张晓琴：公民监督司法权问题探析

    【摘要】公民监督权是公民依法享有的监督国家机关及其工作人员活动的权利。公民监督权是一项重要的宪法权利，而公民监督司法权则是公民监督权的具体表现形式之一，也是公民参与公权力行使的重要途径。当前我国公民监督司法权主要通过人民陪审员制度和人民监督员制度实现，但由于我国开展公民监督司法工作起步较晚，人民陪审员制度和人民监督员制度依然存在诸多不足，其监督效果也不尽如人意。因此，需要完善人民陪审员制度与人民监督员制度。
    【关键词】公民监督；人民陪审员制度；人民监督员制度
    国家权力的天然扩张性格，决定了没有监督就必然导致权力滥用和权力腐败。但目前我国人民代表大会制度下的权力监督机制依然存在较大完善空间，尤其对司法权而言，人大法律监督机制并未充分发挥作用。在法律实践中，司法机关背离公平、公正目标，滥用职权、枉法裁判的现象并不鲜见。因此，如何保障人民法院与人民检察院正确行使审判权和检察权，以保护公民权利，维护社会正义，也是我国司法体制改革面临的长期而艰巨的任务。在我国目前的人民代表大会制度下，除了各级人民代表大会及其常委会对司法机关的监督机制以外，如何有效发挥公民对司法机关的监督机能，也是需要深入思考的重要课题。笔者认为，进一步完善人民陪审员制度和人民监督员制度是目前实现公民监督司法权的关键所在。
    一、公民监督的涵义与公民监督权的性质
    （一）公民监督的涵义
    公民监督，一般是指公民依照宪法和法律规定对国家机关及其工作人员的行为进行监督的活动。公民监督的主体是国家全体公民，而被监督的对象则包括所有国家机关及其工作人员，这种监督活动的出现是政治的民主化所决定的。1945年7月，毛泽东在和黄炎培谈论如何避免“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”政权更迭周期时，曾经说道：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”{1}(P157)党的十七大报告也指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。为了扩大人民民主，保障人民当家作主，要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”我国宪法第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”由此可见，批评、建议、检举和控告是我国公民监督的主要方式。
    （二）公民监督权的性质
    公民监督权，则是以“国家一切权力属于人民”为逻辑起点而确立的宪法权利。宪法权利是公民“由宪法确认的以国家强制力保障实施的个人在社会的政治、经济和文化等方面不可缺少的权利”。{2}(P1)而公民监督权一般都存在明确的宪法根据。例如美国1776年《独立宣言》规定：“政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。”根据我国宪法第41条的规定，我国公民的监督权具体内容分为三部分：一是批评和建议权；二是申诉和控告权；三是检举权。三部分权利内容共同构成完整的公民监督权。其中公民通过对国家机关和工作人员的缺点和错误提出批评和建设性意见，可以帮助国家机关和工作人员改进工作，更好地履行职责，属于公民参与政治建设的组成部分。申诉权则不仅体现公民监督权内容，而且更多体现公民权利救济的特性，公民认为自己的合法权益受到违法、不当的行政处理以及司法裁判时，可以向有关机关陈述理由、要求重新处理，并且自身合法权益受损时公民对实施违法违纪的国家机关和工作人员可以进行揭发和控告。检举权主要是公民对于国家机关或其工作人员实施的损害他人或社会公共利益的违法失职行为有权向有关机关举报，并请求处理，该权利的行使不仅可以维护他人或公共利益，更重要的是可以督促国家权力的正当行使。
    二、公民监督司法权的理论依据
    司法权运行的终极目标是使宪法确定的人民主权原则及法治原则得以实现。公民积极参与监督司法，不仅有助于保障司法公正、实现社会正义，也存在坚实的理论依据。
