黄风：我国创建中的涉恐资产冻结制度

    摘要：涉恐资产冻结是一种法定冻结，它的适用不以资产保全为目的，而是以实行金融制裁为目的，旨在削弱特定组织和人员的经济实力、切断其经济来源和命脉。对于我国主管机关依据法律授权和法定标准认定的恐怖活动组织、恐怖活动人员，金融机构、特定非金融机构自有关名单公布之时起即负有冻结资产并停止一切金融交易、排查被列入名单者资产、报告涉恐资产冻结执行情况、向当事人通知资产冻结情况等义务。《刑事诉讼法》授权检察机关在一定条件下启动对被冻结资产的特别没收程序。随着新的涉恐资产冻结制度在我国的建立，采用外交部“通知”形式在国内决定和部署实施安理会制裁措施的做法将不再适用于涉恐资产冻结领域。
    作者：北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师　黄风
    关键词:恐怖活动/涉恐资产冻结/法定冻结/金融制裁
    2011年10月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(以下简称“决定”)，第一次在我国建立起针对涉及恐怖活动资产冻结(以下简称“涉恐资产冻结”)制度：对于法律列举的特定组织和人员，金融机构和特定非金融机构负有立即全面冻结其资金和其他资产的法定义务，无需任何司法机关或者执法机关下达资产冻结的命令。这种法定冻结制度不是以资产保全为目的，而是以实行金融制裁为目的，旨在削弱特定组织和人员的经济实力、切断其经济来源和命脉。①
     
    一、“恐怖活动”的认定标准
    涉恐资产冻结的打击对象是“恐怖活动组织及恐怖活动人员”，为认定这一打击对象，全国人大常委会的“决定”具体确定了相关的定义和标准，其中具有最重要意义的是对“恐怖活动”概念作出了法律上的界定。“决定”第2条明确规定：“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”
    “决定”出台之前，在我国法律中唯一为“恐怖活动”的同义语——“恐怖主义”给出定义的是2001年6月15日在上海签订《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(以下简称“上海公约”)，根据“上海公约”第1条的解释，“恐怖主义”是指“致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为，而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为”。
    相对于“上海公约”关于“恐怖主义”的定义而言，全国人大常委会2011年“决定”为“恐怖活动”确定的定义表现出以下三个显著特点：
    第一，不再采用刑事标准对“恐怖活动”概念的外延加以限定，从而有助于行政执法机关根据法律的授权能够对“恐怖活动”做出快速认定。“上海公约”第1条第1款(一)项将“恐怖主义”定义为“本公约附件所列条约之一所认定并经其定义为犯罪的”并且“是依各方国内法应追究刑事责任的”任何行为。该定义之所以将“恐怖主义”限定为犯罪行为，是因为“上海公约”主要调整的事项是引渡合作和刑事司法协助，需要遵循双重犯罪等原则。然而，人大常委会的“决定”则旨在从预防、监控、资产冻结和国际合作的角度加强打击恐怖活动的力度，需要授权相关的行政主管机关针对恐怖活动行使一定的认定权和紧急应对权，以便在尚未提起刑事诉讼或者尚未作出刑事判决的情况下对恐怖活动组织和恐怖活动人员采取必要的防范、打击、监控和金融制裁措施；②正是基于这样的考虑，“决定”没有将“恐怖活动”限定为仅依据刑事法律加以惩处的犯罪行为。
    第二，规定了“恐怖活动”的主观要素标准，将“制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织”确定为区分“恐怖活动”与其他暴力活动的目的要素。“上海公约”在为“恐怖主义”下定义时也提到了“恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为”，但并未明确将上述情形与主观目的联系在一起。人大常委会的“决定”则没有简单地将“制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织”列举为“恐怖活动”的客观表现，而是将其规定为主观要素，使得主管机关可以根据相关组织和人员所提出、宣传或者追求的活动目标或效应来甄别和判断其活动的性质。对恐怖活动目的作出明确界定既有助于在危害行为发生前防患于未然，还有助于依据法定标准将恐怖活动同某些出于私人报复等其他目的、但也有可能造成一定社会恐慌并危害公共安全的暴力行为加以区分，从而更加稳准狠地打击恐怖活动组织和恐怖活动人员。
