程雪阳：土地制度改革误区何在（上）

    【编者按】中国经济学家华生教授曾撰文指出，土地制度改革存在“六大认识误区”，并表示“土地制度改革中许多似是而非的观念俨然成为正统和主流”。天则经济研究所“土地制度研究课题组”对华生教授文章所提问题进行了讨论，讨论结果由FT中文网刊发，以期推动公共讨论。本文为FT中文网“求解中国土改”专题文章之一。天则经济研究所“土地制度研究课题组”组长盛洪教授和课题组成员杨俊峰副教授、徐振宇副教授和程雪阳博士参与了本文稿讨论和修改，文章由程雪阳博士执笔撰写。
    l  “公益”与“非公益”在土地征收中必须区分
    “严格区分公益性与非公益性用地，缩小征地范围，……意味着政府现行土地收益全部丧失，相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。”这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言，显然是“天方夜谭”的观点，有待商榷。
    首先，政府存在的目的，不在于获取金钱收益，而在于运用税金提供公共产品。
    其次，在土地征收过程中区分公共利益和非公共利益，也并不意味着政府现行土地收益全部丧失。当下中国政府的土地收益是由地租、税收和土地征收中“低征高卖”三部分构成。征地过程中区分公共利益和非公利益，只会触及第三种的土地收益，并不会丧失全部土地收益。另外，因第三种土地收益减少而导致的财政收入下降，政府还可以通过加强税收征管（如土地增值税）或者新设、调整各种与土地相关的税（尤其是不动产交易税、保有税）等方式来抵消。当然，新增或调整土地税需经过民主程序并遵循“税收法定原则”，不能任由行政部门决定。
    如果担心区分公益与非公益后，地方政府“土地财政”会持续不下去，导致大规模地方债恶化，造成城建资金不足，那么，更加合乎逻辑的建议应是推进政府改革，促使地方政府更节约和有效地使用公共资金，并吸引民间资金投入到城市建设中来；应该是改革中央与地方的财权与事权的关系，或者增加地方税和中央与地方共享税，或重新厘清各级政府的事权财权，或加强转移支付，而不应建议继续维持低价征收农民土地的制度。
    有人说，税收要一年一年的征收，远水解不了近渴。这并非一个无法解决的问题，因为政府完全可以在人民同意的情况下，以税收抵押获得贷款来进行基础设施建设。
    l  “公共利益”的认定可以通过程序来解决
    “在城市化的快速发展转型期，无法严格区分公益性非公益性用地去改革征地制度”的观点也值得商榷。
    公共利益和非公共利益确实存在很多“模糊地带”，拥有不同文化背景或处在不同发展阶段的国家和地区，对于“公共利益”的认识和认定确实会存在一些差异。比如，在经济欠发达国家或地区，引进一些企业（比如富士康）可能会增加就业和税收，对“公共利益”的认定范围可能会大一些；而在发达国家或地区，由于处于后工业化和后城市化时期，就不会轻易地将招商引资视为公益需要。但这并不意味着两者完全无法区分，也不意味处在城市化的快速发展转型期，凡是有利于经济发展的土地开发都是公共利益。比如，KTV等娱乐设施虽然有利于人气集聚，但任何法治国家都不会将其作为公共利益。
    另外，“公共利益”可以通过正当程序来加以解决。比如可以先设立一个独立于行政部门的土地征收委员会，在其组织下，将土地开发项目的具体信息公布在拟征收区域居民区和媒体上，允许民众（尤其是可能被征收土地的权利人）参加听证会，来决定该项目是否符合公共利益。如果委员会认定具体项目属于公共利益且有必要征收，而被征收人不同意该项决定，那么其还可以去法院起诉该决定，以最终确定该开发项目的属性。
    华生教授认为“对公益用地征收来说，出低价人家不干，全按市场最高的商住用地出高价，政府出不起，对公共财政和纳税人也不公平”。这个观点也需要讨论。因为“市场价格”并不是“市场最高价”，而是“市场中间价”（即市场均价）。被征收人为公共利益做出了“特别牺牲”，所以公共财政和纳税人依照“市场中间价”补偿被征收人也是公平的。我们应该看到，“征收”的本质仅仅在于，政府为了公共利益的需要强制购买非国有土地，并不意味着被征收人只能接受低价补偿。
    l  集体土地可以也能够与国有土地“同地同权同价”
    “城市建设用地分为各种不同类型，各类型用地之间并不同权也不同价，因此同地同权同价是不可能的”的观点是一种误解。
    所谓“同地”，指的是同一块地不会因为所有权主体的不同，而拥有不同的法律地位。比如，著名的北京“画家村”宋庄的土地，不能仅仅因为其属于集体所有，就不能与国有土地一样在土地市场上进行交易。
    所谓“同权”，指的是集体土地和国有土地的主体拥有相同权利。如果国有土地拥有出让、出租、抵押、担保、继承的权利，那么集体土地无需经过征收也应当拥有相同的权利。至于说城市建设用地中各种不同类型的土地（如住宅、工业、商业）并不同权，是一种直观上的错觉。这种“不同权”只是基于国有土地出让合同而产生的使用方式和使用期限的不同，并非权能的不平等。
    所谓“同价”，指的是相同区位的土地都应当依照统一的规则形成价格。比如，国有土地是按照市场价格出售的，那么集体土地也应当按照市场价格进行出售，而不是指不同的土地拥有完全一样的价格。“同一城市工业用地不是一个价”是很常见的，但这种价格上的差异是由具体的区位、当地的工商业发展程度、交易双方谈判能力等自然、市场和社会因素引起的，与制度歧视无关。
    注释:
    1、文章原载   FT中文网
    http://www.ftchinese.com/story/001054772#utm_campaign=2G139005&utm_source=marketing&utm_medium=campaign
    2、华生教授的原文，《土地制度改革六大认识误区》，载《上海证券报》2013年11月07日
    http://huashengblog.blog.sohu.com/281019241.html
    出处:FT中文网