杨建顺：法院要保障拆迁的公平正义

    8月29日，最高人民法院举行新闻通气会，发布了法院征收拆迁十大典型案例。这些案例中有5件涉及房屋征收补偿决定，两件涉及房屋征收决定，两件涉及房屋强制拆迁，一件涉及违法建筑拆除。
    长期以来，人们听惯了房屋征收拆迁领域各类维权难的案件报道，甚至形成了法院撤销征收决定的情况并不多见的错觉。其实不尽然，在房屋征收拆迁案件中，法院的许多判决都是撤销行政行为，或者判决行政行为违法。无论是通过行政诉讼，还是通过对非诉行政执行案件的审查，法院在该领域对行政强制执行发挥了类似于安全阀的过滤作用，为实现房屋征收补偿的公平正义提供了重要保障。
    另一方面，由于房屋征收拆迁引起的行政争议往往涉及人数众多，当事人对自身诉求期望较高，行政主体在调处和应对过程中，容易受“重点工程”等行政任务的束缚而忽视合理补偿问题。而某些地方法院同样难免以“服务大局”为名、行危害大局之实，不能充分发挥司法监督作用，有损法院公正形象。
    在房屋征收拆迁补偿领域，关于强制执行的权力配置问题一直备受关注。2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》在对行政程序、补偿标准等进行规定的基础上，规定了行政机关申请人民法院强制执行制度。
    同年制定的行政强制法则规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”
    该规定承继了1989年行政诉讼法关于由行政机关申请人民法院强制执行或者依法强制执行的二元主体模式，但依然没有规定具体实施制度。
    2012年，最高法院曾出台对强拆具体权力配置的明确规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”后一种“也可以”，在实践中基本不适用。这样，在房屋征收补偿领域便确立了法院和行政机关之间的“裁执分离”制度模式，为该领域依法、合理并有效地行使职权提供了重要的制度支撑。
    在房屋征收拆迁补偿领域，针对行政诉讼案件大幅增长的趋势，应当坚持依法行政，从源头上预防和化解行政争议；一旦发生行政争议，应当在强调穷尽行政救济原则的基础上，确保法院依法受理、审查和裁判。
    但是，由于结构性弊端而导致行政案件“立案难、审理难和执行难”等突出问题。这有待通过修改行政诉讼法等一系列工作来解决。要解决涉及多元、多样利益的房屋征收拆迁补偿领域的矛盾冲突，最主要的是要解决好补偿等工作，把握好公共利益与公民、法人和其他组织合法权益这两个法益的实现和均衡。
    然而，由于缺乏明确的裁量判断标准，实践中往往难以做到使各方利益得到实现，达至均衡，故而容易引发各方利益冲突。不仅行政主体依法行政，而且法院依法裁判，都需要建构科学合理且有实效的裁量判断基准。
    最高法院此次发布的典型案例，既有合法行政行为经法院审查后判决维持的，也有由于行政机关侵害当事人补偿方式选择权、强制执行乱作为等程序违法问题，导致行政行为被法院判决依法撤销或者确认违法的；还有拆除违建不到位等未依法履行职责被法院确认违法的。
    在目前涉及征收拆迁的案件数量保持持续增长的态势下，这些案例必将为今后相关工作提供指导和示范，推动司法权解决征收拆迁等领域的不公及其所引发的一系列问题。
    杨建顺，中国人民大学法学院教授、博导、比较行政法研究所所长。
    来源：《法治周末》2014年9月3日。