    第三，将“资助或者以其他方式协助”恐怖活动补充为“恐怖活动”的表现形式，以加强对恐怖融资的打击并切断恐怖活动的经济来源。2003年12月15日，根据联合国安理会要求各国采取有效措施认定、甄别、打击恐怖组织和恐怖分子的第1373号决议，中国公安部公布了首批认定的4个恐怖活动组织和11名恐怖分子名单，同时对我国认定恐怖组织和恐怖分子的具体标准作出具体解释，其中有两项认定标准是“上海公约”关于“恐怖主义”的定义未曾列举的，即：“资助、支持恐怖活动”以及“与其他国际恐怖组织相勾结、接受其他国际恐怖组织资助、训练、培训，或参与其活动”。这两项新标准将恐怖融资和接受国际恐怖组织资助确定为恐怖活动的表现形式，体现了国际社会以及联合国公约关于制止向恐怖主义提供资助的基本要求，有利于打击那些表面上以合法形式从事经贸活动、而暗地里为恐怖活动提供经济帮助和支持的实体或个人，并且有利于打击境外恐怖活动组织所支持或资助的恐怖活动。
    “恐怖活动”标准的确定为“恐怖活动组织”和“恐怖活动人员”的认定奠定了法律基础。国家反恐怖工作领导机构将依据上述标准认定和调整恐怖活动组织及恐怖活动人员名单，并对所有被列入该名单的团体、机构、团伙或任何形式的实体以及个人实施金融制裁措施，即冻结其资金或者其他资产。我国政府还可以将相关的恐怖活动组织和恐怖活动人员名单提交联合国安理会的相关制裁委员会，要求将其纳入安理会的反恐金融制裁名单，以便在全球范围内对有关组织和个人实施资产冻结措施。
     
    二、涉恐资产冻结的法定义务
    根据全国人大常委会“决定”第5条第2款的规定，涉恐资产冻结的主体是“金融机构和特定的非金融机构”，即依据我国《反洗钱法》应当履行反洗钱义务的主体。这里所说的“金融机构”是指经营存款、贷款、结算、保险、信托、金融租赁、票据贴现、融资担保、外汇买卖、金融期货、有价证券代理发行和交易等金融业务的机构，包括：政策性银行、商业银行及其分支机构、合作银行、城市或农村信用合作社、城市或农村信用合作社联合社及邮政储蓄网点；保险公司及其分支机构、保险经纪人公司、保险代理人公司；证券公司及其分支机构、证券交易中心、投资基金管理公司、证券登记公司；信托投资公司、财务公司和金融租赁公司及其分支机构，融资公司、融资中心、金融期货公司、信用担保公司、典当行、信用卡公司；中国人民银行认定的其他从事金融业务的机构。③
    关于“特定的非金融机构”，目前我国金融法规尚未作出全面列举，但是，反洗钱金融行动特别工作组“四十条建议”在规定某些“非金融机构”也应接受反洗钱监管时划出了一定的业务范围，即：吸收公众存款、借贷、金融租赁、汇款服务、支付业务管理、财务担保、代客金融交易、证券发行、货币兑换等业务；④中国人民银行2009年4月16日发布的关于对从事支付清算业务的非金融机构进行登记的公告也对从事支付清算业务的非金融机构作出列举，所涉及的业务包括网上支付；电子货币发行与清算；银行票据跨行清算；银行卡跨行清算；中国人民银行批准的其他支付清算业务。⑤此外，我国反洗钱法草案在首次提请审议时曾对某些应履行反洗钱义务的特定非金融机构作出列举，即从事房地产销售、贵金属和珠宝交易机构、拍卖企业、典当行以及律师事务所、会计师事务所等。⑥
    上述履行涉恐资产冻结义务的主体包含外国或者境外金融机构和特定非金融机构依照中华人民共和国法律在中华人民共和国境内设立的分支机构。
    全国人大常委会“决定”授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院公安部门、国家安全部门制定关于涉恐资产冻结的具体实施办法。2014年1月10日，中国人民银行、公安部、国家安全部发布了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》(以下简称“办法”)。根据上述“办法”的规定，我国的涉恐资产冻结制度要求金融机构和特定非金融机构履行下列法定义务。
