田飞龙：分离主义的幽灵
田飞龙“一个幽灵，共产主义的幽灵，在欧洲游荡。”1848年《共产党宣言》开篇这样写道。当时的马克思不过“三十而立”，却成为一个新时代的宣言人并广泛影响了东西方世界。由此而来的一百余年，“共产主义”这个幽灵以极大的破坏力和创造力改写了世界历史，丰富并修正了资本主义的内涵。如今，尽管有皮克迪的《21世纪资本论》振聋发聩，但资本主义的改进体系主导世界的格局依然明显。可是，另外一个遍布世界的幽灵近期却严重困扰着资本主义的大本营、马克思写作《资本论》时所在的英国。这就是分离主义的幽灵。
曾经一度，人们以为搅扰多民族国家统一秩序的分离主义难题可以通过自治民主予以解决。在现代民主宪政体系之下，人们认为只要赋予普遍的公民权和政治代表权，提供平等公正的法治程序，通过宪法或法律安排落实“高度自治”，就可以安享“永久和平”。如果实在无法共存，可以和平分手，以“公投”形式探寻“民意”，做出取舍。然而，饱受分离主义之苦的并不只是那些民主转型并不成功的国家，不只是伊拉克的库尔德人、乌克兰曾经的克里米亚人甚至中国的“藏独”、“疆独”、“台独”、“港独”等，而是包含那些优质民主国家或民主转型成功国家。当今世界，民主国家的分离主义实例至少有三：英国的苏格兰、加拿大的魁北克以及西班牙的加泰罗尼亚。当然，有些分离主义问题因规模较小，人们关注不多，比如美国的夏威夷，法国的科西嘉。
2014年似乎是这些民主国家的“分离大年”。尽管魁北克“独立公投”已经受挫，但苏格兰的9月18日公投和加泰罗尼亚的11月9日公投已箭在弦上。苏格兰公投是合法公投，有《公投法案》支持，力主独立的苏格兰民族党更是制作了长达数百页的苏格兰“建国大纲”，对新国家愿景做出系统规划和描述。在公投前的最后一周，英国执政党和反对党党魁纷纷北上游说，英国频频做出自治和财政优惠许诺，更有政治势力企图推动女王调停，而双方民意支持率亦小幅震荡，撕咬很紧。加泰罗尼亚的情形则是，根据1978年《西班牙宪法》和1979年《加泰罗尼亚自治章程》，“国家统一”是优先于“自治权利”的宪法原则，不可能以“自治权利”为基础“合法”地实现独立。但加泰罗尼亚自治政府已凝聚强大民意并通过自治法律手段发表主权声明，确定2014年11月9日举行独立公投，而西班牙宪法法院则集体否决了这一公投行为，认定其违宪。尽管如此，在苏格兰公投的鼓舞之下，加泰罗尼亚主要政治势力和民众于9月10日举行盛大游行示威，声明独立公投不可逆转。
独立公投通常是不合法的终极政治对抗形式，类似苏格兰的《公投法案》和魁北克的公投法是不多见的，而且魁北克在经历1995年惊险无比的公投实践（离独立只差0.6个百分点）之后，加拿大迅速修改公投法，施加更为严格的实体与程序条件，使其独立几率大为降低。可见，没有任何国家欢迎独立公投，任何分离都是充满忧伤的，民主高调无法尽行掩盖。
所谓分离，就是独立，即一国宪法上之部分领土通过合法或不合法形式在政治上完全脱离原国家管辖，实现主权独立，也就是一国之“地方”通过分离行为而获得自由状态并升格为国家，成为国际法正式主体。观诸英国和西班牙公投实例，我们发现民主国家的分离主义运动通常是三部曲节奏“民主转型—高度自治—独立公投”。在加泰罗尼亚，西班牙宪法和加泰罗尼亚自治章程共同构成自治区宪制基础，自治区享有极高的自治权。苏格兰在英国宪法架构下亦享有极高的自治权。同时，加泰罗尼亚人和苏格兰人在各自国家亦享有充分的公民权和法律正当程序保护。分离主义的根源不是民主与否，也不是自治与否，而是自治主义的区域观、程序主义的决策观和精英主义的政治观复杂耦合的结果。这是西方政治法律文化的一种“显白”形式。美国经验则带有某些重要的“隐晦”教诲。
