韩大元：坚持依法保障人权，健全人权法治保障机制

    摘要:  习近平总书记在2022年2月25日中央政治局集体学习时就中国人权道路发表了重要讲话。坚持依法保障人权，健全人权法治保障机制，是坚定不移走中国人权发展道路的重要要求。健全人权法治保障机制，应当坚持尊重人民主体地位，破除人权法治保障方面的体制机制障碍；应当全面加强宪法实施，推进备案审查工作，维护宪法权威；应当加快人权理论创新，加快构建适应中国新时代需要的人权学科体系、人权学术体系和人权话语体系；应当积极参与全球人权治理，作出中国贡献等。健全人权的法治保障机制，可以为人民美好生活提供坚实的法治保障。
    关键词:  人权 法治保障机制 中国人权发展道路
    2022年2月25日，中共中央政治局就中国人权发展道路举行第三十七次集体学习。习近平总书记在主持会议时发表重要讲话指出，尊重和保障人权是中国共产党人的不懈追求；党的百年奋斗史，贯穿着党团结带领人民为争取人权、尊重人权、保障人权、发展人权而进行的不懈努力；我国开启了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年目标进军的新征程，我们要深刻认识做好人权工作的重要性和紧迫性，坚定不移走中国人权发展道路，更加重视尊重和保障人权，更好推动我国人权事业发展。[1]习近平总书记在讲话中总结了我们党团结带领人民尊重和保障人权的六条成功经验，其中第五条是坚持依法保障人权，不断提升人权法治化保障水平，深化法治领域改革，健全人权法治保障机制。我们要认真学习、领会、贯彻习近平总书记关于依法保障人权的重要论述，以体制机制建设为抓手，采取有效措施提升人权法治化保障水平，健全人权法治保障机制。本文围绕如何健全人权法治保障机制问题谈几点体会。
    一、健全人权法治保障机制的重要意义
    人权是法治的基本价值，法治是人权的根本保障。法治作为治国理政的基本方式，“更加具有根本性、强制性、规范性和有效性”[2]。中国人权发展道路与全面依法治国相互联系，相互促进。全面依法治国是中国人权事业发展的重要保障，而尊重和保障人权是建设社会主义法治国家的基本目标。习近平总书记指出，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”，不断提升人权保障法治化水平。对人权与法治关系，他指出：“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”[3]
    健全人权法治保障机制，有助于提升人权法治化保障水平。党的十八大以来，在人权法治化方面取得了积极进展，人权法治保障的提法也发生了一些变化。从十八届三中全会提出“完善人权司法保障制度”[4]、十八届四中全会提出“加强人权司法保障”[5]、党的十九大报告提出“加强人权法治保障”[6]，到《讲话》提出“提升人权法治化保障水平”，不仅体现治国理政中人权实践的深化，同时反映了中国共产党通过法治保障人权的新理念与经验。可以说，从人权的“司法保障”、“法治保障”到“健全人权法治保障机制”，反映了人权发展的内在规律，展现了对中国人权发展道路认识的不断深化。
    健全人权法治保障机制，有助于落实国家尊重和保障人权的宪法原则，维护国家的核心价值观。对人权的法治保障是全面依法治国的基础性工作，体现法治国家的核心要义。在法治社会，人权是法治的精髓，尊重和保障人权是现代文明的标志，集中体现法治的精神内涵，为全面依法治国提供重要的保障。
    健全人权法治保障机制，有助于维护人的尊严与自由，保障人民的美好生活，使人民成为人权事业发展的参与者、促进者、受益者，推动人的全面发展。人权法治保障既包括人身权、财产权、人格权，也包括公民参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等基本政治权利，还包括公民经济、社会、文化、环境等经济社会权利，展现了全面的人权观。
    健全人权法治保障机制，有助于凝聚社会共识，使人权的尊重和保障成为“治国理政的一项重要工作”[7]。在新时代，中国共产党治国理政的核心是“以人为本”，这体现了人权保障的本质属性，其外延也扩大至立法、执法、司法和全民守法的整个法治体系之中；这也体现了全面的法治观、整体的法治观，不断促进人权法治体系更加完善。
    二、健全人权法治保障机制，必须坚持尊重人民主体地位
    人民性是中国人权发展道路最显著的特征[8]，也是人权法治化保障的本质特征。坚持以人民为中心、实现人的全面发展，也是中国特色社会主义法治道路的根本立场。中国人权发展道路的出发点、过程与归宿都是以人民主体性、人民利益至上性作为基本前提和核心价值。在人权法治化过程中，我们要始终坚持以人民为中心的发展理念，维护每个人尊严，落实好宪法规定的基本权利。实现人民当家作主、人民的平等参与、平等发展，全体人民共同富裕，都离不开对每个人尊严与自由的尊重和保障。
