莫纪宏：司法公信力的制度保障

    本文通过全面和系统地考察司法公信力一词的理论来源和在实践中的影响力，明确指出，司法公信力一词作为描述我国当下司法现象的一个概念存在着内涵和外延模糊不清的地方，其描述对象具有主客观两个方面的特性，主要指社会公众对司法活动的信任状况和程度，属于社会意识形态意义上的一种社会心理倾向。要在科学意义上构建关于司法公信力的法理，并运用司法公信力一词来对司法实践活动起到必要的影响作用，作者认为应当处理好十个方面的关系，包括正确处理司法的“党性”与“人民性”、司法公信力与司法权威、司法公信力与司法职权、司法公信力与司法透明度、司法公信力与法制统一等等。本文还明确指出，要使得司法公信力一词在理论上自圆其说，在实践中对司法活动有明确的指导意义，必须要通过“司法宪法化”来给司法公信力确定的制度保障。从制度保障角度来提高司法公信力，关键的问题是要考虑“顶层设计”。其重点就是要将“司法”纳入制度之中，改变过去仅仅依靠政策来调整司法问题的格局，通过“司法入宪”来实行“司法宪法化”，并通过“宪法司法化”来提高司法的规范功能和社会功能，从而为社会公众科学和准确地评价司法公信力提高一个强有力的制度平台。
    一、司法公信力问题的由来及意义
    司法公信力问题是近十年来法学界和司法实务界重点关注的热门话题。黄娟早在2003年第3期《湘潭大学社会科学学报》上发表的“在‘应然’与‘实然’之间———司法的公信力及司法权运行过程中的‘信息失真’”一文中，就对“司法公信力”一词做出了明确的定义：司法公信力是司法机关依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。质言之，司法公信力一方面体现为民众对司法的充分信任与尊重，包括对司法主体的充分信任与尊敬，对司法过程的充分信赖与认同，对司法裁判的自觉服从与执行；另一方面则体现为法律在整个社会的权威与尊严已经树立，广大民众对法律持有十足的信心，公民的法律信仰包括司法信仰得到空前的加强。由此，“司法公信力”问题引起了学界的充分关注，学者们围绕着司法公信力的构成、意义、司法公信力与司法权的关系、司法公信力的实现路径和制度保障等等展开了热烈的讨论，产生了一批有影响的学术论文和著作。在论文方面，有关玫发表在2004年第5期《长春大学学报》的“司法公信力的结构性要素”，郑成良、张英霞发表在2005年第5期《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》的“论司法公信力”等等，近期有田海鑫发表在2013年第1期《大连海事大学学报（社会科学版）》的“司法公信力内涵与类型略论”等等；著作方面有关玫著《司法公信力研究》（人民法院出版社2008年版）等等。
    从司法实践来看，司法公信力问题得到司法审判机关的高层领导的关注，集中体现在最高人民法院前院长王胜俊2012年6月26日在新任中级、基层人民法院院长培训班开班式上的讲话。在该讲话中，王胜俊院长特别强调“加强司法公信建设，提升人民法院司法公信力，各级人民法院要实实在在、卓有成效地做好八个方面的工作。一要牢固树立正确的司法理念，始终坚持社会主义法治理念，始终坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一，努力践行政法干警核心价值观。二要公正司法，以公正立公信，始终坚守司法公正底线。三要切实采取便民利民为民的司法措施，着力筑牢司法为民的思想根基，着力维护群众的合法权益，着力解决群众关注的热点问题。四要廉洁司法，把人民法院反腐倡廉建设放在突出位置，坚持不懈地开展反腐败斗争。五要公开透明司法，切实使社会公平正义以群众看得见的方式得以彰显。六要大力弘扬司法民主，切实满足人民群众对司法工作的知情权、参与权、表达权和监督权。七要大兴优良司法作风，以严谨细致的工作和亲和文明的态度赢得当事人的信任。八要积极参与社会诚信建设，大力加强司法宣传，大力加强法院文化建设，切实弘扬社会主义法治精神”。[1]