    第一，冻结义务。“办法”第5条规定：“金融机构、特定非金融机构发现恐怖活动组织、恐怖活动人员拥有或控制的资产，应当立即采取冻结措施。”上述资产冻结义务自公安部公布恐怖活动组织、恐怖活动人员名单以及冻结其资金或者其他财产决定之日起产生。一切由恐怖组织、恐怖活动人员直接或间接拥有或控制的资金或者其他财产，均在冻结之列，不论是有形资产或无形资产，动产或不动产，不论取得方式和资产形式，包括但不限于：银行存款、汇款、旅行支票、银行支票、邮政汇票、保单、提单、仓单、股票、债券、汇票和信用证，房屋、车辆、船舶、货物，以及以电子或数字形式证明资产产权或权益的法律文件或证书。
    需要特别指出的是，这里所说的“资产冻结”是广义的，不仅是指刑事诉讼法中列举的对存放在金融机构和特定非金融机构中财产的冻结、扣押和查封，还包括中止一切可能使被列入名单者获得经济利益的金融交易，停止向其提供任何形式的金融服务，例如：金融账户的开立、变更、撤销和使用，现金存取，资金汇划，货币兑换，外汇买卖，票据、信用证开立、兑付，出具保函，保函展期，贷款，保管箱服务，证券买卖，融资融券，资产管理，签订、变更、解除保险、信托、理财合同，保险理赔等。
    第二，排查义务。在涉恐资产冻结中，金融机构和特定非金融机构是执行法定冻结的义务人，一旦恐怖活动组织和恐怖活动人员名单公布，则立即承担对本机构是否存有被列入名单者资产情况直接进行监测、筛查和甄别的责任，而不像在司法冻结或者行政冻结中那样只是按照冻结令签发机关的指示有限度地冻结冻结令中指明的资产。为此，金融机构、特定非金融机构应当制定涉及恐怖活动资产冻结的内部操作规程和控制措施，对分支机构执行涉恐资产冻结的情况进行监督管理；指定专门机构或专人负责，及时掌握恐怖活动组织、恐怖活动人员名单的变动情况；完善客户身份信息和交易信息管理，加强交易监测，并按照中国人民银行的有关规定及时报告可疑交易。⑦
    在执行涉恐资产冻结义务时有时候会遇到这样的情况：公安部公布的恐怖活动组织、恐怖活动人员名单上的名字与金融机构、特定非金融机构所掌握的财产持有人的名字或一般信息出现某些差别，或者虽然财产持有人不是被列入名单者，但金融机构、特定非金融机构根据自己所掌握的情况有合理理由怀疑有关财产系由被列入名单者直接或间接拥有或控制，或者有合理理由怀疑客户、委托人或其交易对手涉及恐怖活动组织、恐怖活动人员。在上述情况下，金融机构、特定非金融机构应当立即对有关资产以及金融账户、金融交易采取必要的交易限制措施，并立即通过中国人民银行或者通过资金或者其他资产所在地的公安机关向公安部申请核实。
        
    第三，报告义务。为了让政府主管机关全面掌握和监测涉恐资产冻结措施的执行情况、了解恐怖活动组织和个人经济实力和经济来源，并且为侦查恐怖融资和洗钱活动提供相关的线索和证据，金融机构、特定非金融机构应当履行相应的报告义务，将本机构执行冻结措施的情况尤其是被冻结资产的金额、数量、权属、位置、交易等情况以书面形式报告资金或者其他资产所在地的公安机关和国家安全机关，同时抄报资金或者其他资产所在地的中国人民银行分支机构。⑧此外，金融机构、特定非金融机构的境外分支机构和附属机构还负有一项特殊的报告义务，即：当其按照驻在国家(地区)有关法律规定和监管要求，冻结与恐怖活动有关的资产时，应当将有关情况及时报告金融机构、特定非金融机构总部；金融机构、特定非金融机构总部应将有关情况报告总部所在地公安机关和国家安全机关，同时抄报总部所在地中国人民银行分支机构。⑨
    与报告义务相关的是信息披露义务，即：金融机构、特定非金融机构及其工作人员应当依法协助、配合公安机关、国家安全机关的调查、侦查，提供与恐怖活动组织、恐怖活动人员有关的信息或数据；还应当依法协助、配合中国人民银行及其省会(首府)城市中心支行以上分支机构的反洗钱调查，提供与恐怖活动组织、恐怖活动人员有关的资产情况。⑩
    第四，通知义务。由于涉恐资产冻结是由金融机构、特定非金融机构依照政府主管机关公布的恐怖活动组织、恐怖活动人员名单直接实施的，而且所冻结的资产类型、数量以及交易是金融机构、特定非金融机构自行监测和确定的，因而，上述实施冻结措施的机构有义务及时向被冻结资产的持有人或控制人通知资产冻结情况。这种告知是对相关当事人知情权的保障，是正当程序的体现，有助于被冻结资产的持有人或控制人为维护其权益寻求法律救济。联合国安理会涉恐金融制裁决议也要求各国“根据国内法和惯例采取合理步骤，将上名单一事通知或通报被列入名单的个人或实体”。(11)“办法”第6条第2款规定：“金融机构、特定非金融机构采取冻结措施后，除中国人民银行及其分支机构、公安机关、国家安全机关另有要求外，应当告知客户，并说明采取冻结措施的依据和理由。”有关通知一般应当按照客户在金融机构、特定非金融机构留下的联系地址以书面形式发出。