    （一）人民主权原则
    人民主权，又称“主权在民原则”，是指国家的权力来源于人民，人民享有国家最终的统治权。18世纪启蒙思想家卢梭提出人民主权学说，到今天，世界各国宪法几乎都体现了人民主权原则，法国《人权宣言》中规定：“国民是一切主权之源；任何个人或者任何集团都不得具有任何不是明确地从国民方面取得的权力。”意大利宪法规定：“主权属于人民，由人民在宪法规定的形式和范围内行使。”日本宪法规定：“主权属于全国国民，”政府的“权威来自国民，其权力经国民代表而行使。”我国宪法第2条对人民主权原则也有完整的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在我国，人民代表大会制度是我国实现人民主权原则的最有效保障，除此之外，人民还可以通过其他途径管理国家和社会事务，包括对国家机关和工作人员提出批评、对其违法失职行为进行申诉、控告和检举等。公民依法进行批评、建议、申诉和控告既是人民主权原则在宪法上的具体体现，也是公民监督司法权的宪法依据。以此为基础，在我国已经形成了公民监督司法权的制度架构。例如，我国的民事诉讼法、刑事诉讼法以及行政诉讼法均对公民监督司法权有所规定，除此之外，还有若干单行规定，包括全国人大常委会制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》、最高人民法院制定的《关于民事诉讼证据的若干规定》和《关于民事调解工作若干问题的规定》，以及最高人民检察院制定的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》等，这些规定在一定程度上完善了我国公民监督司法权的制度，使人民主权原则在司法权的行使中得到了更加具体的体现。
    （二）法治原则
    作为一种治国理论，法治是与人治相对应的概念。随着时代变迁，法治原则被不断赋予新的内涵，但是无论社会如何变化，法治所体现的限制国家权力和保障公民权利的基本价值依然维持不变，法治国家也成为目前人类最理想的国家形态。从限制国家权力角度出发，洛克认为法治表明君主和政府没有专横的权力，只能按照法律来进行统治，“统治者应该以正式公布和被接受的法律，而不是以临时的命令和未决定的决议来进行统治。法律不能因特殊情形而改变，无论是对穷人还是富人、不论是皇室宠儿还是乡下平民，都应当适用同一法律规则。”{3}(P86)从保护公民政治自由出发，孟德斯鸠论述了法治与政治自由的关系，他认为，“政治自由不是要摆脱法治，恰好相反，只有在法治国家才会有真正的政治自由。在法治国家中行政权，没有专横的余地，一切都由法律来统治，因此它同专制相对立而同民主和自由相通。”{4}(P150)我国宪法1999年修正案第13条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”同时我国宪法又具体规定一切国家机关都必须依法行使职权。为保障国家机关及其工作人员依法办事，宪法又规定了公民广泛的监督权，并规定公民对国家机关及其工作人员侵犯其权利的行为有依照法律规定取得赔偿的权利，从而对国家机关依法行使职权提出了更高的要求。在法治国家，国家的各项权力都必须依法行使并接受必要的监督和制约，司法权的行使也是如此。在我国，人民法院和人民检察院行使司法职能，一方面接受人民代表大会及其常委会的监督，另一方面接受公民的监督，公民以“以个体或其形成的相关组织直接地参与司法活动，从而对人民法院和人民检察院在审理案件以及检察监督等诉讼过程中的行为产生影响与制约。”{5}(P78)
    三、公民监督司法权的制度完善
    总体而言，当前我国公民监督司法权有一定的法律保障和制度保障，特别是宪法和三大诉讼法为公民参与司法活动，监督司法权的行使提供了有力的法律保障，而人民陪审员制度和人民监督员制度的建立和实施又为公民参与司法活动，监督司法权的公正行使提供了直接依据。从司法实践来看，我国公民监督司法也取得了一定的成效，但由于我国公民监督司法程序起步晚，加之政治、文化以及法治发展水平等各方面限制因素，现阶段我国公民监督司法的活动依然存在诸多不足和缺陷，尤其是监督效果并不尽如人意。笔者认为，要想使公民监督司法的活动真正具有实效，就必须充实和完善人民陪审员制度与人民监督员制度。