    人民法院报社、《人民司法》杂志社和中国法院网2013年4月26日在最高人民法院举办提升司法公信力专家学者座谈会，听取专家学者和律师界代表对人民法院进一步推进公正司法、提升司法公信力的意见和建议。最高人民法院院长周强在会上提出，公正司法是人民法院工作永恒的主题、任务和价值追求。要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，推进公正司法，不断提升司法公信力，需要全社会形成合力，共同努力。[2]
    由此可见，司法公信力当下已经成为学界和司法实务界共同关注的“热词”，也是目前司法体制改革过程中无法回避的一个重要事项。如何面对司法公信力问题给我国司法体制改革带来的理论和实践挑战，成为法学界和司法实务界必须认真加以探讨和给出具体解决方案的重点课题。
    要解决司法公信力问题，首先必须从理论上弄清司法公信力的概念以及司法公信力在实践中存在的形式和状态，这个问题目前学界和实务界看法不尽一致。
    何有财在《浅析如何提升司法公信力》一文中认为：司法公信力是社会公众通过可以信赖的司法程序，对司法人员的裁判案例产生的普遍信服和尊重，而在受众心目中建立起来的诚实守信、公正、正派的信任度和影响力，体现的是人民群众对司法制度、司法机关、司法权运行过程及结果的信任程度，反映的是人民群众对司法的认知和认同状况。[3]
    彭晨在《浅析提升司法公信力之路》一文中指出：司法公信力，是指司法人员通过长期地司法执法活动向受众提供正义、公平、可信、权威、高尚的执法案例，在受众心目中建立起来的诚实守信、公正、正派的信任度和影响力。[4]
    刘岩在如何提高司法公信力司法公信力这一概念具有两个维度：“一是信用的维度，即司法机关获得公众信任的能力；另一个是信任的维度，即公众对司法机关的信任程度”，而在多数情况下我们主要是在“公众信任程度”这一语义下使用司法公信力一词的，即“公司公信力是指社会公众对司法主体、司法程序、司法运作过程和司法裁判的尊重和认同，是司法在公众心目中所建立的信服状态”。[5]
    从上述几种关于司法公信力的观点可见，司法公信力并不是一个内涵和外延已经非常清楚的确定性概念，其中最关键的特征有两点：一是“公信”，简单地可以解释为“公众对司法的信任”，这是一种社会心理学意义上的“社会心理倾向”，具有很强的主观性，在很大程度上依赖社会公众对司法的主观评价和感觉；二是“力”，表现为一种带有一定客观特征的“司法权威”或者是“司法受到社会公众尊敬的程度”。因此，司法公信力一词从产生到被学界和司法实务界普遍所接纳，在实践中基本上处于一种主客观特征兼有、偏向主观评价意义上的社会心理状况，属于社会意识形态的范畴，是以往我们在法制建设过程中没有引起足够重视的新问题。关于司法公信力的理论构建也是基于也已存在的司法权威、社会公众对司法公正的感觉以及社会公众对司法信任程度来把握的。虽然在实践中有“信访不信法”等等负面的现象来衬托司法公信力概念的存在意义，但是，司法公信力的正面构造还需要经过很长时间的认真研究，才能在结合实践经验的基础上，通过制度化的评价机制来加以固化。总之，司法公信力已经成为学界和司法实务界不可忽视的一个重要问题。
    二、加强司法公信力问题研究必须在理论上把握好的几个重要关系
    司法公信力是近年来逐渐引起我国法学界和司法实务界关注的一个理论热点问题。不论这个概念最初的设计者是有心还是无意，该概念的内涵在传播过程中被社会公众不断放大、虚化，导致目前公众对司法公信力评价的负面效应层出不穷。如何正确地对待“司法公信力”，走出因为诸多负面评价而形成的“社会心理压力”，是当下我国法学界必须认真面对的理论问题。作者个人认为，要提高司法公信力，必须在法理上建立科学描述司法公信力概念的科学内涵与外延的评价机制，特别是要澄清以下十个方面的问题，然后才能在规范意义上来谈论如何提高司法公信力，否则，只会在错误信息干扰下陷入司法公信力概念所引发的无谓的争议之中不能自拔。
