王磊：疫情防控期间行政执法的特点与对策

    我国新冠肺炎疫情防控工作不断取得新进展，这期间行政执法工作任务艰巨、成绩突出。严格规范公正文明的行政执法对于推进新冠肺炎疫情防控工作至关重要，疫情防控期间的行政执法与常态下的行政执法相比有一些不同特点，充分认识这些特点对于提高行政执法水平、推进疫情防控工作具有重要意义。
    首先，疫情防控期间属于应急状态，不属于紧急状态。《宪法》规定的紧急状态和《戒严法》规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段（《突发事件应对法》第 69 条，“关于《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》的说明” ），紧急状态下“国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定”（《戒严法》第 4 条）。应急状态下的危险程度没有紧急状态那么高，应急状态下的防疫不是法律真空，不但不能淡化法治，反而应更加强调法治，并且应当把能否树立法治理念、依法推进疫情防控工作作为衡量一个地方、一个部门防疫工作治理水平和治理能力的一条重要标准。常态下的诸如《刑法》《行政处罚法》《行政强制法》《治安管理处罚法》等许多法律规范不仅没有因为防疫工作而被停止执行，反而应被更加严格地执行。此外，全国人大常委会以及地方各级人大常委会还针对疫情防控工作及时作出了一些“决定”，全国人大常委会作出了“关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定” ，上海、浙江、北京等 20 个省、自治区、直辖市的人大常委会都制定了相关地方性法规，这些“决定”属于有关法律问题的决定，都具有法律效力，既是行政执法的依据，也是公民守法的准则。这些“决定”一方面强调要遵守现有法律，另一方面又对防疫期间需要居民遵守的一些新要求进行了规定，起到了补充法律规范的作用。例如，这些“决定”中有关公民出入公共场所需佩戴口罩的规定就具有法律效力，政府有权监督，公民必须遵守，切不可以为在公共场所口罩可戴可不戴，误以为政府要求戴口罩没有法律依据而不听工作人员劝说甚至引发争吵。
    其次，疫情防控期间行政执法具有紧迫性。由于新冠病毒肺炎的传染性较强，医疗机构依据法律所采取的隔离措施就需要行政执法部门予以配合，否则不利于疫情防控，此外，政府防疫期间采取的限制或停止聚集活动的措施等，都不是常态下的措施。一方面，老百姓面对这些措施需要一个接受和理解的过程，况且防疫期间的老百姓大多都处在对疫情的恐惧之中。另一方面，行政执法人员也面临时间紧任务急的问题，长时间加班加点，心理压力较大等。因此，疫情防控特殊时期做好行政执法工作更需要讲究方式方法，避免疫情期间引发不必要的矛盾和纠纷，避免将突发公共卫生事件转化为突发社会安全事件。
    在行政执法工作量大、面广，几乎涉及家家户户的情况下，行政执法力量下沉，基层工作人员，包括街道办事处干部、居委会村委会工作人员以及社区志愿者等广泛协助和参与行政执法。基层工作人员及社会力量广泛参与有助于减轻行政执法的负荷，但他们毕竟不是专业的行政执法人员，要提醒他们在参与执法的过程中同样应当坚持严格规范公正文明执法，避免滥用协助执法或协助管理职权，更不得出现违法犯罪的情况。居民对于参与协助管理的各种社会力量应当给予充分的尊重和支持，但现实中有的居民对于社区工作人员或保安监督居民戴口罩、给居民量体温等不能给予很好的理解和配合，认为他们没有权力这样做。事实上，社区工作人员和保安的行为具有法律依据，《突发事件应对法》第 11 条第二款规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。
    再次，行政执法涉及公民的基本权利和自由。疫情防控期间政府采取的一些重要措施基本都属于隔离类别的措施，这是由传染病的特点决定的。隔离是为了通过限制人的流动来防止传染病传播的一种法定措施，隔离在传染病爆发期或疫情较为严重的地区显得更为重要和迫切。《突发事件应对法》第 49 条规定的政府可以采取的措施中的第二项就包括“迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施” ，第四项包括“禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施” 。这里的“封锁” “交通管制” “禁止或者限制使用有关设施” “关闭或者限制使用有关场所”等都是隔离类措施。新型冠状病毒肺炎虽然属于乙类传染病，但可以采取甲类传染病的预防、控制措施。医疗机构应当及时采取的措施主要是“隔离”（《传染病防治法》第 3 条、第 39 条），县级以上人民政府采取的紧急措施主要是限制或停止人群聚集的活动（《传染病防治法》第 42 条）。
    隔离类措施涉及《宪法》所规定的公民基本权利和自由，例如，公民享有人格尊严、平等权、住宅不受侵犯、人身自由和私有财产权等权利。公民的某些权利和自由可能会因为被隔离或封闭而受到限缩或克减，但要符合比例原则，以最少损害公民利益的方法来最大限度地保护公共利益。隔离不仅涉及到公民人身自由，还涉及平等对待确诊者、疑似病人、密切接触者等不同类别的人。隔离本身是为了防止病毒的扩散和救治病人，而不是对患者、疑似病人或来自疫区的人的歧视，人格尊严在行政执法过程中不得减损。
    最后，行政执法具有原则性与灵活性。原则性就是保障人民生命健康，行政执法在坚持这个大原则的前提下，基于疫情防控期间遇到的各种复杂情形，可以有一定的灵活性。避免出现一些地方因为严格限制人员流动而导致个别人停留在两地之间的桥梁或公路上进退两难、有家难归的情况。
    作者简介：王磊，法学博士，北京大学法学院教授。