    （一）完善人民陪审员制度
    在西方国家，“所谓陪审制度，就是指邀请若干公民组成一个陪审团，并暂时给予他们参加诉讼审判的权力的制度。”{6}(P79)实行陪审制度，其目的就是实现司法民主。我国的陪审制度与西方国家有所不同，主要是指“人民陪审员制度”。我国的人民陪审员虽然不同于职业法官，但是在法院的审判活动中，让人民以陪审员的身份参与司法权的行使，可以使民众在司法审判中依据普适性价值观或者道德标准对案件进行分析和判断，可以对法律专业人员的偏执给予纠正，并与法官思维形成互补，从而增强司法的力量，确保公正裁判。人民陪审员制度的产生和应用是人民主权原则在审判活动中的体现，实质是把审判权交给人民掌握。而每个人民陪审员在参与司法审判活动时会更加珍惜手中的权利，会把维护公道和主持正义作为基本准则，“当一个公民作为陪审员参与审判邻人时，会想到自己可能有朝一日也会成为涉诉对象。这样的事实让每个公民都会把维持公道、保持正义作为行事的原则。”{6}(P80)在我国，人民陪审员也成为司法权的享有者，我国《刑事诉讼法》第13条和《民事诉讼法》第40条均规定了人民法院审判案件实行陪审员制度。全国人大常委会2004年通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）又对人民陪审员的选任条件、选任程序、任期、参与庭审的方式及职务免除等都作了明确规定。但不可否认，该项制度在运行中反映出我国人民陪审员制度仍存在较多问题，影响了制度机能的发挥。针对存在的问题，主要应当从明确人民陪审员参与案件的范围、取消人民陪审员文化条件限制等方面予以改革。
    首先，应当进一步明确人民陪审员参与案件的范围。《决定》第2条规定，人民陪审员参与审理的案件主要包括：(1)社会影响较大的刑事、民事、行政案件；(2）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。应当说，该条关于人民陪审员参与审理案件范围的规定不够具体，不能明确哪些案件必须由人民陪审员参加审理，因此导致该项制度难以充分贯彻落实，有些法院甚至将人民陪审员作为审判力量不足时的“编外法官”。并且，根据《决定》第8条和第14条关于陪审员产生和任命的规定，人民陪审员的产生和参与审判活动完全由基层人民法院负责，这直接导致人民陪审员一般只能参与基层法院受理案件的审判活动，应当说，这与设立人民陪审员制度的初衷并不完全符合。明确人民陪审员参与案件范围，一是不能只限定于“影响较大的案件”；二是对于人民陪审员的产生和具体使用不能只限定为“基层人民法院”。
    其次，应当取消人民陪审员文化条件限制。根据《决定》第3条规定，我国人民陪审员的条件不仅要拥护中华人民共和国宪法、年满二十三周岁、品行良好、公道正派、身体健康、一般还应当具有大学专科以上文化程度。众所周知，人民陪审员制度强调的就是陪审员来源的广泛性，他们对案件的判决不是靠法律条文，而是根据自己的道德和价值观，对法律条文的把握则是专业法官的职责，因此有人说陪审员制度的特点是“外行”与“内行”平起平座，一起审案。因此，即使在实行陪审制度较早的国家，对于陪审员的条件限制特别是文化条件限制也是非常少的，比如美国陪审团制度是美国法治和美国诉讼制度的组成部分，也是美国诉讼最具特色的地方，但是在美国担任陪审员的条件只限定一些特定职业的人不能担任，比如医生、律师、警察、消防人员，并要求年满21周岁等，完全没有文化程度的限制，而我国要求人民陪审员必须具有大专以上文化程度，则限制了人民陪审员来源的广泛性，也影响了民意的真实反映。因此，完善人民陪审员制度应当取消对人民陪审员文化条件限制。
    （二）完善人民监督员制度