    第五，保密义务。涉恐资产冻结是打击敌对势力的经济武器，(12)从一定意义上讲，实施涉恐资产冻结措施的金融机构、特定非金融机构根据法律的授权履行着某种“准执法机关”的职能，应当严格遵守与反恐怖工作相关的执法纪律，保守关于涉恐资产监测、调查和内控方面的工作秘密。“办法”第18条规定：“中国人民银行及其分支机构、公安机关、国家安全机关工作人员违反规定，泄露工作秘密导致有关资产被非法转移或隐匿，冻结措施错误造成其他财产损失的，依照规定给予处分；涉嫌构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。”
     
    三、法定冻结与其他保全措施的协调
    涉恐资产冻结是一种法定冻结，即依照法定条件并且针对法定对象实施的资产冻结，不以存在具体案件为前提条件，也无需执法机关或者司法机关逐案作出冻结决定。在法定冻结与其他财产保全措施的协调问题上，两大关系需要妥善处理，一是法定冻结与民事保全措施或行政保全措施的关系，二是法定冻结与刑事保全措施的关系。
    第一种关系一般发生在下列情况中：当恐怖活动组织、恐怖活动人员名单以及相应的资产冻结决定公布时，被列入名单者存放在金融机构、特定非金融机构中的资产已经因涉及民事诉讼或者行政案件受到法院或者行政执法机关的冻结。在这种情况下，金融机构、特定非金融机构对资产的重复冻结都是不必要的，而且在我国司法实践中也是不提倡的。但是，在处理涉恐资产冻结与民事保全措施、行政保全措施的关系时，仅仅规定“不得重复冻结”是远远不够的，(13)还应当注意到不同种类财产强制措施的目的、特性以及相关法定义务的差别，区别不同情况做好协调工作。
    从财产强制措施的目的看，涉恐资产冻结的目的是对恐怖活动组织、恐怖活动人员实行经济制裁，削弱其经济实力，阻截其经济来源，实现对恐怖活动的打击，并且不受期限方面的限制。然而，针对民事案件或者行政案件的财产强制措施则以资产保全为目的，旨在通过对资产的冻结、扣押和查封确保相关裁决的执行，并不以经济制裁为目的。因此，当因不再存在资产保全的必要性而解除民事冻结措施或者行政冻结措施时，应当立即对被解冻的资产继之以法定冻结，确保不同种类财产强制措施的无缝隙衔接，确保被列入名单者不能享用、处置或者控制上述资产，并且确保涉恐资产冻结不受时间上的限制。
    从财产强制措施的特性看，涉恐资产冻结是一种广义上的财产限制措施，包括但不限于：终止金融交易；拒绝资产的提取、转移、转换；停止金融账户的开立、变更、撤销和使用。(14)然而，针对民事案件或者行政案件的财产强制措施则是狭义的，严格限定于对特定种类和特定数额财产冻结、扣押或查封，并不限制当事人享受由金融机构、特定非金融机构提供的其他金融服务。因此，即使被列入名单者的资产已经因存在民事或行政案件而受到冻结、扣押或查封，金融机构、特定非金融机构仍然应当实施资产冻结的其他限制措施，不得为被列入名单者提供任何形式的金融服务并禁止一切与之相关的金融交易。
    从财产强制措施的相关义务看，涉恐资产冻结要求金融机构、特定非金融机构履行一些特殊的法定义务，例如：对在本机构可能存在的涉恐资产进行排查并对可疑资产进行甄别的义务，向国家主管机关报告涉恐资产冻结措施执行情况的义务，向当事人通知资产冻结情况的义务。然而，针对民事案件或者行政案件的财产强制措施则不要求金融机构对可能被冻结的财产实行主动监测、调查和甄别，不要求金融机构、特定非金融机构向相关的办案机关报告执行财产保全措施的情况，也不要求其向当事人发出通知。因此，关于“不得重复冻结”的说法不应当被理解为无需履行与涉恐资产冻结相关的其他特殊法定义务。
    第二种关系涉及涉恐资产冻结与刑事诉讼中财产强制措施之间的协调。由于涉恐资产冻结措施具有“预防性质，并非以国家法律所定的刑事标准为依据”，(15)因而，它的适用不以是否存在针对被列入涉恐资产冻结名单者的刑事诉讼为前提条件，并且通常实施于针对恐怖活动组织、恐怖活动人员提起的刑事诉讼之前。在提起刑事诉讼之后，如果对于犯罪嫌疑人、被告人的财产已经实行了涉恐资产冻结，同样没有必要再实行重复冻结，也就是说，不必再采取刑事冻结、扣押或查封措施。但是，对于在侦查过程中发现的犯罪嫌疑人、被告人的财物，办理刑事案件的机关可以自主地决定采取财产保全措施。