    1、要正确地处理司法“党性”与“人民性”之间的关系。截至目前为止，“司法”一词在最高规范性层面并没有得到我国现行宪法的肯定，只在党的代表大会工作报告中提及，“司法”问题仍然是政策调整的领域，而不属于国家的基本宪法制度[6]。因此，“司法”主要体现的是“党性”[7]，所谓司法公信力在理论上涉及到执政党的司法政策[8]是否具有威信和权威，而评价司法“党性”的社会公众则构成了对司法“人民性”的公众期待，故司法公信力背后反映出来的本质问题就是如何处理司法“党性”与“人民性”之间的关系，特别是“司法”能否通过人民当家作主的人民代表大会制度写入宪法，成为国家的基本宪法制度。因此，“司法”入宪是提升司法公信力的一个制度途径。
    2、司法公信力是一种复合型的公信力，它由司法构成要素的公信力汇集而成，包括公安、国安、检察、法院、劳改劳教、司法行政等不同领域的公信力。从当下社会公众关注的问题来看，司法公信力主要指向法院审判的公信力。虽然从宏观上来看，司法要素公信力之间彼此相互联系，但是司法各要素的公信力程度并不一样。采用简单概括式的“司法公信力”必然会以偏概全，将个别司法要素的公信力等同于整个司法公信力，不利于抓住司法公信力建设的主要矛盾。对于法院的公信力来说，关键是法院的领导和法官自身要充满信心[9]，要通过“司法公正”和“依法司法”来赢得社会公众的认同和肯定。
    3、司法公信力在现有的制度体系下，某些方面与司法活动直接关联，但某些方面是因为“司法”功能的缺失，特别是司法“制度化”水平不高，使得实际中的司法必须接受“应然”司法的公信力评价标准，主要是大量案件不能进入司法审判领域、基本权利被侵害的案件被排斥在司法过程之外等，司法能力严重不足成为影响司法公信力的正相关因素。所谓的社会公众“信访不信法”，很大程度上的原因是制度本身设计的权利救济机制存在严重缺陷造成的，因此，要清醒的认识到，所谓“司法公信力”缺少，很多情形下是“制度公信力”缺少引发的，必须要通过制度改革才能有效提高，胡锦涛总书记在党的十八大报告中也特别强调了“复合公信建设”的重要性，即“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。
    4、司法公信力与司法权威存在正相关关系。司法没有权威，自然无法服众，司法机关对许多影响司法公信力的因素往往爱莫能助，只能被动接受较为负面的公信力评价结论，故司法权威不足，公信力建设也不能在制度上得到有效保障。
    5、司法公信力既与司法职权相关，也有司法队伍自身的廉洁状况相关。司法机关履行司法职权不到位，往往引起当事人失望，导致负面社会评价。司法队伍存在严重腐败现象，也会严重影响司法公信力。司法机关可能认真履职，但因为司法腐败可能会引发社会公众对司法公信力的天然质疑。
    6、司法公信力与司法透明度密切关联，司法不可能万能，在法治原则下，司法允许存在一定制度上的偏差和瑕疵，并存在制度化的纠偏机制，问题的关键在于这种司法瑕疵是制度允许的，还是制度不允许的。司法不透明必然会掩盖司法瑕疵的真相，容易引发公众对司法不公的猜想，不利于建立科学的司法公正纠正机制。
    7、司法公信力某些方面取决于依法司法的水平。司法过度依赖司法机关自身的解释，很容易形成司法专权的社会共识，导致司法失信于民。故严格依法司法可以消除社会公众误解，提高公众对司法的“信赖”水平。
    8、司法公信力在现代法治原则下最重要的制度基础在于司法作为社会公正、权利救济的最终和最后防线，如果司法只是依据制度解决具体法律问题的中间和过渡环节，司法之外另有“司法”[10]，那么，司法公信力因为司法功能的局限性而无法获得制度上的充分保障。
    9、司法公信力与法官、检察官和警官个人素质密切相关，司法公信力的积聚需要逐渐地积累，而公信力的挥霍则可能因为个别司法人员公信力的低下导致司法公信力“木桶效应”的出现，司法公信力水平往往取决于公信力最低的司法人员的公信力状况。
