迎接农村集体经济组织的法治春天

    在乡村振兴促进法颁行后，2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》依然将“发展新型农村集体经济”作为乡村振兴工作的重点。
    对很多人而言，农村集体经济组织可能是既熟悉又陌生的存在。“熟悉”是因为它作为我国社会主义公有制在农村的实践形式和革命遗产，饱经历史风雨后依然以各种方式发挥作用；“陌生”是因为在很多欠发达地区，它已处于静默状态。2017年民法总则明确规定它与村民委员会一样具有法人资格，其性质为特别法人，但并未进一步规定它如何法人化。民法典颁行后，农村集体经济组织立法日程进一步加速。
    现代民商法往往以城市为预想的场景制定，以熟人或半熟人为基础的农村社会，并不需要过多繁缛的法律条文，农村集体经济组织立法的特殊意义因此不言而喻。然而，其立法难度也更大。一是无法借鉴比较法。农村集体经济组织是社会主义公有制的产物，而社会主义国家较少对其单独立法，即便有也因国情差异很难参酌。二是各地农村现实情况的差异。各地农村的社会、经济、自然环境、文化等差异决定了统一立法必须妥善处理这一矛盾：既避免“一刀切”，又尽可能设置普遍一般标准。
    全国人大常委会于2022年12月28日公布了《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》），共八章、六十八条，将在如下三方面推动集体经济组织的未来发展。
    一是界定了集体经济组织法人的应有职能。
    依据现行法，农村土地集体所有权由集体经济组织行使，除非未设立集体经济组织时，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。在实践中，很多农村都因集体经济组织缺失，村民委员会实际行使了这一权利。但村民委员会同时负责公共职能和经济职能，可能造成角色冲突甚至导致集体财产因村委会的“内部人”控制而流失。可以想象，未来我国将涌现农村集体经济组织法人登记的高潮，村民委员会代行村集体经济组织的职能的现象将成为历史。
    《草案》为尽可能发展农村经济、提升农村生产力，还赋予农村集体经济组织两种职能。一是依法参与市场活动，依法出资设立或者参与设立公司等市场主体。这表明它具有商主体的部分权利能力。二是它对成员有提供技术、信息等服务的基本职能，这意味着未来“统分结合的双层经营”可能会以崭新方式实现。目前，我国农户经营主要是“分”，农户自己决定对土地的经营，未来若集体经济组织能充分发挥作用，在农户同意的基础上，一定程度上的统一经营将完全可能。
    二是厘定了农村集体经济组织的成员资格，强化了成员权保护。
    农村集体经济组织的成员资格是目前关注较多的问题，也是立法面临的最大难题。《草案》规定了取得成员资格的两种情形：一是户籍取得；二是曾经在农村集体经济组织并与其形成稳定的权利义务关系，以农村土地为基本生活保障的农村居民。这种界定的真实考量是社会保障，值得肯定。
    《草案》强化了成员权的保障，如有关土地承包权、宅基地使用权，参与分配集体经济利益、参与分配土地补偿费、享受集体经济组织的服务和福利等权益的保障。此外，按照《草案》，农村集体经济组织承担对成员的社会保障双重功能，这也是它不同于其他市场主体、成为特别法人的重要原因。
    三是明确农村集体经济组织法人的治理结构。
    《草案》作为农村集体经济组织的组织法，主要参照公司法人的治理结构，为农村集体经济组织法确立了较为合理的治理机构。它规定了成员大会、成员代表大会、理事会和监事会等机构的组成、职权、议事规则等内容，明确了理事、监事会的信义义务等。
    尤其值得一提的是，《草案》在表决机制方面，坚持了政治民主中的“人头多数决”，而非经济民主中的“资本多数决”，通常不以农户为而是以具有完全行为能力人的成员为标准，但在成员代表大会的规则设计中，纳入了农户和性别标准。这契合作为公有制运行方式的集体所有权行使的民主特征。
    《草案》是农村集体经济组织的法治治理的真正开始。从更深远的角度看，农村集体经济组织的法人化也是解决“三农问题”的体系化方案中的一种，它为农村集体经济组织提供了健康发展的基础。当然，农村集体经济组织和农村经济的发展还需要更多的政策支持。在全球农村因工业化、城镇化而逐渐“衰败”的今天，各国和地区莫不强化对“三农”帮扶。《草案》为此专门规定了国家对农村集体经济组织的各种扶持措施，落实了乡村振兴的顶层设计。可以说，只有在乡村真正振兴时，农村集体经济组织的春天才可能真正到来。
    作者：谢鸿飞，中国社会科学院法学研究所、私法研究中心研究员，中国社会科学院大学法学院教授、博士生导师。
    来源：《民主与法制》周刊2023年第8期。