杨建顺：营造法治化营商环境应坚持四项原则
杨建顺优化营商环境条例自2020年1月1日起施行以来，各地各领域紧密结合新冠肺炎疫情防控的新形势，形成了持续深化放管服改革，坚持以企业和群众需求为导向，不断优化营商环境的新局面。伴随着疫情防控常态化的转换，各级人民政府及其部门应当聚力于优化营商环境条例的贯彻落实，以使该条例所确立的相关制度机制真正转换为“法治化营商环境”。
在我看来，在今后相当长时期，贯彻落实优化营商环境条例，“持续营造法治化营商环境”，起码应当做到以下四点：
其一，不越位，即决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里。这一点优化营商环境条例已有明确规定，应当全面贯彻落实。国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革（即通常所说的“放管服改革”），最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。这里所揭示的精髓在于尊重客观规律，尊重市场规律，尊重企业经营规律。违背客观规律，试图把市场管起来、把市场主体管起来的做法，最终都逃不脱失败的命运。实践已经证明，充分发挥市场机制在配置资源中的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力、提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。持续倡导放管服改革，精简政府职能，权力重心下移，大量经济事务应该直接由市场配置来选择，能够交给中介机构的交给中介机构。这些都体现了新发展理念，体现了管而不死、治而不乱的原则，反映了对客观规律的尊重，必将有助于生产力的解放和发展。
其二，不缺位，即该由政府机关管的事情就要把它管住、管好。正如优化营商环境条例所明确规定：政府有关部门应当严格按照法律法规和职责，落实监管责任，明确监管对象和范围、厘清监管事权，依法对市场主体进行监管，实现监管全覆盖。也就是说，尊重市场，尊重市场主体，同时又要看到实行市场经济体制并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、经济结构战略性调整和经济快速发展的时期，尤其是面对新冠疫情防控等公共卫生事件，面对“错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战”，更需要政府担当起应负的责任，把职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上，解决市场机制解决不了也解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。
其三，不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”。优化营商环境条例规定：国家根据优化营商环境需要，依照法定权限和程序及时制定或者修改、废止有关法律、法规、规章、行政规范性文件。优化营商环境的改革措施涉及调整实施现行法律、行政法规等有关规定的，依照法定程序经有权机关授权后，可以先行先试。在市场经济条件下，政府、市场主体、中介组织必须各就其位，互相配合。转变政府职能，优化营商环境，首先要研究弄清政府、中介组织、市场主体各是什么性质、各有什么功能，各管什么事情。政府要培育代表企业利益的中介组织，充分用好行政指导，把社会可以自我调节、管理和自律的职能交给中介组织；把市场主体的经营权和投资决策权交给市场主体，切实把主要精力放在搞好宏观调控和创造良好的市场环境上来。一般来说，做到不越位、不缺位，自然也就实现了不错位。但是，实践中往往难免有划界不清的领域和事项，除了扎实推进权力清单、负面清单和责任清单等制度完善之外，还需要特别强调政府机关应当坚持补充性的原则、积极能动行政的原则，以便在其他主体缺位、越位或者出现其他“市场失灵”现象之际，能够维护营商环境下的公平与秩序。而这些举措都应当获得相应的法治保障。
其四，不扰民，即该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，那么，其办事手续就越简便、越透明越好。这里同样有必要特别强调尊重客观规律的重要意义和作用。换言之，那些需要由政府管的事情，政府也要合理安排人力、物力和财力，不应当过于消极对待，过分追求降低行政成本，提高行政效能。“让政府机关过苦日子，让老百姓过好日子”的精神值得肯定，但另一方面，人力、物力和财力等各方面机关运行保障必须切实跟上。在新冠肺炎疫情防控期间，由于某些事情的危害性、紧急性或急迫性，决定了有时候公务员不得不加班加点、采取必要的处置措施，甚至要求其他组织和社会民众给予协助，包括禁止进出、停止通行、关闭店铺、暂停营业等。这种情形下，对公务员的特别奉献应当予以肯定和支持，并依法支付相应酬劳；对其他组织和社会民众的协力亦应当依法给予补偿。若在这种特殊情形下构成所谓“扰民”，则不具有可非难性，应当努力从立法上完成相应授权和免责程序，以确保政府及时、有效履行职责。政府应当注重工作方式方法的创新，转变工作作风，充分利用契约在整合社会关系中的重要作用，改变那种重制裁轻保护、重行政命令轻契约整合的现象。
在双循环互相促进的新发展格局之下，各级人民政府及其部门应当扎实推进优化营商环境条例的规定，聚力完善国内大循环，坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，进一步创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，为基本建成法治国家、法治政府和法治社会的发展目标而坚持不懈努力。
作者简介：杨建顺，中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长。
文章来源：法治日报·法治政府2021-08-27