    10、司法公信力与法制统一性相关。司法地方化、部门化和行政化，必然会降低司法在保证国家法制统一性中的重要作用。因此，没有以保证法制统一性为基本制度目标的违宪审查制度的实际运行，违宪问题在实际生活中仍然可以忽略不计，那么，司法无法从源头上获得公信力的制度保障。
    总之，司法公信力既有客观性，
    又具主观性。客观性来自于司法的制度化水平以及司法机关依法司法的能力，主观性来自社会公众对各种司法要素存在状况的不同价值评判。但总体上来看，只要司法机关坚守依法司法、司法为民、司法合宪合法的公正司法理念，司法公信力一定会得到社会公众的正面肯定，司法也就能成为一种制度化了的正能量，对保障公民权利、限制公共权力产生积极和有效的影响。
    三、司法宪法化是提高司法公信力的制度保障
    从理论上和实践中来看，导致当前司法公信力评价不高的原因很多，其中，制度本身的设计缺陷导致司法能力和水平不高是一个不可忽视的重要因素。因此，要从制度入手来寻求提高司法公信力的制度保障，才能建立起稳定、可靠的司法公信力评价体制以及客观公正的评价结论。否则，司法公信力这个概念由于过于泛化而缺少对司法现象的概括力和影响力。
    从制度保障角度来提高司法公信力，关键的问题是要考虑“顶层设计”。其重点就是要将“司法”纳入制度之中，改变过去仅仅依靠政策来调整司法问题的格局，通过“司法入宪”来实行“司法宪法化”，并通过“宪法司法化”来提高司法的规范功能和社会功能，从而为社会公众科学和准确地评价司法公信力提高一个强有力的制度平台。
    胡锦涛总书记在党的十八大报告中明确指出，到2020年确保实现全面建成小康社会，并且对小康社会提出了诸多新要求。其中一项重要要求就是：加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。胡总书记上述报告中核心的“亮点”就是“实现国家各项工作法治化”是小康社会的基本要求。所谓的“国家各项工作法治化”，司法作为国家权力体系的重要组成部分，理所当然地包含在“国家各项工作”的范围内。但是，相对于立法、行政来说，我国现行宪法至今尚未正式肯定“司法”概念的合法地位，司法政策层面上的司法机关、司法职权、司法体制等等与司法概念相关的司法制度都亟待通过宪法的确认，一并纳入到整个国家的宪法制度体系中。习近平总书记在2012年12月4日举行的“首都各界纪念现行宪法公布施行３０周年大会上发表的重要讲话”明确提出：“依法治国首先是依宪治国”。为此，作为“依宪治国”的重要内涵，“依宪司法”必然成为今后一段时间内我国司法体制改革工作的“重中之重”。
    “依宪司法”在法理上是一个很有诱惑力的概念，但是，在制度设计上却存在许多值得加以探讨的问题。在我国目前的宪法体制下，明确地提及“依宪司法”必然要求“司法入宪”，“司法入宪”的实质就是“司法宪法化”，而“司法入宪”的直接法律后果就是“宪法司法化”，“宪法司法化”的制度基本要求就是全国人大常委会必须有效地启动宪法和立法法所规定的宪法解释和违宪违法审查机制。如果作为最高权力机关常设机构的全国人大常委会仍然在法理态度上对“司法”问题采取似是而非的立场，就很难抓住“依宪治国”的历史机遇，真正有效地将“司法”纳入现行宪法所确立的国家基本制度的范围，“司法”就可能长期处于“司法政策学”的领域而无法有效地予以制度化。这个问题的重要性和深刻性，必须引起学界的广泛关注。
    司法概念要进入宪法，首先必须解决的是司法的性质。在我国现行宪法所设计的国家权力体系框架中，有国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关，国家权力的分配是依托国家机关的性质而定的，没有按照“依权设机构”的“权力分立模式”分配国家权力，因此，各级人大作为各级国家权力机关在宪法上行使的是一种“集合性国家权力”，这种权力的事务功能在法理上覆盖了立法、行政和司法所有的领域，并且具有“最终性”和“最高性”。国家权力机关掌握的国家权力是独立的，不受其他国家机关掌握的国家权力的制约。