何帆：法官遴选委员会的五个关键词

    中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出要在省一级设立法官遴选委员会，作为省以下法院人员省级统管之后的法官遴选机构。
    对于这一机构的人员组成与运作方式，中央司改办负责人的解读是：“遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。”遴选委员会“从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。”
    伴随《框架意见》的发布，司改大幕已徐徐拉开。作为本轮司法改革的“重头戏”，法官遴选委员会的制度设计与运转效果，尚待各个试点省份去探索与检验。但其中不少问题，值得理论界与实务界重点研究。
    例如：法官遴选委员会是不是常设机构，委员相对固定、定期轮换，还是因事而设、一次一换？委员会是依附高级法院而设，还是依托省级人大设立？是否应当设立专门的办事机构？办事机构设在何处较为适宜？遴选委员会的职能包括哪些，是仅限于初任法官选任，还是包括法官等级晋升、上级法院遴选，乃至出任院、庭长职务？
    遴选是以书面审查、个别谈话、民主考核方式封闭进行，还是以公开听证方式展开？遴选是等额还是差额，是否引入竞争机制？遴选名单由谁提出？下级法院党组及其组织人事部门的作用如何体现？遴选委员会的委员如何配备？法官占多大比重？如何充分反映下级法院声音？如果有律师代表，如何防止利益冲突，是否设置回避程序？最后，是否有必要设立中央层面的法官遴选委员会，负责最高人民法院法官的遴选事宜？
    针对上述问题，笔者梳理了50个国家和地区的法官选任制度，试图通过细致比较，了解域外法官遴选委员会的功能和机制。
    总体来看，域外法官大致有五种选任模式，即行政首长选任制、立法机关选任制、首席大法官选任制、司法委员会选任制和公民选举制。最后一种较罕见，仅在瑞士、美国部分州法院适用。
    为防止法院过分受制于某一机关，一些国家采取“混搭模式”选任法官，如美国的联邦法官，就是“总统提名+参议院司法委员会听证+参议院批准+总统任命”模式。但是，无论以何种方式选任，都不乏各种类别的法官遴选委员会助力，只是其称谓、职能、组成有所不同，参与的环节、效力存在差异。
    法官遴选委员会的设置，与各国政制密切相关，涉及法治、分权与民主等多重因素，并没有放诸四海而皆准的通用模式，但总体上还是有一定共性，这里姑且以中立、权威、多元、专业、透明五大关键词，概括其主要特点。
    中立
    20世纪50年代以来，欧洲各国纷纷设立司法委员会，执掌司法政策、司法人事、司法预算、经费保障等司法行政事务。如法国的最高司法会议（1946）、意大利的最高司法会议（1958）、西班牙的司法会议（1978），这些尝试都取得了良好效果。推动这项改革的动因在于：大陆法系法院的“科层制”色彩较浓，下级法院法官的任命、选调和考核，常由上级法院把控，导致审级关系异化，妨碍审级独立；若把司法人事权移交司法部等行政机关，审判独立更难保障；若将司法人事权完全交给议会，又恐司法卷入政党纷争，因此，设立一个相对独立、多方参与的委员会，负责司法选任事宜，有利于确保法院依法独立行使审判权。
    从上世纪末到本世纪初，在新一波司法改革浪潮的推动下，司法委员会选任模式逐步被各国接纳。如波兰的司法委员会（1992）、匈牙利的国家司法会议（1997）、葡萄牙的最高司法委员会（1997）、丹麦的司法委员会（1999）、比利时的最高司法会议（2000）、挪威的法官任命委员会（2002）、荷兰的司法委员会（2002）、俄罗斯的法官资格委员会（2002）、巴西的司法委员会（2004），等等。
    据统计，已有60%的国家设立了各种形式的司法委员会，98个国家将司法委员会明确写入宪法。由于这一做法有利于彰显司法民主、确保审判独立，世界银行和部分国际组织已将是否设立相对独立的司法委员会，作为衡量一国法治水准和司改效果的重要指标。
    横向设置模式上，上述组织大都相对独立于行政、立法或司法部门。之所以说是“相对独立”，是因为有些委员会虽然依托于某一机关设立，但委员来源多元、决议实行票决，可以避免受长官意志影响。如我国台湾地区，就依托“司法院”设立了法官遴选委员会，但“司法院”无法左右选任结果。