自治曾一度被认为是对治分离主义的法宝，是现代化区域秩序安排的良方。然而，经常发生的是，自治与国家主权雌雄难辨，自治与实质分离一步之遥。自治与代表实际上是两个相互反对的概念，强调代表权实际上就是强调参与权，使地方意志和利益更多整合进国家决策与法律之中，而自治则意味着大部分区域事务豁免于中央决策，也就豁免了地方代表的政治参与，本质上是一种政治隔离。自治所代表的政治隔离如果控制在一定的宪法限度内，则无害于国家统一与主权秩序，但如果一味放任，则无论该国民主、法治、人权整体状况如何，分离主义的幽灵也一定会光顾。而每一次“独立公投”威胁即使最终获得平息，其对价并非政治与法律上进一步的融合，而是中央作出更多让步，给予地方更多自治权，甚至不惜损及中央最基本的主权，而地方分离势力的理解是所有的中央赋权都是分离运动的政治结果，对中央的慰留和特惠安排不仅毫不领情，而且作为下一个“独立公投”周期的新的砝码与基础。这样，寻求分离的地方便不断以“独立公投”为武器要挟中央，中短期目标是获取更高自治权和更多财政优惠，远期目标是在中央的国运衰落及控制力下降时就势独立。而中央政府即使穷尽政治与法律手段，也无法完全摆脱“分离之祸”。“高度自治”总有一个顶限问题，毫不顾忌主权原理与国家统一秩序的自治权安排只能是进一步构筑政治隔离之墙、最终葬送国家统一秩序的前奏。越分离，越自治；越自治，越分离，这正是“高度自治”的分离主义陷阱。面对“高度自治”带来的分离之祸，人们不禁思考怎么就总是无法消解独立倾向？怎么对待日益澎湃的独立趋势？这里存在一个“精英主义政治观” 的问题，也就是说对于分离主义精英而言，政治权力最大化是最大的成就，而所谓的公民权、自治权、公民福利等均等而下之，而独立意味着分离主义势力整体政治地位的提升，意味着“民族英雄”般的历史性荣誉。而大部分民众尽管关注点有所不同，更可能为“中央福利”所折服，但在本土精英的悲情动员、历史认同与更高福利许诺之下，亦可能摇摆无定。然而，面对分离趋势，民主立场的知识与政治精英又常常会犯下“程序主义”与单纯和平主义的错误，以为只要程序合法，民意充分表达，独立也是可接受的选项。然而，民意可能只是“众意”，不是“公意”，而民意的摇摆不定和精英操控的可能性又加剧削弱了其正当性基础。同时，民主也绝不仅仅是一种方便使用的正当化过滤器，不仅仅是一套程序和技术，更是一种对整体利益和历史共同命运与秩序的实质性表达与维护，一种“同质性”的理想目标与政治意象。
现在看来，苏格兰公投正以其完整符合“自治主义区域观、程序主义决策观与精英主义政治观” 的完美结合形态开展，如果公投通过，将树立一种“公投独立” 的典范，打开民主世界分离主义的”潘多拉之盒”，对民主转型国家更是影响巨大。即使公投不通过，但《公投法案》的法律榜样及此次公投的模范实践却已经作为一种最新的“英国经验”而成形。英国是世界宪政的母国，孕育了现代宪政主义的诸多思想与制度，但自身却没有成就出严格的成文宪法体系和系统完备的国家主权理论。苏格兰公投，单从自由主义民主原理以及法律程序上似乎没有什么不妥，但它是对分离主义幽灵的至少是形式上的接纳，而这一政治行为对英国本国及世界历史的影响可能不亚于一战之后威尔逊与列宁“不谋而合”的“民族自决权”主张。