国家行政机关依据宪法规定行使行政职权，而检察机关、审判机关依据宪法规定行使检察权、审判权，至于说“检察权”、“审判权”是否等同于“司法权”，或者说能否在法理上将检察机关行使的检察权和审判机关行使的审判权确认为宪法学理论上所认同的“， 司法权”，这个问题在我国现行宪法的框架内并没有得到很好的解决。但是，从宪法赋予全国人大及常委会监督宪法和法律实施的职权来看，全国人大及常委会也有权依据宪法和法律来处理一些具体的法律争议和纠纷，特别是2000年出台的立法法第91条赋予了全国人大常委会一定的“违宪违法”审查权，因此，从法理上和现有的宪法制度来看，要将司法权的内涵仅仅限制在“检察权”、“审判权”的范围，很显然，与我国现行宪法所确立的基本国家权力制度不相符合，全国人大及常委会依据宪法和法律也承担了一定的司法职能，而且由于全国人大及其常委会拥有的“最高国家权力机关”的身份和地位，实际上，如果在宪法文本中引进了司法的概念，该机关在法律制度上相当于“最高司法机关”。为此，如果“司法入宪”，“司法”的性质就必须是“广义”上的，而不能采用“三权分立”体制下的与“立法”、“行政”相对立的“司法”。在这一点上，我国现行宪法所能接纳的司法原则应当是“议会主权”意义上的，相当于2009年之前英国采取的上议院司法制度。狭义上的“司法”概念与我国现行宪法所确立的人民代表大会制度的根本原则是相互冲突的，因此，在可见的将来，只要我们坚持人民代表大会制度的基本原则不变，那么，宪法中的“司法”概念就只能是“议会主权”意义上的“大司法”，将“司法”仅仅限定在“检察权”、“审判权”的范围，或者是限制在“审判权”的框架内，这种制度设想缺少基本的政治基础，不可能在现行宪法的制度框架内存在，因此，所谓的“司法入宪”必然是“司法”进入人民代表大会制度下的国家权力框架内，而不可能出现“司法”作为独立的国家权力进入现有的宪法制度之中，这是“司法入宪”的基本政治判断。
    “司法”的法律适用性和对宪法和法律含义的解释功能是司法作为一种国家职能的最重要的特征，为此，不论哪一个国家机关享有司法职权或者是承担司法职能，其本质的权力构造都在于司法的具体性，也就是说，通过将宪法和法律适用于具体的案件，来解决实际中存在的法律问题，同时将宪法和法律规定适用于具体的法律事实，体现宪法和法律对人们行为的规范指引作用。由此，一旦“司法入宪”、“司法宪法化”，“宪法司法化”又是不可回避的制度要求。所谓的“宪法司法化”，其实质内涵就是宪法上所规定的国家权力或者是公民基本权利在实际生活中如果发生了争议，应当通过解释宪法规定的相关含义、援引宪法的相关规定来解决此类的纠纷。
    如果“司法”概念进入我国的现行宪法框架内，根据我国人民代表大会制度的权力构造原则，在“宪法司法化”最顶端的应当是全国人大常委会，也就是説，全国人大常委会依据宪法及立法法的相关规定，对审理案件依据的法律、法规是否合宪有最终的发言权，这是保证我国人民代表大会制度的政治优势的关键点所在。
    总之，在探索我国司法体制改革和司法制度化的过程中，“司法入宪”是不可回避的基本理论问题和基本制度构造问题。司法问题长期没有进入基本国家制度的范围，在实践中仅仅依靠司法政策来指导，很容易出现司法政策泛化的现象，“司法”也因为缺少必要的制度能力长期背负着“公信力缺失”的沉重包袱。也就是说，目前在实际生活中被称为“司法政策”的文件已经很复杂了，既有执政党颁布的，也有最高法院和最高检察院颁布的，由于最高法和最高检依据法律的规定还可以进行“司法解释”，所以，实际生活中存在的作为司法工作指导依据的政策文件之间关系确实很难梳理清楚，究竟谁应当对“司法”问题负责在制度上一直是一个悬而未决的问题。解决这个问题唯一办法就是“司法制度化”，而“司法制度化”的最佳制度通道就是“司法入宪”[11]。伴随着“司法入宪”，司法才能获得了宪法上明确的法律地位，目前实践中运作机制不太清晰的司法体制或司法机制也就会有序化，如此，依托宪法存在的司法制度也就必然会导致宪法本身需要通过司法途径来维护自身的最高法律地位。故从“司法宪法化”到“宪法司法化”是一个不可忽视的法治发展的历史过程中，也是不断提高司法公信力的制度保障，是治理司法不公一系列问题上的“根本之策”，我们对此要谨慎对待，提早在理论上设计出比较完善的对策，以确保司法制度化工作的顺利完成，真正通过制度手段来稳步提升司法公信力，重塑司法在人民群众中的公正、廉洁和高效的良好形象。
