蔡爱平 陈保中：以法治思维破解维稳压力

    近年来，随着行政生态的急剧变化，行政执法面临着不少新的情况、问题和挑战，尤其是在所谓“维稳”压力之下，执法者和执法机关必须考量诸多法外因素，法治权威在不少执法领域受到削弱，法治权威不彰则又衍生出不少新的矛盾和问题，形成恶性循环。党的十八大报告强调要以法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，在行政执法领域如何坚持以法治思维破解维稳压力，值得我们高度重视。
    维稳压力导致执法走形
    在当前维稳压力下，“稳定”已然成为执法者必须考虑的一个关键因素，执法者必须权衡执法行为是否可能引发当事人的信访、群体性聚集、暴力抗法等情况。而一旦相对人的非理性行为已经或正在发生，作为源起的行政执法案件以及此类新的违法行为往往陷执法者于“两难”之中：执法者必须在“优先平息事态”还是“严守法律底线”之间做出选择。在很多个案中，违法行为客观存在，相应的处罚规定也十分明确，但执法者必须考量法律以外的其他因素，结果往往是执法机关一味退让。
    从实践层面来看，对于所谓“涉稳”案件，有的执法部门也探索形成了一些行之有效的办法，确实也能够化解一些矛盾和冲突。但其中有些做法是人治思维和人治方式的产物，如“领导批示”、“花钱买太平”、“打折式处罚”（法定标准下予以处罚）等等，这些措施和手段在事件一时一地可能很有效果，但是由于法律边界不断被破坏，致使法治不彰，导致了更大的问题。
    上述情形下，执法者自身在价值判断和行为选择上也存在着矛盾甚至“分裂”：一方面认为这样做是违背法治精神和法律规定的，一方面又自觉不自觉地倾向于采用“有用”的方法。实践中尽管一些执法者不断吁请领导干部不要随意对案件作出批示，对于一些矛盾、冲突要有足够的容忍度等等，但是，在很多时候执法者又不得不执行突破法律底线的命令甚至有意无意希望通过非法律途径消弭矛盾。近年来，在执法领域流行所谓“有法无法”（有法律而无办法解决问题）、“无法有法”（无法律而有办法解决问题）的说法，在一定程度上反映了执法者的这种矛盾和困境。
    总之，在体制内外压力下，一些执法机关采取的措施和手段往往违背法治精神：或者无视法律规定和公民权利，“以非法手段制止当事人非法行为方式”，或者推翻原有执法决定、对违法行为不做处理，或者针对谈判博弈、上访博弈、集群博弈、破坏性博弈和个人极端行为，采用“亲民路线”、“经济万能”、软硬兼施、计谋策略等非法律应对手段。在执行中，这些非法律手段因为缺乏依据、缺少监督日益异化，最终是“双输”格局，少数人占用大量行政资源、获得了不合理利益。这样，执法中的本位主义、实用主义、机会主义逐渐占了上风，行政执法走形是必然的结果。
    “维稳”博弈“法治”，执法公信力下降
    从行政执法当事人及社会公众角度考察，他们之所以采取非理性、消极行为对抗行政执法，主要原因之一正是他们对政府维稳压力的“把握”。在维稳指标之下，行政执法当事人和执法机关之间客观上存在一种博弈关系：针对政府的“维稳”策略，相对人采取了相应的“维权”策略，即采用或者威胁采用破坏社会稳定秩序的方式或手段以期获得政府的让步，从而获得法外利益。
    从执法人员的角度考察，他们之所以在执法中不能严守法律底线，主要原因之一是其基于理性经济人的行为选择的结果。实践中，一些执法人员存在“多做多错，不做不错”的消极心理，唯恐引发“不稳定”事件，宁愿不作为，不敢有所为。这种指导思想的产生，与考核机制、问责机制的不完善有一定关系。考核标准和指标的设计不够科学，有时反而带来“逆向”激励的后果。比如，有的单位让被处罚人对执法者提意见、打分，这种做法对执法者激励和执法权威树立都有害无益。有很多所谓“错案”，产生的原因十分复杂。现在处理的方式往往是，问题产生后有关部门便不问青红皂白唯执法者责任是究，快速处置问责以“平民愤”，以至于执法人员认为职业安全没有足够的保障，因此执法时首先考虑的是自身的安全与利益的保护。
    在这样的心理状态下，选择性执法、运动式执法、阶段式执法成为首选的执法形态。在关系人民群众切身利益的一些领域，比如环境保护、食品安全、城市管理等方面，行政执法人员在目标考核与法律规定之间，在社会效果与法律效果之间，在情、理、法之间，在公众意见和法律规定之间，踯躅徘徊，首鼠两端。执法人员对执法措施与手段的尺度把握不一，或者因为“刚”过了头引发暴力抗法，或者因为“柔”过了头违法行为重又回潮。该“刚”时不“刚”，违法行为被纵容；该“柔”时不“柔”，违法行为人受到粗暴对待。