    在《讲话》中，习近平总书记特别强调“让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”，使人权法治化保障从“每一宗司法案件”扩大到立法、执法、司法、守法等整个法治体系，使人权价值贯穿在治国理政的所有领域。这一重要精神，实际上解决了人权法治化保障“为了谁”的根本性问题。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》。其中，第24条修正案规定，宪法第33条增加一款，作为第3款：“国家尊重和保障人权。”将“国家尊重和保障人权”写入《宪法》，使中国的人权保障具有坚实的宪法基础，使之成为评价一切公权力的重要尺度。自人权概念“入宪”以来，人权观念在全社会得到了普及，人权法治保障取得了重要成就。2020年，全国人大通过了新中国第一部《民法典》，“对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展”具有重大意义，被誉为“一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典”。但在实践中，特别是一些地方政府的执法活动中，部分执法人员由于缺乏尊重和保障人权的意识，仍有“伤害人民群众感情，损害人民群众权益的事情发生”。虽然这表现为一些个案，但产生的社会影响是十分恶劣的。
    人权保障不仅是一项宪法原则，更是一种生动的法治实践。习近平总书记曾指出：“要发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”[9]。如何防止发生“人民形式上有权，实质上无权”的现象？《讲话》要求“系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，对一切侵犯群众合法权利的行为，对一切在侵犯群众权益问题上漠然置之、不闻不问的现象，都必须依纪依法严肃查处、坚决追责”[10]。《讲话》特别强调，“要依法公正对待人民群众的诉求，坚决杜绝因司法不公而造成伤害人民群众感情、损害人民群众权益的事情发生”[11]。
    三、健全人权法治保障机制，需要破除人权保障体制机制障碍
    习近平总书记在《讲话》中提出“健全人权法治保障机制”[12]的重大命题，并提出具体的目标与任务。机制通常是指各因素互相之间的结构和运行的模式，如有机体的构造、功能等。如前所述，人权法治化保障是一个有机的统一体，由各个不同的要素组成，不同环节之间具有内在的关联性。健全人权法治保障机制既是人权法治保障的内在需求，也要求在人权保障领域需要进行体制机制的创新。在法治建设中，要破除体制机制障碍，从体制机制上进行创新是习近平法治思想的重要内涵，也是中国改革开放的基本经验。目前，在人权法治保障实践中仍存在着保障不充分、不平衡等问题，虽有不同的表现形式，但集中表现为保障机制缺乏统一性、有效性与权威性，各个领域的保障环节未能形成有效的合力。
    人权法治保障是一个系统工程，要树立系统观念。习近平总书记提出要实现尊重和保障人权在立法、执法、司法、守法全链条、全过程、全方位覆盖，让人民群众在每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。[13]
    宪法规定的公民基本权利要通过科学、民主立法才能得到有效保障。在立法工作中，要确保所有立法都体现尊重和保障人权精神，让人们群众在每一项法律制度中感受公平正义，切实解决实践中存在的人权立法的不平衡现象。如在制定立法规划时，要充分考虑政治、经济、文化、社会与生态文明建设领域的平衡性，不能过度偏重某一类或者某一领域，而忽视人权立法所应体现的均衡性与全局性。在立法质量和数量的关系上，不能盲目追求立法数量，而要首先确保立法质量，既强调立法的民主性，也要遵循立法的科学性。在立改废释纂工作中，不能盲目追求立法与修法效果，也要充分发挥法律解释在法治建设中的作用，既重视立法功能，同时也强调法律规范的稳定性与预期性。在法治运行机制上，要防止人权法治保障程序碎片化，确保人权法治化的整体效能，使人权立法成为“良法善治”的基础。