    作者系中国社会科学院法学研究所研究员。
    【注释】
    [1]《人民法院报》2012年6月27日。
    [2] 《人民法院报》2013年4月27日。
    [3] 中国法院网，2012年8月6日，参见http://court.gmw.cn/html/article/201208/06/98613.shtml。，2013年5月27日访问。
    [4] 作者单位：江西省万安县人民法院，中国法院网，2013年2月20日，参见http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/02/id/896009.shtml，2013年5月27日访问。
    [5] 作者单位：吉林省高级人民法院，吉林法院网，2008年7月21日，参见http://jlfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1663 ，2013年5月27日访问。
    [6]从1949年10月1日建立新中国至今64年的时间里，王明代为起草的《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》中关于司法工作应当以执政党的政策为依据的精神并没有过时，而且有充分证据证明司法领域主要依靠执政党的政策来调整。首先，在建国后制定的前三部宪法（1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法）的文本中根本就没有出现“司法”一词，这一立宪现象至少表明，作为汉字的“司法”并没有被宪法采纳作为描述国家基本法律制度的术语，“司法”制度至少在法律层面上作为国家基本法律制度的条件尚不成熟。1982年宪法虽然在宪法文本中有两处出现了“司法行政”一词，但从宪法解释学的角度来分析，可以明确地排除从“司法行政”的内涵中可以合理地推导出独立的“司法”概念的可能性。在世界各国宪法中存在的“司法”制度，在我国宪法中还不具有指称某一类具体法律制度的功能。
    [7]尽管宪法文本中没有涉及到“司法”，但这并不意味着“司法”一词就不可以研究或者是在实际中禁止加以使用。事实上，改革开放之后，从党的十一届三中全会到党的十八大，都对“司法”为保持了高度的关注。以党的十二大以来的历次党代会的重要文件为例，党的十二大工作报告没有出现"司法"一词，党的十三大报告正式提出了“司法机关”的概念和加强“司法”的理念。赵紫阳在《沿着有中国特色的社会主义道路前进》工作报告中指出：“我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯串于改革的全过程。一方面，应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识”。这里已经提及“保障司法机关依法独立行使职权”。上述规定实际上是对执政党的各级党组织提出的要求。党的十四大报告没有提及“司法”概念。党的十五大报告对“司法”概念有了进一步深化，提出了“司法工作”、“司法改革”、“司法机关”和“司法队伍”的概念，执政党关于“司法问题”的认识逐渐系统化。党的十六大报告完整提出了“司法体制”的概念，并且专项阐述了“司法体制改革”问题。江泽民在《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》工作报告中指出：“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍”。党的十七大工作报告则进一步深化了党的十六大工作报告关于加强司法体制改革的司法工作精神，提出了完善司法制度、优化司法职权和规范司法行为的要求，从而在更加科学和规范的意义上确立了“司法工作”的政策依据。