    人民监督员制度是最高人民检察院为完善检察机关直接受理立案侦查案件的外部监督，而设立的一种新的监督制度。即由人民监督员对检察机关查办职务犯罪实施监督，重点是监督职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤案、拟不起诉的“三类案件”，以及应立案而不立案或不应立案而立案、超期羁押、违法搜查等“五种情形”。检察工作作为司法审判的一个重要环节，承担着公诉权并贯穿整个刑事诉讼的全过程，和其他权力的行使一样，检察权在行使过程同样存在滥用的可能。防止权力滥用的有效手段是对权力进行有效监督与制约，而对于检察权的监督同样有两种方式，即以权力制约权力和以权利制约权力，其中人民监督员制度是“权利制约权力”在监督检察权中的具体体现，是实现人民制约司法权膨胀和滥用的最直接方式，也是人民代表大会及其常委会监督检察权行使的有力补充。目前人民监督员制度的主要依据是最高人民检察院制定的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），全国各地为有效贯彻人民监督员制度，纷纷制定相应配套规定，比如四川、甘肃、湖南、云南、安徽等省人大常委会制定了关于试行人民监督员制度的决议，而有些市级人大常委会也通过了试行人民监督员制度的具体办法，比如银川市人大常委会通过了《银川市人民监督员工作办法》。该制度实际运行6年多来，在促进检察机关依法公正查处贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件方面起到了积极作用。但人民监督员制度毕竟是由最高人民检察院以内部规定形式建立起来的，目前还缺少严格的法律依据，现有规定在人民监督员的监督范围、监督结果的效力等方面还存在诸多问题，有待于进一步探索和完善。
    首先，需要完善人民监督员制度的相关立法。如前所述，人民监督员制度是通过人民检察院内部规定建立起来的监督制度，目前缺少严格的法律依据，所以加强对人民监督员制度的立法是保证检察机关依法办事，促使司法走向法制化的必然要求。在制定《人民监督员法》条件不成熟的情况下，可以参考人民陪审员制度，即由全国人大常委会制定《关于完善人民监督员制度的决定》，通过决定明确人民监督员的法律地位、产生方式、监督范围、监督对象、监督方式和监督效力等关键问题，并由最高人民检察院严格落实，以确保人民监督员制度在法制轨道上运行。
    其次，应当变革人民监督员的任用机制。《规定》第2条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”从规定来看，人民监督员产生办法是单位推荐、本人同意、检察院选任。这种检察机关自己选人监督自己的办法，无法保证人民监督员的监督效果，与建立该制度的初衷相违背。既然人民监督员要监督检察机关的工作，作为被监督对象的检察机关就不应当参与监督员的产生，因此，让人民监督员完全独立于检察机关是保证监督质量的关键。具体产生办法可以根据我国人民代表大会制度和政党制度的特点，委托人大和政协从人大代表和政协委员中产生人民监督员，这样既能使具有人大代表身份的人民监督员广泛代表人民参与检察权的行使，又能使具有政协委员身份的人民监督员从各自所代表团体的角度监督检察权的行使，由此产生的人民监督员符合民主性和人民性的要求，与设立人民监督员制度的目的相吻合。
    最后，应当简化监督程序，强化监督效力。按照《规定》第25条、26条的规定，人民监督员的表决意见最终发挥作用要经过审查、讨论、说明、复核等复杂的程序，并且表决意见只是检察长和监察委员会作出决定的参考依据，对人民检察院缺乏应有的约束力。所以，进行人民监督员制度立法时，首先应该简化监督程序，应当取消现有规定中的上级检察院复核程序，将其改变为检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当直接报上级检察机关决定，上级检察机关的意见仍与人民监督员表决意见不一致时，应向人民监督员书面说明理由。{7}(P45)同时应该赋予人民监督员表决意见应有的效力，借鉴人民陪审员制度，赋予人民监督员监督结果刚性约束力，体现人民监督员的实质性作用。
    张晓琴，单位为北方民族大学。
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