陈光中：国家治理现代化标准问题之我见

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，明确把推进国家治理现代化作为实现我国全面深化改革总目标的有机组成部分，进而使党的领导更加成熟，社会主义制度更加完善定型，国家的长治久安更有保障。这具有深远的理论和实践意义。
    在讨论国家治理现代化的衡量标准之前，需要首先讨论如何理解国家治理体系的问题。笔者认为，国家治理体系是指实现国家治理的道路、理论、制度、政策、方法的综合体现，国家治理体系是一个历史的、结构性的概念，对于国家治理体系应结合时代的背景和要求加以理解。立足于当今中国之现实，国家治理体系可以从如下两个维度加以表述：
    第一，国家治理体系应当包括党的体系、国家（机构）体系和社会体系。国家与社会的分离在理念上是一种进步，社会具有相对独立性，社会群体、社会组织独立于国家机构而存在。国家治理体系之所以包含党的体系，原因在于中国共产党是我国的执政党，是领导全国人民进行国家治理的核心，国家治理的成败与成就大小取决于共产党如何执政，因此党的执政问题是国家治理体系与治理能力现代化的关键所在。
    第二，国家治理体系的领域包括经济治理、政治治理、文化治理、环境治理、军事治理等领域。
    那么，如何理解和衡量国家治理体系和国家治理能力现代化的标准？笔者认为，国家治理现代化的衡量标准应当符合时代的内涵和要求，符合国家治理与时倶进的价值追求。现代化的标准既要从纵向方面考量我国历史的进步方向，又要从橫向方面考量世界潮流的总体走向。我国正处于社会主义初级阶段和社会的转型期，其走向现代化的标准，应当包括如下几点：
    第一，民主治理。民主治理是现代化的首要要求。邓小平说：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[1]现代化与民主化分不开，不讲民主的治理不可能是现代化的治理。民主治理必须贯彻主权在民的理念，各级领导握有的权力都是人民赋予的，都必须为人民服务。必须充分保障人民当家作主的权利，全面落实人民群众的选举权、参与权、知情权、表达权、监督权。
    领导人的决策必须民主化，重要的问题不能由主要领导一个人说了算，而是要建立在真正民主的基础上。必须对民主集中制进行制度性改革，用制度来防止民主集中制在实施中发生民主不足、集中有余、甚至变质为个人独断专权的现象。只有民主化的决策机制才能保证决策的科学性，保证最大限度地避免决策错误，更有助于及时发现、纠正错误，防止错误扩大化，给党和国家的事业造成重大甚至是无法弥补的损失。
    民主应当具有包容性。有容乃大，对于没有触犯法律的多元言行予以包容，这不仅是宪法规定的公民享有自由表达的权利，也有助于领导人听到不同的声音。具有包容性的社会制度才能经得起风吹雨打的考验，更加体现其自信、成熟和坚不可摧。
    第二，法治治理。法治意味着制度之治、规范之治和程序之治，无论是国家政权的执政者、管理者还是利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治的轨道进行，在宪法和法律的制度框架内，依照法定的规则和程序进行，实现以法治代替人治。古语云：“奉法者强则国強，奉法者弱则国弱。《韩非子?有度》”美国法学家庞德也指出：“在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察之下运作。”{1}3但是，应当明确，法治的前提是民主之治，法治之法应当是良好之法。应当进一步完善我国的社会主义法律体系，抓紧制定民法典。民法典居宪法之下诸法之首，没有制定民法典很难讲社会主义法律体系已经形成。还应当清理评估现有法律，不断加以完善。对其中个别过时的法律法规加以废止。例如，国务院1993年制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，规定由公安机关决定，将卖淫嫖娼人员的人身自由限制剥夺半年甚至两年之久。这偏离了民主法治精神，违背了立法法，应当加以废止。