    应当注意的是：涉恐资产冻结与刑事诉讼中财产强制措施之间存在着明显的同向性和互补性。所谓同向性是说它们都是为打击和惩罚恐怖活动犯罪服务的，朝着相同的方向运作；所谓互补性是说它们之间存在着一定的依存关系，在特定条件下可以相互利用。譬如，如果在刑事诉讼中经过调查可以证明处于涉恐资产冻结下的财产属于违法所得或者供犯罪使用的财物，并且犯罪嫌疑人、被告人逃匿或者已经死亡，办理有关案件的公安机关、国家安全机关可以提请人民检察院依照《刑事诉讼法》第五编第三章的规定向人民法院提出没收申请，在符合法定条件的情况下，人民法院应当裁定予以没收。全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》授权政府主管机关对涉恐资产实行法定冻结，《刑事诉讼法》则授权检察机关在一定条件下启动对被冻结资产的没收程序，这是一套阻断恐怖活动经济命脉的法律制度。同样，对处于涉恐资产冻结下的财产，人民法院也可以在对被列入涉恐资产冻结名单者定罪后裁定予以没收，并且裁定使用该财产对被害人实行民事赔偿，或者清偿被判刑人先前所负有的正当债务。(16)
    通过对上述第二种关系的协调，从一定意义上讲，涉恐资产冻结可以成为对刑事诉讼财产强制措施的补充和替代，同时，刑事诉讼中针对被列入名单者的没收裁决，无论是在特别程序还是普通程序中宣告的，将构成涉恐资产冻结项下资产的最终处置方式之一。此情形属于“办法”第10条第2款(四)项规定的情况，即：“人民法院做出的生效裁决对有关资产的处理有明确要求的”，在此情况下，金融机构、特定非金融机构应当立即执行该裁决并向国家主管机关履行相应的报告义务。
     
    四、涉恐资产冻结中的权利保障
    同所有法律制度一样，涉恐资产冻结应当严格遵循正当程序的要求，设置合理的权利保障机制，为相关当事人提供必要的法律救济手段。涉恐资产冻结中的权利保障涉及两方面的主体，即：被列入涉恐资产冻结名单者以及与资产冻结相关的第三人。
    对于被列入涉恐资产冻结名单者，他们不能以自己对被冻结的资产享有合法所有权或其他合法财产权利为理由反对法定资产冻结，而只能以自己不应当被列入恐怖活动组织、恐怖活动人员名单或者应当将自己从上述名单上除名为理由要求解除涉恐资产冻结措施。解除资产冻结的请求应当向负责认定和调整恐怖活动组织、恐怖活动人员名单的机关——国家反恐怖工作领导机构提出，就具体程序而言，根据“办法”第14条的规定，有关当事人可以向“资产所在地县级公安机关提出异议”，“公安部在收到异议申请之日起30日内作出审查决定，并书面通知异议人”。
    在就涉恐资产冻结名单提出异议时，有关当事人应当提供足以佐证其异议的证据材料，例如：关于当事人未曾参加恐怖活动组织或者未曾参与恐怖活动的证据材料，关于当事人已经退出恐怖活动组织或者已经终止参与任何恐怖活动并且弃旧图新、立功赎罪的证据材料，等等。在有关异议提出和接受审核期间，针对有关当事人的涉恐资产冻结措施仍然有效。如果公安部、国家安全部在经过核查后确定将有关当事人列入涉恐资产冻结名单确有错误或者应当对涉恐资产冻结名单进行调整并将有关当事人从该名单中除名，则应当立即通知金融机构、特定非金融机构，以解除对有关当事人的资产冻结。
    有时候，有关当事人针对涉恐资产冻结名单提出的异议仅仅涉及形式要素或者技术问题，例如：认为自己并非名单中列举的恐怖活动人员，只是表面上与被列入名单者的名字相同，或者金融机构、特定非金融机构在执行涉恐资产冻结时因粗心大意而搞错或者混淆了名单上的名字，在此情况下，有关异议应当向执行涉恐资产冻结措施的金融机构、特定非金融机构提出。金融机构、特定非金融机构经复核确定存在上述形式或技术上的错误后应当立即予以纠正；在根据自己的能力难以确定是否存在上述错误的情况下，应当立即由其总部或者由金融机构总部指定的一个机构通过中国人民银行向公安部申请核实，或者通过资金或者其他资产所在地的公安机关向公安部申请核实，公安部或国家安全部发现金融机构、特定非金融机构冻结有关资金或者其他资产有错误的，应当立即书面通知解除冻结。(17)
    涉恐资产冻结中的第三人通常是指：不在被列入名单者之列的、被冻结资产的共同所有人或共同权利人；被列入名单者的债权人。
    对于被冻结资产的共同所有人或共同权利人，只要没有被列入涉恐资产冻结名单当中，其合法所有权或其他合法财产权利就应当受到法律保护。金融机构、特定非金融机构在实施涉恐资产冻结时应当依据有效权利凭证中指明的份额或比例将上述第三人的资产排除在冻结范围之外；在无法实行分割或者难以确定份额的情况下，则应当先一并予以冻结，然后，由共同所有人或权利人依法向资金或其他资产所在地人民法院提起民事诉讼，请求对有关资金或者其他资产进行分割或者确定份额。金融机构、特定非金融机构应当根据人民法院作出的生效判决解除被认定属于上述第三人的合法资产。
        
