李喜：地方立法转型发展中的人才队伍建设问题研究

    摘要:  随着《立法法》的修改，一方面赋予了设区的市更多的立法权限，另一方面也对地方立法提出了更高的要求。同时，结合目前立法转型发展的新形势，必然会对我们今后的立法工作带来新的挑战。本文希望针对我国目前立法转型发展中人才队伍建设中出现人才培养、人才结构、人才的专业化等的问题探讨，来寻找一条符合当前立法形势的人才培养方案，为今后的地方立法提供充足的人才保障。
    关键词:  立法转型；地方人大；人才培养
    当前我国面临着社会转型和立法转型的双重任务，迫切的要求针对目前的新情况和新形势进行深入的研究，找出一条适合我国国情的转型发展道路。在社会转型中，我们需要优化产业结构，提高社会生产力，努力建设资源节约型，环境友好型社会，实现由工业1.0到工业2.0的转变。在地方立法转型中，首先需要适应社会转型的要求，对我们的立法功能、立法理念和立法思路进行转变。同时，针对社会转型中的出现的问题也要求地方立法来解决。[①]针对地方人大对于高素质、专业化人才的的需要，提出合理的地方人大立法人才培养机制的思路和措施。
    一、地方立法转型中的立法人才
    我们研究地方立法转型中的立法人才问题，就首先需要我们把握立法转型、地方立法、立法人才的相关概念范围。这样才能更好的提出有针对性的意见和建议。
    对于立法转型，可以说经历了两个阶段，第一个阶段是由计划经济向市场经济转变的过程中，旧的立法理念和法制体系尚未消除，适应新形势的立法理念、体质和模式还在探索。[②]这就要求我们适应市场经济理念的要求，通过制定新法和对现有立法的完善来解决。第二个阶段是目前我国社会正在经历的经济转型时期，传统的能源大省山西、河北、内蒙古、宁夏等均公布了淘汰落后产能的具体行业和具体化解目标，与此同时，商品房去库存化，金融去杠杆化也将是未来工作的重点，上述的改革未来都将会成为“供给侧”改革的重要支撑。[③]这就要求我们的地方立法也要进行转型，适应新形势下的社会转型的需要。由粗放的立法模式向集约的立法模式进行转变，转变过去“贪大求全”的立法现象和重复立法的弊端。[④]同时需要转换角色，由立法的主导者向立法的服务者转变，在立法过程中，通过发布立法草案，召开听证会，征集民意，进行民主决策，使立法活动最大限度地符合社会实际生活，减少立法的盲目性和不合理性。
    对于地方立法，我国的地方立法的依据是《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还有就是《立法法》。其中《宪法》第一百条规定，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条中，不仅重复了《宪法》第一百条的规定，还规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，制定地方性法规。而2015年修改后的《立法法》第七十二条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在城建、环保、历史文化保护等方面制定地方性法规。该规定将享有地方立法权的城市从49个增加到284个，是新中国成立以来最大规模的立法权下放。同时，这也考验着我们的地方人大及其常委会的立法能力，其中，正如四川省人大法工委田万国所言，立法能力能否匹配是普遍面临的现实问题，而立法人才稀缺无疑是头号难题。
    对于立法人才，可以从两个方面来阐述。一个是立法人才的标准，一个是立法人才的类型。从立法人才的标准来看，首先必须是国家和社会人民的一员；其次是必须具备良好的素质品格和才能；再次是能够把握事物的发展趋势，发挥主观能动性；还有就是受过良好的教育，了解立法的理论和经验，同时能够汲取以往立法和法典中的有益内容。[⑤]对于立法人才的类型，可以分为立法者，即依照宪法和法律的规定，国家权力机关中直接参与行使立法权的人员；立法工作人员，即不具有立法职权，但是参与立法活动，辅助立法过程的国家公职人员；还有就是第三方参与主体，即地方立法智库，专业人士和科研机构等。[⑥]
    二、地方立法转型中人才队伍面临的问题
    地方立法转型中，最需要解决的就是人才不足问题。之所以这个问题非常重要，就是因为立法人才是地方立法转型的关键因素，没有优秀的人才队伍作保障，地方立法的立法质量和立法成效都将会受到很大的影响。
    首先，地方立法经验的不足。在《立法法》修改之前，作为设区的市的地方人大基本上都没有设置法制委员会，绝大部分的市级人大常委会也都没有设置专门的立法工作机构。地方人大及其常委会的主要工作集中于听取“一府两院”的工作报告，监督检查，组织视察，选举罢免人大等工作。同时，地方人大及其常委会中人才队伍的素质也不适应立法工作需要。一方面，由于我国体制上的原因，认识上的偏差，人大常委会的配置未能得到重视，人大成了地方政府负责人的“养老院”。另一方面，人大的专门委员三分之二以上是兼职，由于本职工作就很繁忙，如果履职意识不高的话，很容易影响人大职能的发挥。[⑦]所以，结合人大工作的现状，在缺乏相关立法经验的基础上，地方人大的人才队伍建设任重道远。
    第二，地方立法缺乏专门的立法人才选拔培养机制。目前我国地方人大常委会的立法工作人员的选拔，是通过省内统一的公务员考试来进行，虽然设定了报名条件的限制，但是仍然缺乏对专门立法人才的考察和任用机制。同时，国内高校中的法学教育存在着与立法不相适应的问题，当前的高校法学教育过分强调培养学生的法官式或律师式思维的人才培养模式，而地方立法所需要的具有公众政策考量的决策型立法人才的培养模式。这也就导致了进入地方人大的高校毕业生无法迅速的适应地方立法的需要。
