
    四
    法治不只是一种宣传，更是一种正义、科学、文明的选择，是一种强国之略。法治立国、法治稳国、法治救国、法治强国，是人类文明发展的经验总结。
    （一）法治立国
    中国秦末汉初，楚汉之争，刘邦实力远不敌项羽，最后打败了西楚霸王项羽，统一中国，建立汉朝。虽然原因有诸多方面，但他入咸阳后并不乱杀无辜而是约法三章（杀人者死，伤人及盗抵罪），建立秩序，获得民心，无疑是重要原因；相反，项羽入关坑秦兵20万，无以立国。
    我们党早在开辟井岗山革命根据地时，就确立了三大纪律、六项注意（后来发展成八项注意），规定部队必须遵守。这是用约法调整人与人之间关系的反映。三大纪律八项注意对于建立和巩固革命根据地起到了重要的保证作用。
    1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这部起临时宪法作用的建国纲领，为中华人民共和国的成立提供了合法依据。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，它以根本大法的形式确立了我国的政治制度和经济制度。
    法治能立国并不是说法治能代替革命和其他手段直接取得政权，而是指法治对于取得政权、建立国家非常重要：第一，在夺取政权过程中，不仅是军事的较量，更是人心的较量；第二，政权要有合法基础。没有合法基础的政权是建立不起来，建立起来也会不稳固的。
    （二）法治稳国
    世界上法治越不健全的国家便是政局越不稳定的国家。2011年10月卡扎菲的死亡为执政42年的卡扎菲政权划上句号。卡扎菲政权虽是西方霸权的牺牲品。但就这个政权本身而言，它以效忠于自己的非正式组织机制取代正式的国家组织机制，以自己的家族和部落为基础，建立起个人的集权统治，法律紊乱，法治空虚。这种政权不是他灭，就是自灭。
    在人治状态下，掌权者的权力会不受控制，最后导致专制。父权子承的国家不会是法治国家。法治将权力关进笼子。法治能使国家保持相对延续使其不至于因领导人的变更而发生动荡，更在于法治为国家领导人的更迭创设了规则和轨道，从而保证国家领导人的产生和变更不会演变成武力争斗。
    在人治状态下，国家管理无标准、无程序，必然导致社会无序和矛盾。在人治状态下，公民的基本权利得不到有效保护，人人自危。一些国家，一个现任总统都可审判一个卸任总统而且指定后者有罪，2011年，埃及前总统穆巴拉克躺在铁笼中受审……当现任总统可审判一个卸任总统而且指定后者有罪，同时意味着任何现任总统都可无作非为而不受审判，这不可能是个法治国家，并无稳定可言。在人治状态下，人的权利，甚至连国家领导人的人身安全也是得不到保障的。在中国十年文革中身为国家主席刘少奇的命运便是一例。法治使权力受到控制，权利得到保障。
    法治是化解矛盾、解决纠纷的最好手段。无论是人与人之间，还是国与国之间。只要有人的地方就会有纠纷，法治不仅为解决纠纷确立了裁判是非的标准，更在于为化解矛盾提供了裁决机制。几千年来，人类为寻找判断是非的标准和解决纠纷的方法，从神明裁判、决斗走到了今天的仲裁和诉讼。历史证明，法治是预防和化解矛盾的最好方法。
    只有实行法治的国家，才是稳定的国家。没有法治就没有规则和秩序，没有规则和秩序的国家就不可能是稳定的国家。法治永远优于人治，人治只能治一时，人死之后便是人忘政熄；法治却能治一世，能让国家永保安定。
    （三）法治救国
    有学者认为，美国的崛起和强大固然有许多原因，其中与罗斯福新政有关。可以说，罗斯福新政是世界上如何以法治救国的一个典例。1929年10月24日的“黑色星期四”一夜之间将美国推到经济崩溃的边缘。1945年，罗斯福实行“新政”。“新政”本身就是一个立法改革过程，以立法形式并依赖法律杠杆制定了《农业调整法》、《全国工业复兴法》、《社会保障法案》、《工资工时法》等一整套法律法规，挽救了经济，也挽救了美国。
    当一个国家处于经济或军事的危急之中，利用法律手段来调控和刺激经济、应对经济危机；或者组织力量、调配物资，应对战争，不乏有许多成功先例。
    （四）法治强国
