杨建顺：行政首长出庭应诉不宜强制

    近来，与行政首长出庭应诉相关的“新闻”不断:某区工商局长坐在被告席，“民告官”案首现行政首长出庭应诉;某市一把手出庭应诉渐成常态;某法院积极推进行政首长出庭应诉制度。据说这些报道起到了很好的法治宣传效果，获得了学者与公众的积极评价。甚至有人建议，修改行政诉讼法时应将行政首长出庭应诉确立为统一的强行法规范。我认为这种观点值得商榷，行政首长出庭应诉不宜由行政诉讼法将其确立为统一的强行法规范。
    其一，行政首长是否出庭应诉与是否法治不能简单画等号。每一级行政首长都可以出庭应诉，并不等于其都应当出庭应诉，这是由权力配置和职能分工的自身规律性所决定的。无论是行政首长出庭，还是一般公务员出庭，抑或是作为代理人的律师乃至政府法律顾问出庭，都没有什么本质区别。
    其二，行政首长是否出庭应诉与是否尊重行政相对人乃至人民群众没有必然联系。行政首长出庭应诉或许可以改变“民告官不见官”的现象，但是，从长远来看则并非有助于行政诉讼制度的健康发展，甚至与行政诉讼的根本价值目标相悖。作为行政首长，让精通法律事务的代理人出庭应诉，正是对行政相对人的尊重，也是对人民群众利益的重视；恪尽职守，履行好首长的法定职责，就是对人民群众的尊重。
    其三，行政首长是否出庭应诉与是否坚持法律面前人人平等不能简单画等号。诉讼中的当事人双方的权利平等，相对人提起行政诉讼，行政主体就要依法应诉。至于派谁来出庭，只要符合诉讼法规范，就不能说是对原告不尊重，就不能说不平等。法规范也赋予原告同样的请代理人的权利。
    其四，行政首长是否出庭应诉与是否敢于承担责任、塑造良好政府形象不能简单画等号。首长负责制下任何行政活动所导致的纷争，最终都应当由行政首长承担责任，但是，让其出庭应诉是错位的职能配置，不符合行政组织法原理，有违行政主体论，也与行政经济原则及行政效能原则相悖。
    其五，行政首长是否出庭应诉与是否尊重司法权威、维护法律尊严不能简单画等号。如果只有行政首长出庭应诉才能彰显司法权威、维护法律尊严，律师和政府法律顾问等代理人出庭应诉得不到承认，那么，这本身说明司法公信力只能依赖于个别行政首长，司法权威和法律尊严已受到严重损害。无论谁出庭应诉，“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定”，这才是对司法权威的最好尊重，才是对法律尊严的最好维护。
    其六，行政首长是否出庭应诉与政府依法行政水平不能简单画等号。政府依法行政须从组织法、作用(行为)法、程序法和救济法等各个层面展开，要求做到合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民和权责一致，而包括首长在内的每个公务员恪尽职守、尽职尽责，才是不断提升依法行政水平的坚实支撑。让具有丰富的法律专业知识和诉讼经验的律师或者政府法律顾问作为诉讼代理人，不仅有助于诉讼程序的推进，也符合诉讼经济原则。
    其七，行政首长是否出庭应诉不应由某法院来作为制度推进，否则会给权力配置带来不必要的秩序混乱，会有损于法律、法院和司法的权威。
    其八，强制行政首长出庭应诉尚没有充分的法律依据，修改行政诉讼法也不应将其确立为强行法规范，因为其违背行政主体论、行政首长负责制和法治行政原理的基本规律性，不利于实现行政诉讼目的。
    杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。
    来源：《检察日报》2014年5月28日，第7版。