    公正司法是人权保障的最后一道防线。在司法实践中，如何让人民群众在每一宗司法案件中感受公平正义？自2012年以来，习近平总书记在不同场合反复强调司法的公平正义问题。在2012年纪念1982年宪法颁布实施30周年纪念大会上，他便提出“让人民群众在司法个案中感受公平正义”的要求。近年来，通过司法体制改革，人民通过司法接近正义的程序不断得到完善，司法作为维护社会公平正义的重要保障，人权司法保障法治化方面采取了不少新举措，如落实了司法责任制目标，实施司法机关内部人员过问案件的记录、责任追究制度；审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开；设立巡回法庭，试点设立跨行政区域的法院，着力破解司法实践中的顽疾等。[14]但从总体上看，司法正义的现实离人民群众的期待相比，仍存在较大距离。我们需要不断建立健全有助于公正司法的体制机制，确保公正司法的程序，构筑人权保障的坚实司法防线。
    在执法工作中，要确保每一个执法决定体现公平正义，落实执法为民的法治原则。但由于部分执法人员的人权意识薄弱，现实生活中侵害人民群众权利的现象仍然存在，严重损害了政府的公信力，也影响人民对人权保障的合理期待。在人权法治化领域，法治政府建设仍任重道远。法治首先要求的便是对公权力的限制，而在所有国家权力中又以行政权力最易扩张与被滥用，因此保障人权自当以法治政府的建设为重点。执法与人民群众息息相关，要把人权法治化真正融入每一个执法环节之中。
    在守法环节，要提高全社会人权意识，使人权成为具有共识性的力量，不仅要提高全体公民的人权意识，同时要重点提高“关键少数人”的人权意识，使遵循人权原则成为行使公权力的自觉行动。《讲话》要求：“各级干部特别是领导干部要自觉学习马克思主义人权观、当代中国人权观，提高认识，增强自信，主动做好尊重和保障人权各项工作”[15]。要加强人权保障制度，首先要解决好观念问题，即为什么要保障人权，人权为什么是国家的核心价值观，为什么“国家尊重和保障人权”是一项宪法原则。只有树立正确的人权观念，才能全面、准确地把握建设法治国家的意义，从而增强国家凝聚力。《讲话》指出，要弘扬正确人权观，广泛开展人权宣传和知识普及，营造尊重和保障人权的良好的氛围。[16]这是加强人权法治保障的社会基础，也是凝聚人权共识的基本要求。
    在人权法治化保障机制上，上述四个环节是有机统一的体系，要从机制上形成人权法治保障的合力，发挥人权保障全过程、全链条与全覆盖的功能，使“各地区各部门各行业要增强尊重和保障人权意识，形成推动我国人权事业发展的合力”[17]。
    这里讲的“合力”，其着力点就是指，在推进人权事业的过程中，各部门之间要相互合作、相互配合，破除体制障碍。人权事业不是某一部门的具体工作，它是所有国家机关、社会团体、企事业单位、政党和社会成员共同推动的一项事业，必须形成内在的合力，避免实践中存在的“部门化”、“本位化”的倾向。要落实《讲话》精神，必须认真探索并创新人权法治化保障的体制机制，如探索统一、权威的人权工作的领导体制、组织体制、协调体制以及宣传机制，使人权法治化工作无缝对接，形成整体性效应。通过人权工作的合力与有效机制，使人民对正义、公平的期待能够变为看得见、摸得着的现实生活。
    四、健全人权法治保障机制，必须全面实施宪法
    宪法是人权的根本保障，也是一个共同体凝聚人权共识的基础。在利益格局多元、结构高度复杂、充满不确定性的现代社会，宪法对人权保护、实现国家认同、促进社会整合、确保人权稳预期等发挥重要的作用。要提升人权法治化保障水平，首先要全面实施宪法，保障宪法规定的公民基本权利得到有效落实。
    宪法与公民日常生活息息相关，每个公民从出生到死亡都受到宪法上不同类型基本权利的保障，国家权力的创设、运作需要得到来自宪法的直接或间接的授权，宪法的存在确保了共同体生活的正常运行。在风险社会，宪法为社会提供基本共识，即便在诸如新冠疫情的紧急状态下，也确定人权保障的底线，为社会从紧急状态回复到日常状态提供价值指引与制度渠道。
    我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚定维护宪法尊严和权威，推动宪法完善和发展。特别是党的十八大以来，在推动人权事业发展中，强调宪法作为国家根本法的作用，为人权法治化提供坚实的宪法基础。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话，提出了“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[18]的重要论断，在分析我国宪法实施现状时，他指出，“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”[19]。2014年10月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“加强宪法实施”作为落实全面推进依法治国总目标的首要任务，指出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[20]，把宪法作为国家治理体系现代化的重要保障，要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”[21]