    (18)
    对于被列入名单者的债权人，无论有关债务是在涉恐资产冻结决定公布之前发生的还是在之后发生的，寻求债务清偿的主要途径是向涉恐资产冻结主管机关申请“资产释放”，(19)即：申请按照合法债务的数量解除被冻结的资产以实现债务清偿的目的。上述资产释放申请既可以由债权人提出，也可以由作为债务人的被列入名单者提出。如果履行资产冻结义务的金融机构、特定非金融机构本身就是被列入名单者的债权人，例如：抵押贷款的放款人，仍应依循同样的程序向主管机关提出资产释放申请，不得自行扣划被冻结的资产。即使被冻结的资产在随后的刑事。诉讼中受到没收，债权人仍然有权依照《刑法》第60条的规定请求以被没收的财产获得清偿。
     
    五、被冻结资产的释放与添附
    被冻结资产的释放也叫冻结的豁免，它不同于资产冻结的解除和终结，而是在资产冻结过程中对部分被冻结资产的动用，这种动用应当有着明确与合法的目的和用途，限定于特定的资产种类和数量，并且经过相关主管机关的审查和批准。从一定意义上讲，被冻结资产的释放构成对被列入名单者资产的动态管制，同样属于涉恐资产冻结制度的限制性措施之一。通过此种措施的适用，一方面，可以确保相关资产被使用于合法的目的，防止其成为恐怖活动的工具和资源；另一方面，有助于弥补涉恐资产冻结的严苛性，使该法定冻结制度也能够照顾到人道主义需求，尽量降低对正常社会生活与合法经济活动的负面效应。
    当事人可以为下列目的或用途申请资产释放：因支付食品、房租、税款、药品和医疗费用、法律服务费用、被冻结的资金或者其他资产的管理费用、偿还抵押贷款等基本支出；为执行法院生效裁决或行政处罚，或者为不影响正常的证券、期货交易秩序，执行恐怖活动组织、恐怖活动人员名单公布前生效的交易指令等特殊原因。上述第一项列举的支出基本上与联合国安理会涉恐资产冻结决议确定资产冻结豁免范围相一致。(20)上述第二项列举的支出，虽然不包含在安理会涉恐资产冻结决议确定的豁免范围内，但它与对第三人的权利保障相关，构成对被列入名单者合法债务(例如：依照合同应当支付的欠款，因偷逃税款或者交通违章而应缴纳的罚款)的控制下清偿，因而符合公平、公正的法治原则，(21)不影响涉恐资产冻结目的的实现。
    需要加以区分的是，上述第二项提到的“法院生效裁决”仅仅指法院针对当事人之间与涉恐资产冻结无关的争议作出的裁决，而不包括以下生效裁决：人民法院在刑事诉讼中针对被列入名单者作出的关于没收和赔偿经济损失的裁决；人民法院根据财产共同所有人或共同权利人的请求、针对被冻结的资产作出的分割财产或者确定份额的裁决。上述两种裁决一旦生效则应立即予以执行，(22)无需经过“办法”第12条为动用被冻结资产而规定的申请和审查程序。
    关于释放被冻结资产的申请应当直接向涉恐资产冻结主管机关提出，具体地说，即应向被冻结财产所在地的公安机关提出，由公安部会同国家安全部对有关申请进行审查并作出决定。如果被列入涉恐资产冻结名单者是联合国安理会认定的制裁对象，有关申请还应转送外交部，在必要时通过外交部向安理会专门的制裁委员会进行通报或者请示。(23)释放被冻结资产的申请一般应当由支付义务人以书面形式提出，也可以由有权获得相关支付的当事人依据相关的权利凭证提出。
    与被冻结资产的释放相对应的是被冻结资产的添附，即：被冻结资产对外来资金的吸收以及自身的增值。被冻结资产的添附通常以两种方式发生。第一种方式是：被列入名单者因在涉恐资产冻结决定公布之前完成的交易而取得的资产收入和债权，例如，因在涉恐资产冻结决定公布前向他人贷款而应收取的还款，因在涉恐资产冻结决定公布前股票交易而发生的资金交割。第二种方式是被冻结资产本身产生的孳息，例如，被冻结的银行存款产生的利息，被冻结的证券产生的分红。对于采用上述方式发生的添附，金融机构、特定非金融机构应当按照有关规定办理资金收取和资产受让手续，并且在收取和受让后一概予以冻结。(24)
    为完成上述添附而提供的金融服务构成对涉恐资产冻结措施的组成部分，不应理解为对不得向被列入名单者提供金融交易服务禁令的违反。
     
    六、涉恐资产冻结与反恐国际合作
    《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》以及根据该决定由国务院主管机关颁布的《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》不仅为打击国内恐怖活动提供了有力的法律武器，而且为我国参与反恐国际合作创建了新的法律机制，尤其是在实施联合国安理会反恐金融制裁措施方面弥补了国内法空白。