    胡锦涛在党的十七大报告中强调指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。党的十八大报告中直接提到“司法”一词的地方共有五处，即“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”；“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”；“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”；“完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”；“民主制度更加完善，民主形式更加丰富，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。
    可以说，改革开放以来，如果说党的十三大报告首先肯定了“司法工作”的合理性和重要性的话，党的十六大、十七大和十八大报告则比较科学、系统和完整地描述了我国司法制度的构成、司法工作的基本政策要求以及司法体制改革的目标，自此，执政党指导下的司法工作得到了全面的政策保障。
    [8] 目前在实践中存在的“司法政策”也比较乱，既有执政党的司法政策，也有最高人民法院和最高人民检察院就全国法院、检察院审判活动所颁布或者发布带有指导意义的“司法政策”，例如，最高人民法院、最高人民检察院和公安部2011年1月10日联合发布的《关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》就属于“司法政策”类型的。但根据我国目前宪法和立法法确立的立法体制，最高人民法院、最高人民检察院在履行审判权和检察权的过程中只能就法律适用中出现的问题进行司法解释，故目前“司法”领域的问题因为“司法”性质的混乱而存在一定程度的不确定性。
    [9]郭燕燕在《用执著提升司法公信》一文中指出：加强司法公信建设，在客观上确实有很多方方面面的工作要做，但对广大基层法院工作者而言，特别是基层法院的领导而言，主观上必须做到两点：一要执著，二要自信。执著就是要对社会主义审判事业抱有坚定不移的信念，自信是要对我国现有司法制度高度信赖和对广大法院干警高度信任。作者系河南省洛阳市吉利区人民法院院长，《人民法院报》2012年8月6日。
    [10] 我国目前制度设计上可以看到各级人大作为各级国家权力机关有一定的处理具体法律纠纷的“司法权”，行政机关依据《行政复议法》还可以审理一下不能进入诉讼领域的“行政终局案件”。这些问题直接影响到“司法的终局性”。特别是现行宪法第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。上述条款中，并没有从宪法文本上排除“行政机关、社会团体和个人”之外的其他主体对人民法院行使审判权的“干涉”。
    [11]值得注意的是，目前我国宪法与其他部门法在对“司法”问题的态度上有所差异。宪法肯定没有为“司法”概念提供任何合宪性依据，但是，现行有效的刑法和刑事诉讼法等法律、法规中提到了“司法”。例如，2012年新修的刑事诉讼法第17条规定：根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。从法解释学的角度来看，没有“司法”当然就没有“司法机关”，既然新的刑事诉讼法已经明确采用了司法机关的概念，作为“司法机关”存在的逻辑前提“司法”概念也就是当然合法的概念了。但作为“根据宪法”制定的刑事诉讼法，在宪法文本没有提及司法机关的前提下，刑事诉讼法明确使用了“司法机关”的概念，从字面上来看，新的刑事诉讼法中所使用的“司法机关”概念显然“于宪无据”。