克里米亚就是在一场中央政府完全无法控制的不合法“公投”中分离出去的，而像ISIS（伊拉克和黎凡特伊斯兰国）亦可能在某个时刻宣布“独立公投”。当这些公投行为频频发生，一国之宪法与主权秩序威信扫地，政治激进主义激荡全球之际，英国开创的“苏格兰公投”范式带来的到底是福音还是灾祸，值得严肃反思。况且，英国在这次分离实践中亦饱受创伤，“日不落帝国”的海外世界早已隐没，如今在本土亦分崩离析。这个世界历史上煊赫数百年的海上“利维坦”终于在程序主义和去国家化的政治法律文化之下丢盔弃甲，丧城失地。英国早已不是一个帝国，如今连“民族国家”之外形亦不堪承受。观诸世界历史，其进展之速与萎缩之厉，让人唏嘘感叹。
面对分离主义幽灵，英国经验或典范存在严重的局限性，这是民主文化“程序化”和主权理念“消散化” 的结果，导致整个国家已不可能坚持民主整体性与主权至上性的立场，而将国家命运交给属于“宪法律”（施米特语）的公投法律程序以及不具有整体属性的地方“民意”。
我们不应健忘，实际上面对分离主义幽灵，美国经验远超英国典范。在1860年代，围绕南方奴隶制问题，美国面临着严峻的“分裂之家危机”（雅法语），林肯的《分裂之家演说》与《葛底斯堡演说》构成了严肃的国家主义政治哲学，是对联邦党人1787年制宪精神的宏扬与深刻化。理解美国，不能只关注其自由史和司法审查史，就政治理解而言，其“国家化”的历史更为关键。正是美国历代政治精英严格的国家统一理念与严酷的主权秩序维护造就了远超英国模式的民主国家体系与世界帝国体系。这些围绕“国家化”命题展开的政治行动至少包括：第一，联邦党人1787年费城制宪，废除饱含各州“高度自治”原则的邦联体制，建立更强大、统一、集中的联邦体制；第二，1803年“马歇尔革命”创建司法审查权，以“州际贸易条款”不断扩展联邦权力，抑制州权，强化国家权力法律基础；第三，通过“杰克逊革命”扩展民主，穿透各州政治壁垒；第四，通过林肯领导的内战重建，彻底阻断南方独立，建立穿透各州的联邦公民权和平等保护原则；第五，通过“联邦资助”削弱各种财政独立性，增强各州对联邦的实质性依赖；第六，通过强化联邦对印第安人保留区的司法管辖，阻断各州对印第安人事务的垄断；第七，通过“民族大熔炉”政策与纠偏平权行动，确立“公民身份”的第一认同地位；第八，通过世界帝国体系转嫁国内政治经济矛盾，疏解利益纠纷和政治对抗，建立超国家共同愿景。
当然，美国的精神血液本来就是混杂了英吉利海峡两岸的精致成分的。美国的成文宪法取法欧陆经验亦很明显。齐白石有言：“学我者生，似我者死。”美国的爱默生亦曾有言：“羡慕就是无知，模仿就是自杀。”如果美国是纯粹的“英国范”，则“美国梦”便早已破碎。此次苏格兰公投无论成败，均可成就出一种关于分离主义解决方案的“英国范”，世界范围内的公知群体想必会接踵而至，盛赞其民主公义和程序正当。法学家亦会活跃于法律程序与技术的规范解说甚至推广。然而，英国政治家冷暖自知，有分离主义问题的各国政要必三缄其口。对于中国的“分离主义难题”，有自身的理念与资源可供挖掘与坚持，若要取法，也是美国经验为先。在“显白”的程序与权利文化风行的时代，我们实在应该从美国的“国家化”历史中求取真实有效的“隐晦”教诲，而不是在当代程序主义的泥潭中高调绥靖，自食其果。和共产主义幽灵考验资本主义道德与政治容量一样，分离主义幽灵考验的正是国家与民主的道德与政治容量。而“苏格兰模式”并非理想选择。
（原载《新产经》2014年第10期，作者系北航高研院讲师，法学博士）