    随着新的涉恐资产冻结制度在我国的建立，采用外交部“通知”形式在国内决定和部署实施安理会制裁措施的做法将不再适用于涉恐资产冻结领域。对于安理会及其专门委员会认定的境外恐怖活动组织、恐怖活动人员，我国外交部应当将名单提交国家反恐怖工作领导机构加以确认和转换，(25)然后，由公安部根据“决定”的授权公布该名单并同时决定对被列入名单者的资金或者其他资产予以冻结。自该决定公布之日起，金融机构、特定非金融机构开始针对被列入名单者履行法定冻结义务，包括冻结资产并停止一切金融交易的义务、排查被列入名单者资产的义务、报告涉恐资产冻结执行情况的义务、向当事人通知资产冻结情况的义务等。
    我国执行安理会涉恐资产冻结措施程序的改变标志着我国涉外法制的重大进步，它理顺了国际法规范与国内法规范的关系，使其依照我国《宪法》的规定实现了良好衔接，一方面有利于全面、有效地履行我国依照《联合国宪章》应履行的国际义务，另一方面有利于确保在履行相关法律义务尤其是某些制裁性法律义务时严格遵循国内法制原则并保持相互间的协调。当然，全国人大常委会“决定”所引入的涉恐资产冻结制度有着特定的适用范围，尚不能解决安理会就其他事项(例如：大规模杀伤性武器扩散、严重反人道事态等)采取的金融制裁措施的国内法执行程序问题，采用外交部“通知”形式在国内决定和部署执行安理会资产冻结决议的做法在短时间内还难以完全改变。笔者认为，为彻底解决执行安理会金融制裁措施时遇到的国内法缺欠问题，关键仍在于通过适当方式引入法律授权机制，《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》为此种法律授权机制的引入树立了可供借鉴的榜样。
    在反恐国际合作问题上，还需要处理好涉恐资产冻结制度与国际刑事司法协助的关系。当外国请求我国针对境外恐怖活动组织、恐怖活动人员在我国境内的财产采取冻结措施，并且所针对的恐怖活动组织、恐怖活动人员既未被我国主管机关列入涉恐资产冻结名单，也未被安理会及其专门委员会列入金融制裁名单时，对于上述请求不适用我国人大常委会“决定”以及相关行政法规调整的涉恐资产冻结制度，而应当作为国际刑事司法协助请求加以对待。对此，“办法”第15条规定：“境外有关部门以涉及恐怖活动为由，要求境内金融机构、特定非金融机构冻结相关资产，提供客户身份信息及交易信息的，金融机构、特定非金融机构应当告知对方通过外交途径或者司法协助途径提出请求，不得擅自采取冻结措施，不得擅自提供客户身份信息及交易信息。”
    国际刑事司法协助中的资产冻结与我国人大常委会“决定”所引入的涉恐资产冻结是两种不同的法律制度，存在着一些重大区别。从性质上看，刑事司法协助中的资产冻结属于司法冻结，以存在具体刑事诉讼案件为前提条件；而涉恐资产冻结则属于法定冻结，不以存在刑事诉讼为前提条件，也不是由刑事办案机关决定的。从适用条件上看，刑事司法协助中的资产冻结通常应遵循双重犯罪原则，如果请求方追诉的行为根据被请求方的法律不构成犯罪，后者有权拒绝提供协助；而涉恐资产冻结则只应审查有关实体或个人是否已被列入特定的恐怖活动组织、恐怖活动人员名单，无须审查是否符合双重犯罪标准。从冻结对象上看，刑事司法协助中的资产冻结针对的是违法所得及其收益、犯罪工具或者犯罪物证；而涉恐资产冻结所针对的是则被列入名单者拥有或者控制的一切财产，包括其合法财产。
    注释：
    ①2012年4月5日，公安部根据全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的规定，公布了第三批认定的“东突”恐怖分子和联合国认定的“东伊运”恐怖分子名单，同时决定对被列入名单者实行资产冻结。此乃我国法定冻结第一例。
    ②这种非刑事的反恐怖斗争在“决定”第3条第2款中受到了特别关注，该条款要求“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令，防范和打击恐怖活动”。
    ③参见中国人民银行《金融机构管理规定》(银发［1994］198号)第3条。
    ④参见《反洗钱金融行动特别工作组四十条建议》第9条及其相关注释。
    ⑤参见《中国人民银行公告［2009］第7号》第2条。中国人民银行2010年6月14日发布的《非金融机构支付服务管理办法》对非金融机构支付服务作出类似解释，即“指非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供下列部分或全部货币资金转移服务：(一)网络支付；(二)预付卡的发行与受理；(三)银行卡收单；(四)中国人民银行确定的其他支付服务”。