    奉行法治还需研讨一下“党法”与“国法”的关系问题。所谓“党法”乃“党内法规”之简称，是最近出现的新词，旨在加强规范党的权力行使和党员的组织纪律，其出发点无疑是好的，但用词有待斟酌。因为法即法律，是指由国家制定或认可的全体人民必须遵守的规范，是国家意志的体现。而由党制定的规定，包括作为党的总章程的党章在内，是党的意志的体现，是全体党员必须遵守的规范。共产党作为执政党，可以将党的意志，包括其所主张的道路、路线、方针、政策和其他具体意见，通过国家立法机关制定成为法律，即将党的意志转化为国家意志。可见党规与国法属于两个范围，在用词和内容上都不能混淆，这也是法治题中之义。
    第三，公正治理。社会的公平正义是人类追求的首要价值目标，任何妨碍社会公平正义实现的制度、程序都应当加以改革，社会主义更应是如此。现代化的国家治理必须为社会公平正义的实现创造有利的条件和保障。因此党和政府在国家治理的过程中应当努力创造公平正义的社会局面，特别是要着力解决当前社会上普遍存在的贫富差距过大，医疗、就业、社会保障等领域依然存在的社会不公等问题。公正司法是促进社会公平正义的重要手段，司法独立是公正司法的重要保障。一定要认真落实《改革决定》中关于“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”等有力保障司法机关独立行使职权的措施。冤假错案是司法的最大不公，应当采取更加得力的措施严防冤案的发生；并且应当更主动更有效地纠错冤案，改变发现真凶才加以改判的被动局面。
    第四，文明治理。文明是野蛮、愚昧、落后的对称词，是一种社会进步的体现。文明治理要求治理的方式更加理性化、人性化、平和化。文明治理反对专横、慎用暴力，特别是要在治理过程中尊重和保障人权，防止和避免侵犯人权现象的发生。文明司法要求在刑事司法中认真贯彻宽严相济政策，对于暴力恐怖犯罪，应当严字当头，辅之以宽。但是总体而言，我们应当在刑事司法中实行谦抑理念，少杀慎杀，逐步减少判处死刑罪犯的数量。
    第五，清廉治理。清廉治理是推进国家治理现代化的重要标志。如果国家治理过程中出现腐败现象，甚至有较严重的腐败，那么就会丧失民心，甚至直接摧毁国家治理体系，更遑论国家治理现代化了。但是，我国现实中腐败现象确实比较严重，从透明国际（Transparency International）公布的全球“清廉指数”（CPI）数据来看，我国的清廉指数排名偏后（2013年在177个国家地区中列第80名），明显落后于香港（第15名）、台湾（第36名）和澳门（2011年排名第46名）。
    因此，要继续加大防腐、反腐的力度，更要通过推进民主法治治理从根本上防止腐败，包括建立官员财产和其他重要事项申报制度，并逐步走向公开化，因为阳光是最好的防腐剂。经过努力，使我国真正实现清廉治理的目标，而且在指数上进入清廉国家的行列，也只有这样，才能体现中国特色社会主义制度的优越性。
    当前，反腐深入发展，贪官纷纷落马，官场震惊，虎蝇慌乱，引发社会各种议论，大多拍手称快，也有担忧“官不聊生”而主张特赦之论。笔者对此论大不以为然。请问，特赦贪官，小偷是否要特赦？金融犯罪是否也要特赦？法律面前人人平等的法治原则是否还管用？当然，反腐败也要贯彻宽严相济的政策，对于那些贪贿数额较小的，坦白交代退回赃款的可以不追究刑事责任，只作党纪政纪处理。数额大态度好或有检举立功表现的也可以从轻处理。至于数额特别巨大，情节特别严重的特大老虎，必须严惩不贷。只有以壮士断腕、刮骨疗毒之决心继续保持反腐败的高压势态，并采取打防结合政策，才能尽快取得政治清明的效果。
    第六，高效治理。当今世界日新月异，国力增长的竞争十分激烈，效率就必然成为现代化国家治理追求的一项重要价值目标。国家治理不能不计治理成本，特别是在行政领域中，必须做到高效治理，促进经济保持一定速度的发展，尽快解决社会矛盾，迅速应对突发事件。当然我们这里所说的高效治理，是治理成本的投入与治理效果产出（质量）的最优结合，既要最大减少投入，又要追求最好效果的产出。我们不能片面追求GDP，而不顾环境保护或者损害社会公平正义等等。还需指出在司法中公正与效率的关系不同于行政，司法以公正为灵魂和生命线，效率服从公正，也就是说，在司法中应当奉行公正优先兼顾效率的原则。
    【作者简介】
    陈光中（1930-），男，浙江永嘉人，中国政法大学终身教授、博士生导师，“2011计划”·国家司法文明协同创新中心首席科学家。
    【注释】
    [1]《坚持四项基本原则》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168页。