    “国无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱。”这是不可动摇的历史规律。当年秦国之所以强盛，与商鞅两次变法有关。当今世界上，任何发达之国，肯定也是法治相对健全之国。法治之所以能够强国，法治在立国、稳国、救国方面的功能，同时也是强国的功能。尤其是稳国方面的功能更加直接。国家不稳定，就无以发展，国家不发展，国家的强大就无从谈起。
    然而更重要的是，法治之所以能够强国，是在于法治能保障国家决策的科学性、民主性和规范性，避免国家少走弯路。
    法治之所以能够强国，还在于法治作为善治，使人心所归，天下归一。从历史上看，人心胜于军队的铁蹄，征服人心才属真正的征服；得人心者得天下，失人心者失天下。法治使国家公信力牢固树立，公民对公权力产生依赖，公权威信与民心同一，必定万国兴旺。
    法治能消除腐败，把国家存在和发展所需要的制度成本减小到最小程度；法治能减小内耗，把整个社会各个阶层的利益诉求都引导到一个方向上去；法治能使每个普通人对他人权益产生敬畏，从而对自己存在的价值满怀信心。法治虽不像刀枪棍剑那样能对社会治理起到立竿见影的效果，然而她却在潜移默化中积蓄着巨大的力量，最后把这种力量固化在社会的各个层面，最终国家就像吃饭睡觉一样水到渠成地强大了。
    法治不是强国的全部，但它是强国的关键。
    五
    走法治强国之路是中国的历史选择；走中国特色社会主义的法治强国之路系由中国独特的国情所决定。
    中国的近现代史，从某种意义上来说，就是一部寻求法治国的挫折史。我们知道，鸦片战争以来，中国这个老大的帝国逐步崩溃了。出路何在？我们有康梁变法、孙中山革命、“五四运动”和马克思列宁主义，有对于“德先生”、“赛先生”的呼吁，有实业救国、科学救国的梦想，直到今天，特别是经历十年文化大革命的阵痛，吸取血的惨痛教训，我们才意识到要建设社会主义的“法治国家”。强国梦的关键在于法治，只有法治国才能成就一个在当今全球化时代的强国。
    我们党和政府对“依法治国”、“依法行政”和“依法执政”原则的确立，标志着我们党领导全国人民在新时期对中国特色社会主义法治道路的最终选择。
    1978年12月，党的十一届三中全会做出改革开放的重大决策，开启了中国改革开放和全面恢复法治建设的历史新时期。1997年9月，党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。从此，“依法治国”以党的决议和根本大法的形式得到最终确立。
    2002年11月，党的十六大报告指出“发展社会主义政治民主，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，并明确提出了“推进依法行政”的重要任务。为贯彻落实党的十六大战略部署，国务院于2004年3月发布《全面推进依法行政实施纲要》，第一次确立“建设法治政府”的奋斗目标。2010年8月，国务院专门召开全国依法行政工作会议，温家宝总理深刻阐述了建设法治政府的重要性和紧迫性，并对加快建设法治政府进行了全面部署。2010年10月，国务院又颁布了《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）。依法行政是依法治国的重要环节，是对依法治国的深化。
    2004年9月19日，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“科学执政、民主执政、依法执政”。2007年10月21日，中国共产党第十七次全国代表大会将这三大执政原则写入《中国共产党章程》。共产党是执政党。党要依法执政。依法执政是新的历史条件下党治国理政方式的一个转变。
    依法治国是党领导人民治理国家的根本方略；依法行政是依法治国的关键环节和具体深化；依法执政是依法治国和依法行政的根本保证。
    2011年3月吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。这说明中国法治建设中的法律基础已经具备。不仅在这一点上，我们的法治建设还在其他方面取得成效。但我们离法治强国的目标尚有较大距离。中国的法治建设等不得、停不得，但也急不得。让我们走法治强国之路，让我们走向法治强国。
    【作者简介】
    胡建淼，国家行政学院法学部主任、法学教授、博士生导师。