    “稳定”博弈“法治”，一个似乎可以理解的结果便是“稳定”获得了优先权，其必然后果是行政执法公信力不断降低。导致执法公信力降低的原因很多，但是，执法权威不彰是一个重要方面。由于执法公信力下降，在城管执法等领域，公众对执法行为不理解、不支持已成常态。由不信任转变为非理性对抗的事例屡屡发生。事实上，当双方缺乏信任、无法相互包容的时候，任何一件小事都会被放大，并被无限上纲。执法公信力下降也和取证难、处罚难、执行难相伴随。不信任和对抗情绪带来的是对行政执法活动的不支持、不配合。而执法公信力下降更与法律权威流失相伴随，执法机关疲于奔命，一些领域的违法现象并没有明显减少，法律实施状况不容乐观。
    这样就形成了一个怪圈：行政执法违法或者不当（走形）——当事人采取或威胁采取法外手段和途径（不稳定因素）——执法者使用法外手段和途径处置（维稳）——行政执法走形，如此往复。随之而来的，是行政执法权威的不断流失和行政执法公信力的不断下降。
    以法治思维和方式妥善处理“涉稳”行政执法案件
    依法行政是法治建设的一个核心问题，依规则办事是行政执法的基本要求。我们认为在社会矛盾比较集中的当下，行政机关必须特别注意，坚持依法处理涉稳案件，学会运用法治思维和法治方式开展工作，维护法治权威，从而维护正常的社会秩序。
    干部法治意识的确立是提升依法办事能力的基础。法律不仅仅是治理社会的工具，法律不是任人打扮的小姑娘，想怎么打扮就怎么打扮，更不是用之即取、不用即扔的花瓶。要防止以法治名义践踏法治的“怪像”。在如何对待法律规范及其运行机制的问题上，应当确立这样一些观念：尊重法律规范的价值基础，比如越权无效、保障人权、程序正义、法律面前人人平等；尊重法律规范相对于政治规范、道德规范、技术规范的底线性、约束性；遵循法律运行的内在规律，程序和责任不能随意放弃。意识和观念确立之后，才是能力的提升。态度和立场明确了，领导干部就有了提升能力的主动性。这样，不管是学法培训、懂法考核还是用法评估，工作的推动自然就上了轨道。
    平衡稳定和法治的关系，既需要执法者的政治思维，更需要执法者的法治思维，要善于在依法中维稳、维稳中依法。实践中，存在着非法拘禁等“稳控”行为以及采用行政拘留、劳动教养实现“稳控”目的的行为，很多个案根本经不起合法性检验，实践中对此类措施必须保持高度谨慎和警惕。要依法公正进行行政执法，在个案层面预防“引燃”不稳定因素。同时在维稳中坚持依法处置。针对公众维权“依势博弈”的表现形式，推动维稳“化势引导”。针对“合法权益非法方式”的维权行为，必须依法维护群众权益、切实群众解决问题，这个过程中要始终以法律为基本手段和重要立足点，想方设法消解抗争的势能，消融“依势博弈”的心理能量，实现不稳定因素的“软着陆”。
    要改革信访处理问题的方式和程序，处理好信访与其他纠纷解决机制的关系。信访不能代替其他纠纷解决机制，推翻其他纠纷解决机制的结论，信访更不能脱离法律的约束。在信访案件处理过程中，如果涉及法律问题，应遵循法治原则；如果涉及政策问题，应遵循法治精神；应以司法程序审查司法决定，而不是采用行政程序解决司法问题。
    另外，特别值得注意的是，尽管普法工作已届“六五”，但客观而言我们的官方普法宣传存在片面性和针对性不强的问题。在渐进开放的媒体环境和互联网背景下，专家、意见领袖等已经成为普法的重要主体，与官方宣传“各自解释”甚至“各唱一戏”。社会公众对于法律从精神到文本到执行的理解和判断存在一定程度的混乱。公众在采取维权行动时，也常把法律工具化，只接受对自己有利的事实、规则和理论观点。现在的情况是，一些执法者认为社会公众法律素质亟待提高，他们对法律的理解过于片面，权利意识张扬，缺乏义务观念和责任意识，要对公众进行义务观念和责任意识的教育，而社会公众则认为恰恰是执法者法律素质太低，总是执法违法、执法犯法，需要教育和培训。因此，需要深入研究普法工作的时代特征和需求，无论是执法者还是相对人，都要既有权利意识，也要有义务、责任观念，逐步形成全社会恪守法治精神的良好局面。
    来源: 学习时报