    纵向设置模式上。单一制国家的司法权是中央事权，所以司法委员会大都设置在中央层面，有时也在地方设立下属委员会或办事机构，方便就近审核候选人资质，如泰国司法委员会就分地域设立了若干下属委员会。联邦制国家一般会在联邦、州两个层面分别设置法官遴选机构。如德国联邦法院法官统一由联邦司法遴选委员会选任，各州法院法官由州司法遴选委员会选任，极少数州由司法厅长任命。
    职能设置上，各国司法委员会主要分为“南欧模式”与“北欧模式”。“南欧模式”以审判独立为主要价值取向，侧重司法人事，只是主管范围有宽窄之分，有的只负责初任法官遴选，有的涵盖法官遴选、晋升、调任、惩戒和罢免各个方面。“北欧模式”以效率和效益为主要价值取向，更重视法院的战略规划、司法政务、流程管理、司法预算、司法统计、司法信息化等行政事务。
    值得注意的是，进入二十一世纪，普通法系一些主要国家也引入了法官遴选委员会制度。英国2005年通过的《宪法改革法》，彻底改变了过去由司法大臣主导法官选任工作的机制。按照新法，英国正式设立法官任命委员会，负责法官遴选工作。为配合新设立的英国最高法院，英国还成立了最高法院委员会，具体负责最高法院法官的遴选。
    权威
    考虑到司法权的重要性，即使在以委员会形式遴选法官的国家，最终的批准和任命，还是交由国会、国家元首或首席大法官进行，由司法委员会直接任命法官的只有葡萄牙等少数国家。但是，如果法官遴选委员会的决定可以被轻易推翻，或者只是根据相关部门的提名“走过场”，并不符合设立这类委员会的初衷。因此，法官遴选委员会的决定，即使在性质上属于荐任或建议，大都具有一定的约束力和权威性。
    例如，按照英国《宪法改革法》，首席大法官原则上不得拒绝法官任命委员会确定的人选。只有在判定相关人选专业资质不合格，并且有确凿证据支持时，才能作出“拒绝”决定，或者建议委员会“重新考虑”。在法国，最高法院以下法院的法官可由司法部长提出人选，但最高司法会议的咨询意见具有约束力。在荷兰，司法会议提出的法官任命人选应当由司法部长批准，但除非具有极特殊的正当理由，司法部长必须批准，否则要向议会作出说明，并由议会决定。按照南非宪法，总统只能从司法从业委员会提供的名单中选任法官，如果他认为某人不符合要求，必须说明理由。
    多元
    如前所述，各国法官遴选委员会均为常设机构，委员相对固定，一般任期为2-4年，可连任一次。法官遴选委员会的人员配备，既要尊重法官自治，又要体现价值多元。价值多元主要表现在委员会成员的身份、来源的多元化上，除法官外，还应当包括其他法律人士或社会人士。如果委员会完全由法官组成，就成了法院的内设机构。例如，日本地方法院法官的提名权长期由最高法院垄断，被批评是“最高法院本位主义”，导致日本司法遴选制度一直被许多欧洲国家视为反面教材。
    一般而言，在重视法官自治的国家和地区，法官代表在遴选委员会中所占比例较大。这其中，为体现最高司法机关的控制权，有的委员会安排了较多上级法院法官代表。如泰国司法委员会主席就由最高法院院长兼任，包括12名法官代表（最高法院6人，上诉法院4人，初审法院2人），2名非法官代表。墨西哥联邦司法委员会的法官代表也多数来自最高法院。但是，为确保司法人事决策能够惠及整个法官群体，而非仅令上级法院法官受益，一些国家格外注重下级法院法官代表的制衡作用。如巴西司法委员会15名成员中有9名法官，全部来自不同层级、类别的法院。法国、意大利、西班牙的司法会议，也是下级法院法官代表占多数。
    在倡导司法多元的国家和地区，法官代表虽然会占一定比重，但数量上不会形成多数，避免委员会内形成“法官利益集团”。如台湾地区的法官遴选委员会，就包括“考试院”代表2人、法官代表6人、检察官代表1人、律师代表3人、学者（包括法学、社会学和心理学专家）与社会公正人士6人。英国的法官任命委员会则包括法官代表5人（上诉法院法官、高等法院法官、巡回法官、地方法院法官至少各1人）、律师2人、非法律人士6人、行政审判所1人、地方治安法官1人。
    设立法官遴选委员会的国家和地区，一般会制定专门的委员产生办法，确保能够选任出可以代表不同群体利益、反映社会各界声音的人士。如我国台湾地区除制定《法官遴选办法》外，还先后配套制定了《法官遴选委员会法官代表票选办法》、《法官遴选委员会检察官代表票选办法》和《法官遴选委员会与法官评鉴委员会及检察官评鉴委员会律师代表选举办法》。最终选出的代表，将受到同行、社会与其他委员的广泛监督，无法利用职权谋取私利。
