王贵松：食品安全监管机构调整的可能空间
王贵松食品安全的监管机构设置一直是食品安全法的热议话题。1982年《食品卫生法（试行）》确立的是卫生部门主管的体制，2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》确立了“分段监管为主，品种监管为辅”的多部门执法体制，2009年《食品安全法》在此基础上盖上了食品安全委员会的综合协调机构，2013年政府机构改革则更改为以国家食品药品监督管理总局为主的监管体制。某一监管机构的设置或调整自应按照行政组织法的基本要求和自身的特别之处、置于整个政府机构改革的层面上通盘考虑，食品安全的监管机构仍有调整的空间。
在2013年国务院机构改革完成之后，《食品安全法》的修改不得不提上议事日程。但作为法律的《食品安全法》，在机构调整的修改上未必要完全照搬、更不是要“落实”《国务院机构改革和职能转变方案》、《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》、《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》的相关规定，而完全可以此次修改为契机，审慎探讨，精益求精。我们不能再将有限的精力继续内耗在监管机构的职能配置问题上。
就职能配置的合理性而言，基本的共识是，将相似的、有交叉的职能尽量交给一个部门去行使，以避免相互掣肘或推诿塞责。此次的机构改革将国务院食安办的职责、食药局的职责、质监总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食药总局，实现了对生产、流通、消费环节的食品安全统一监督管理。这是符合行政事务分配原理的。它貌似打造出了美国食品药品监督管理局（FDA）一样的机构，但实质不然，或者说仍然有一段距离。
按照风险分析原理，食品安全的保障由风险评估、风险管理与风险交流三个环节构成。如果暂且不谈农业部，现在的食品管理格局是食药总局与卫计委并存。根据三定规定，卫计委承担的食品相关职责是“组织开展食品安全风险监测、评估，依法制定并公布食品安全标准，负责食品、食品添加剂及相关产品新原料、新品种的安全性审查”。简言之，风险监测、风险评估和制定标准三项职责。其中的风险监测与标准制定都属于风险管理的范畴，与风险评估相对。而要完成风险监测与标准制定两项工作，均须借助于食药总局的风险管理信息，否则卫计委就要组建一个专门的风险信息收集机构。后者显然不符合国务院机构改革和职能转变的初衷。因而，适当的做法是将这两项职责均转由食药总局履行。
如此，卫计委在食品安全上保留的职能仅仅为“风险评估”。如此就形成了食药局“风险管理”与卫计委“风险评估”的职能分离，可为确保风险评估的中立性提供机构上的保障。卫计委职能纯化之后，可避免不必要的交叉。风险评估的启动者应是负责风险管理、亦即能够发现问题的机构，也就是说食药总局。其他任何机构和人员都可以向食药总局提出风险评估的建议。食药总局在作出判断后，有权要求卫计委展开风险评估工作。至于风险沟通的职能，可由卫计委承担，理由在于沟通的目的在于降低风险、促进了解，从事风险评估的卫计委有此知识技术和权威。概言之，食药总局的职责应在于食品安全的风险管理，包括日常监管、风险监测、标准制定；卫计委的职责应在于风险评估与风险沟通。
如此，食品安全的监管职责，将主要由国家食品药品监督管理总局和农业部实施，部委之间的综合协调问题将不再突出。为免叠床架屋之嫌，可以撤销国务院食品安全委员会及其办公室，将相关职权转交国家食品药品监督管理总局行使，切实加强国家食品药品监督管理总局，使食品安全监管由非常状态走入常规状态。
如果眼界再放宽一点来看，安全与卫生、药品与医疗问题是紧密相连的。卫计委在履行诸多卫生、医疗等方面的职责时，必然会获取到大量源于食品或药品的危害信息。在相关信息分属不同机关所有又缺乏必要沟通时，必然无法分析出准确的结果；即便存在沟通机制，也可能因理解不同而疏于沟通，从而造成沟通上的障碍。将食药局从卫生部独立出去是欠妥的，这不仅牵扯职能、机构、设施的重叠或重复建设，还会人为地割断本属一体的信息。在两大机构的转轨期间，职责分配中出现的种种疑问即源于此。大致有两个方案可供选择：第一，回归《食品卫生法》的最初体制，食药总局回归卫计委。但从食药总局刚刚再次独立的现实来看，回归卫计委几乎没有可能，但仍不失为长久之计。第二，将卫计委有关卫生的职能划归食药总局行使，换言之，将现在的食药总局做实为主管卫生、安全乃至健康的总局。
另外，在辅助性机构上，因食药总局实际上存在着以药品为主、食品为辅的内在格局，食药总局下属的药品审评中心、药品评价中心等直属机构均为服务于药品管理的机构，无法适应食药总局在食品监管上的新的职能定位。如此，就必须增强这一方面的力量配备。卫计委的疾病预防控制机构（CDC）为原先食品监管的主要辅助机构之一。稍微大胆一点的设想是，在体制上将疾病预防控制机构剥离卫计委，改为独立的公益性事业单位，并整合食药、农业、工商、质检等相关机构的力量，形成一个大型的国家技术评估检测综合机构，服务于任何一个有请求的行政机关。发生食品安全事故时，食药总局可要求疾病预防控制机构协助对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。
王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。
来源：《食品工业科技》2013年第20期。