    第三，地方立法中的立法人才缺乏相应的专业素质。《立法法》中，设区的地方人大及其常委会可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规，而目前我国的地方人大中，缺乏相关领域的专门委员会。同时，制定相关领域的地方性法规还需要熟悉相应的专业知识，对立法人才的要求较高。而目前我国的地方立法在引入第三方立法和自身立法人员的建设上效果不佳，导致了我国的地方性法规呈现“重复立法，景观性立法，与上位法相抵触的情形。
    第四，立法人员缺乏转型时期的立法理念转化。当前我国正处于立法转型时期，传统的地方管理式立法，地方综合性立法已经不能适应社会转型的要求。地方立法在转型时期一定要突出地方社会发展的实情和特色，有针对性的立法，才能真正的做到立法推动经济社会发展，也才能够真正的实现立法中人权保障，社会公平正义的价值追求。当前的地方人大，急于行使《立法法》授予的地方立法权限，在进行地方立法的范围和立法技术等方面缺乏深入的研究，同时对立法的必要性和可能性缺乏有效的论证。因此，立法人员的立法理念必须进行转变，我们需要抓住地方转型立法的契机，但同时也要转变传统的立法理念和立法模式。
    三、地方立法转型中的人才队伍建设的建议
    地方立法转型时期的人才队伍建设，一定要向专业化、成熟化、体系化方向发展。随着地方立法工作由管理型向服务型立法，从数量立法向指向性立法，从粗犷型立法向精细化立法方向发展，今后的立法工作更加需要立法人才发挥重要作用。[⑧]因此，我们需要从以下几个方面来进行立法人才建设，为今后培养专业化和高水准的立法工作者做准备。
    首先，通过设立地方人大法制委员会，服务地方立法，储备地方立法人才。立法人才队伍要向阶梯化，合理化的方向发展，通过老中青不同立法工作者的合理搭配，保证地方立法转型中的稳定性和过渡性。而在这个过程中，地方人大的法制委员会要发挥积极的作用，一方面要为地方立法转型提供有力的法律和工作服务。另一方面，也要进行地方立法人才的引进和培养。法工委是人大职能部门中直接从事法律相关工作的部门，通过法工委来吸引和培养立法人才是最有效的途径。可以通过吸引高校的法学毕业生进入法工委进行相关法律服务来培养后备人才，其次聘请专家学者或者法律顾问，帮助地方立法的起草和审议。
    其次，建立地方立法人才的培养机制。培育地方立法人才，一方面要发挥“传帮带”的作用，通过人大工作的资深立法工作者来指导新进的立法工作者。另一方面，也要通过组织统一的地方立法培训，通过定期的培训考核，专题法治讲座等方式，增强地方立法机关的法治意识和法治思维，为适应新时期的地方立法工作做准备。
    第三，加强与高校等第三方机构的合作。高校作为人才聚集和人才培养的重要阵地，在地方转型立法的人才队伍建设中也能发挥重要的作用。通过高校委托进行人才培养，可以使我们的立法工作者能够在理论上对立法工作有更深入的理解。同时，高校的教师和教研室，也是地方人大的重要资源。通过他们的专业知识和理论研究，可以成为地方立法的”智库“。另外，知名的律师事务所，地方的法学会也都是重要的第三方立法参与主体，通过利用他们在专业领域的知识，对一些专门性的地方立法，提供重要的立法建议和服务。
    第四，立法人员要建立地方转型立法的新理念。地方立法人员的立法理念要适应地方立法转型的要求。同时在具体的立法工作中，要加强理论和专业的学习和研究，在制定地方性法规的过程中把握地方经济社会发展的突出问题和立法需求，有针对性的提出相关的立法建议。避免进行不必要的立法和低质量的立法，浪费立法资源和影响立法成效。另一方面，给立法人员提供更多的社会调研机会，通过他们对社会现象的考察和了解，为今后的立法工作和立法规划提供更好的参考依据。使立法工作和地方性法规能够真切的反映人民的需求，真正的做到服务型立法。
    结语
    地方立法转型时期，正是需要立法人才进行地方立法工作的重要时刻，我们目前的地方立法队伍和地方立法的人才建设都还未达到社会经济发展的要求。希望借助这次《立法法》修改的契机，加强地方人大立法人才的引进和培养。为服务地方经济，做好地方立法的准备工作，保障地方立法的顺利进行做贡献。
    注释:
    [①]胡玉强.转型中的地方立法问题探讨[D].华中科技大学,2006.
    [②]李晓东,罗卫国. 当代中国社会变迁中的立法转型研究[J]. 南昌大学学报(人文社会科版),2006,(02):56-62.
    [③]吴思.从地方两会看供给侧改革前景[J]. 中国经济报告,2016,(03):8.
    [④]地方立法这一年http://cnews.chinadaily.com.cn/2016-04/12/content_24486006.htm 最后访问时间：2016\4\18
    [⑤]任刚军.论地方政府立法人才队伍建设[J]. 政府法制,2005,(13):28-29.
    [⑥]胡弘弘,白永峰. 地方人大立法人才培养机制研究[J].中州学刊,2015,(08):60-64.
    [⑦]马骏,曹子洪.地方人大及其常委会组织机构研究[J]. 人大研究,2005,(12):14-18.
    [⑧]胡弘弘,白永峰. 地方人大立法人才培养机制研究[J].中州学刊,2015,(08):60-64.
    作者简介：李喜，男，山西大同人，大同大学法学系副教授，山西省人大常委地方立法联系点专家。
    文章来源：《大同大学学报》2017第1期。