    ⑥最终通过的《反洗钱法》删除了对特定非金融机构的列举，仅在总则中保留了对特定非金融机构反洗钱义务的原则性规定。参见《反洗钱法规定特定非金融机构也有义务反洗钱》[N],《金融时报》，2012－02－06，引自http://news.qq.com/a/20061101/000377.htm，最后访问日期：2014年5月30日。
    ⑦参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第4条。
    ⑧参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第6条。
    ⑨参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第16条。
    ⑩参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第7条。
    (11)见联合国安理会第1735(2006)号决议第11段。
    (12)由于恐怖活动属于一种危害国家安全或者公共安全的有组织犯罪，因此，在实践中，策划恐怖活动的“恐怖组织”通常被视为《中华人民共和国国家安全法》第25条所称的“敌对组织”；根据《中华人民共和国国家安全法实施细则》第5条的规定，“敌对组织由国家安全部或者公安部确认。”
    (13)正式颁布的《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》删除了“办法(征求意见稿)”第7条第3款关于“对于已经被司法机关、执法机关等冻结、查封、扣押的资金或者其他资产，金融机构、特定非金融机构不得重复冻结”的规定。
    (14)参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第20条第2款。
    (15)参见联合国安理会2006年第1735号决议和2008年第1822号决议。
    (16)参见我国《刑法》第36条和第60条。
    (17)参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第10条第2款(二)项。
    (18)参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第5条第2款和第10条第2款(四)项。
    (19)根据“办法”第12条的规定，关于动用被冻结资产的申请应当向资产所在地县级公安机关提出。
    (20)安理会第1452(2002)号决议针对涉恐资产冻结的豁免列举了下列支出项目：“为基本开支所必需，包括支付食品、房租或抵押贷款、药品和医疗、税款、保险费以及水电费，或者专用于支付合理的专业人员费用和偿还与提供法律服务有关的费用，或常规持有或维持冻结的资金或其他金融资产或经济资源所需要的规费或服务费”。
    (21)一些国家的金融制裁法规也明确将清偿被列入名单者的合法债务列为冻结豁免的理由，例如，捷克2006年《执行国际制裁法》第9条第1款g项将下列支出排除在法定冻结范围之外，即：“为偿还受到国际制裁的人或实体的债务而进行的支付，只要该债务并不是因违反国际制裁措施而产生的”。
    (22)对于上述两种司法裁决，金融机构、特定非金融机构应当依照“办法”第10条的规定立即予以执行，并在执行后向涉恐资产冻结主管机关作出报告。
    (23)根据安理会2006年第1735号决议的要求，如果释放资产申请涉及的是“为基本开支所必需”的资金，安理会授权有关国家审查和决定，但应将该申请向安理会的专门委员会通报，如该专门委员会在3个工作日内未提出反对意见，则释放资产的决定生效；如果涉及的“为特殊开支所必需”的资金，有关申请应当提交安理会专门委员会审查和批准。
    (24)参见《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第11条和第5条第3款。
    (25)实际上，这种确认和转换只是再走一次法律程序。我国作为安理会常任理事国在对相关的恐怖活动组织、恐怖活动人员名单的确定上具有举足轻重的作用，外交部在代表我国政府对有关名单发表意见之前均会征求国内各主管机关的意见。