吴宏伟：政府采购国货政策浅见
吴宏伟在应对国际金融危机过程中，一些国家加强了其政府采购国货法律政策措施，由此也引起了采购国货政策是否属于贸易保护的争议。从国外看，不少国家和地区出现了贸易保护主义加剧趋势，利用政府采购等措施限制外国产品、服务或工程，以扩大本国市场需求。美国国会参议院2009年2月13日在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划，其中35%用于减税，65%用于政府投资。这份计划法案中保留了受到各方广泛争议与批评的“购买美国货”条款。这实际上是美国政府通过专门经济刺激法案对政府采购国货政策的强化措施。从国内看，我国《政府采购法》明文规定“采购国货政策”，政府采购在保护国家民族产业方面提供了明确法律依据，对促进国内产业发展发挥了良好作用。但毋庸讳言，我国政府采购国货政策执行方面也存在诸如认定标准不明确、操作程序不规范、反向歧视国货等实际问题。
政府采购国货政策的一般内涵
《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”政府采购国货政策是指根据国家法律规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，依法定程序优先购买国内服务、货物及工程的国家强制性规定。按照国际立法惯例，我国《政府采购法》第十条明确规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。
采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的，以及为在中国境外使用采购的，或法律、行政法规另有规定的除外。”纵览各国政府采购法律法规，政府采购国货政策制度一般包括采购主体、采购范围、认定标准、例外规则、采购程序、监督执行及法律责任等内容。
政府采购国货政策的经济法理论依据首先，国货政策是维护国家经济安全的需要。维护国家经济安全是一国政府的重要职能和责任；政府采购国货政策也是国家经济安全审查制度的重要组成部分之一。实施国货政策可以依法限制或禁止外国商品或服务进入国家战略核心和关键产业领域，有效维护国家经济安全稳定。其次，国货政策是实现政府公共职能的需要。政府采购作为公共财政支出行为，是国家实现公共管理目标的一个重要手段，是一种国家特殊的宏观经济调控工具。我国《政府采购法》第一条规定：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”2009年6月4日，发改委与工业和信息化部、监察部等其他八部委联合发文《关于印发贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署、进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》，强调政府投资项目属于政府采购，应当采购本国产品。政府采购具有社会公共性特征，必须围绕国家社会经济目标，保障国家实现其公共服务与经济管理职能。再者，国货政策是遵循政府采购国际惯例的需要。考察国际条约及国外立法实践可知，政府采购国货政策也是一条重要国际惯例。WTO《政府采购协议》（2006年修订版）第五条规定了“对发展中国家的特殊及差别待遇”，允许GPA成员国中的发展中国家，为“保障国际收支平衡，有足够外汇储备实施经济发展计划；促进国内产业的建立或发展，包括农村和落实地区的小型企业和家庭企业，以及其他经济部门的发展；扶持完全或主要依赖政府采购的产业机构”等目标，可适用国民待遇例外条款，依法实施其购买国货政策。政府采购制度完备的国家或地区通常从法律上对国货标准进行明确界定，并在政府采购中实行国货优先政策，扶持国内产业创新发展。
完善政府采购国货政策的建议
近几年来，我国各地区、各部门认真贯彻落实《政府采购法》，不断加强制度建设、规范采购行为，政府采购在提高资金使用效益、维护国家和社会公益、防范腐败、支持节能环保和促进自主创新等方面，都取得了明显的成效。但政府采购法实施过程中，还存在忽视执行环节不规范、运行机制不完善、监督处罚不力、反向歧视国货等问题。商务部等九部委联合发文强调经济刺激方案应优先购买国货，意图显然主要在于纠偏，贯彻执行好国货优先原则，让国产商品获得平等对待。因此，迫切需要完善政府采购国货制度，健全国货标准、国货采购例外情形、国货评审优惠措施等制度内容，在国货政策与自由贸易间取得合理平衡，更好地发挥政府采购制度对国民经济健康发展的保障功能。
一是重视营造培育国货文化。树立和塑造保护国货、使用国货、采购国货的国货文化，是实现政府采购政策性功能的社会文化基础。因此，要运用宣传、教育、奖惩等方式，树立正确的政府采购价值取向，强化政府部门和机关单位的热爱国货、使用国货、采购国货的意识；通过政府采购国货的积极示范作用，教育引导全体国民牢固树立热爱国货、支持民族产业发展的理念。
二是要建立完善的国货认定制度。可考虑借鉴国际经验，结合国情，适时修订《政府采购法》和《招标投标法》，对采购国货标准作出更为明确的规定。《政府采购实施条例》(征求意见稿)第十条规定：“本国货物、工程和服务的具体认定标准，由国务院有关部门会同国务院财政部门制定。本国货物、工程和服务的采购政策和办法，由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。”因此，财政部应加快法规制定进程，依据现行《政府采购法》就采购国货有关事项制定实施办法，明确国货的认定主体、认定标准和认定程序。
三是加强政府国货采购的监督管理。建立考核指标体系和考核工作机制，规范对集中采购机构的监管和考核。 加强政府采购监管体系建设，深入全国政府采购执行情况专项检查，大力推进政府采购领域规范化和反腐倡廉工作。建立综合系统全过程的监管机制，加大对政府采购当事人违法违纪行为的处罚力度。四是完善政府采购国货政策的法律责任追究机制。采购国货规定是强制性的法律规范，应当制定完善相关的法律责任条款。要依法严厉打击政府采购过程中的商业贿赂活动，纪检监察和检察部门要深入查处拒绝国货背后潜藏的腐败行为，依法追究违法者的行政责任乃至刑事责任。有效执行国货政策，必须进一步健全法律救济制度；既要完善质疑、投诉、行政复议等非诉讼救济方式，又要进一步完善行政诉讼、民事诉讼法律救济方式。
综上，在国货政策与国货歧视之间的博弈过程中，为保证政府采购法律制度之间的和谐统一，保护我国的民族工业，维护纳税人的合法利益，促进和扶持国内弱小企业迅速发展，保护广大供应商的合法权益，我国必须加强对政府采购国货的制度建设，加强国货政策执行过程的管理和规制。
政府要切实发挥政府采购的政策性功能，依法实施采购国货政策，有效支持国家民族产业的发展与壮大，促进国内产业自主创新，不断提高国货质量，增强国家综合竞争实力，保障国家经济健康稳定持续发展。