    法官遴选委员会的委员多数为兼职，不可能包揽所有选任事宜。所以，遴选委员会大都设有办事机构。绝大多数国家和地区法官遴选委员会的办事机构设在司法机关内部。如台湾地区法官遴选委员会的办事机构就设在“司法院”人事处，并成立法官遴选资格审查小组，负责审查候选人资格。有的国家设有专门办事机构，但注重吸收司法专业人士审查候选人资质。如荷兰司法会议只有4名委员，但配备了105名工作人员，并定期从各级法院征调20名法官，任期2年，协助委员们制定司法政策、选任优秀法官。
    专业
    法官被推定为法律专业人士中的佼佼者。对法官的遴选，专业能力、道德水准、职业操守、政治倾向、健康状况都会被纳入考察范围，但专业能力通常是首要考虑因素。对专业能力的审查与把关，可通过不同途径实现：首先，委员中本来就包括许多资深法官、检察官和律师，可以从专业角度进行评估；其次，许多国家的遴选方式包括笔试和口试，足以检验候选人的专业水准；第三，对候选人的资格审查，通常包括学术著作和法律文书类审查，可以充分评估其研究能力和法律说理能力；最后，依托公开的选任程序，候选人将受到社会各界监督，滥竽充数者很难蒙混过关。
    这里要强调的是，考虑到最高法院职能的特殊性，许多国家针对最高法院法官的选任工作设立了专门的委员会，提出了更严格的选任标准和程序。法院层级越高、判决影响面越大，法官选任标准越贴近“政治选任模式”，注重意识形态的考察；法院层级越低，判决影响面越窄，选任标准越侧重“专业选任模式”，注重专业能力的考核。
    例如，英国最高法院法官就由最高法院委员会遴选，高等法院或上诉法院法官由法官任命委员会遴选。最高法院委员会主席由院长兼任，副院长、英格兰与威尔士、北爱尔兰、苏格兰三地的法官任命委员会主席担任委员。
    德国联邦司法遴选委员会注重吸收立法、行政部门代表，没有法官、律师代表，注重政治多元；而各州司法遴选委员会则包括法官、律师代表，注重专业多元。
    在美国，联邦法官任命的政治色彩更浓，
        
    候选人动辄被贴上“自由派”或“保守派”标签。政治上左右摇摆的联邦法官候选人，很难被参议院司法委员会通过。为防止州法官选任受到政治干扰，美国密苏里州设立了由专业人士组成的法官遴选委员会，更侧重从专业和业绩角度进行把关，这一做法又称“密苏里方案”，被视为美国州法官选任制度的改革方向。
    透明
    透明、公开的法官遴选程序，既能防止暗箱操作，选出足够优秀的法官，又方便社会各界了解法院、认识法官，推动对法官职业的尊重和保障。在实行法官员额制的国家，法官岗位一旦出现空缺，都会向社会公示。法官候选人一旦被提名，个人信息就可通过互联网查询：如果是初任法官，公众可以查询到候选人的教育背景、职业经历和学术成果；如果是拟晋升的下级法院法官，公众可以查询到候选人撰写的裁判文书、经办案件的处理情况。
    在法官遴选方面，最为公开的要属美国联邦法官的选任过程。参议院司法委员会通常会召开听证会，对候选人进行公开质询。听证会全程在互联网或电视台直播，社会公众或媒体记者都可前往旁听。经过这种严苛、公开程序选任出的法官，专业资质和职业操守会得到广泛认可。
    结语
    域外法官遴选委员会各具特色，中立、权威、多元、专业、透明五大关键词，未必能概括其全部特点，但不妨作为我国设计法官遴选制度时的参考。
    例如，在组建法官遴选委员会时，应结合司法人事改革的大方向，综合考虑由委员会行使的职能，确保遴选工作能够与干部管理程序、法定任命程序有效衔接，避免遴选程序沦为新的形式主义；在确定法官遴选委员会人选时，应配套制定委员选任办法，合理确定委员的来源与比例，充分反映下级法院的声音，防止人事统管变成某个部门的“一言堂”，进而影响并压迫到审级独立；在研究法官遴选方式时，应注重选任标准和选任程序的专业性、透明性，充分考虑候选人的司法业绩与专业资质，避免完全以考试成绩论高下；在司法伦理上，应强化对不同界别委员的监督，防止不规范、不公正的现象出现。
    最后，在设立法官遴选委员会的办事机构时，应当充分考虑其审查候选人职业操守和业务能力的便利性和专业性，相关机构更适宜设在司法机关内部。唯有如此，才真正有利于探索出一条既立足中国国情，又符合司法规律的法官选任途径。
    本文全文发表于2014年6月27日《人民法院报》第5版“燃灯絮语”栏目