    2017年10月，党的十九大明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”[22]为了落实十九大精神，2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，这是人权保障原则的具体落实，也是对广大人民群众关切的回应，更是推动合宪性审查工作的重要一步。尤其是，2018年《宪法》修改后，成立了全国人大宪法和法律委员会，备案审查相关工作得以稳步推进，违背人权精神的规范性文件得以及时纠正。[23]实践充分说明，合宪性审查工作的推进，为人权的法治保障提供了有效的途径。2021年，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1921件，共收到公民、组织提出的违宪违法审查建议6339件。备案审查机关加强主动审查力度，对制定机关报送备案的法规、司法解释逐件开展审查，及时纠正审查中发现的存在合宪性、合法性、适当性等问题，其中包括规范性文件是否侵犯公民基本权利的审查，这些都是扎实推进我国合宪性审查制度建设的有力措施。
    环顾世界各国，从制定适合本国国情的宪法，到摸索出卓有成效的合宪性审查机制都有一个发展的过程。在人民代表大会制度下，中国宪法有足够的历史积累与制度空间，发展出符合本国国情的合宪性审查制度，有效落实尊重和保障人权的规范要求。
    五、健全人权法治保障机制，要倡导人权理论创新
    加强人权的法治保障，推进人权事业的发展，必须大力加强人权的基础理论研究。要从中国的人权实践出发，注重采取理论和实践、历史和现实、当前和未来相结合的方法，建构既符合人权发展普遍规律，又体现中国实际和优秀传统文化的人权学科体系、学术体系、话语体系，提炼基于中国人权实践的原创性概念，为全球人权事业提供来自中国的经验、智慧与思考。
    传统的人权体系是西方经验的学理化，虽然在历史上曾起到一定的进步作用，但在实践中也需要不断完善。基于人权在中国的丰富实践，我们需要将中国人权实践提炼成标志性概念与创新的学术话语。习近平总书记关于“人民至上”“生命至上”论述是对当代人权理论体系的原创性贡献，将尊严、价值、平等融入生命之中，使生命至上拥有更丰富的内涵与价值。最近两年多来发生的百年未遇之疫情，不仅考验着国家公共卫生治理能力，背后涉及整体的国家能力，诸如观念整合、人力动员、行动组织、资源调配的制度能力，但最根本的还是一个共同体能否有效形成共识，通过人权凝聚力量，从而有效应对重大危机。我们看到，疫情期间，西方一些国家出现了关于生命健康、人身自由、隐私保护、经济发展等不同价值与利益之间的争论，有的国家持续陷入对立与撕裂，造成了灾难性的后果。
    作为社会主义国家，中国始终把社会正义的实现作为核心关切。在疫情期间，在党的领导下，中国社会各界迅速形成“生命至上”的价值共识，优先保护生命权，为有效抗击疫情提供了价值基础。我们不仅要关注生命健康权的问题，还要注意到疫情所折射出的社会正义的命题。老人、儿童、妇女、残障人、低收入群体等在免疫能力、经济收入等各维度相对弱势的群体，是否因为疫情的缘故陷入更加不利的地位？愈是在关键时刻，愈是要注重对相对弱势群体的尊重与保障，这是社会正义的本质要求。这些实践和思考，需要学理化，为丰富世界人权理论，贡献来自中国的智慧与经验。
    六、健全人权法治保障机制，要积极参与全球人权治理
    人权的全球治理是人权法治化保障的重要内容。我国现行《宪法》没有具体规定宪法与条约的关系，但《宪法》序言表明了基本原则，即我国以和平共处五项基本原则为基础，坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流，推动构建人类命运共同体。我国先后批准或加入了26项国际人权文书，其中包括多项联合国核心人权条约，如《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等。在国际人权事务中，我国信守所承担的人权条约义务，积极将国内法律和政策与条约义务相衔接，及时提交履约报告，切实履行国际人权条约义务。我国积极参加各条约机构对中国履约报告的审议，注重与相关人权条约机构开展建设性对话，结合国情积极采纳建议，充分发挥国际人权公约在促进和保护世界人权事业发展中的积极作用。
    在全球人权治理中，如何在法治秩序中合理平衡科技与人权保障是值得我们关注的重大课题。特别是大数据、人工智能、生物技术等突飞猛进，人权与科技之间的关系出现新的挑战。在疫情防控中，科技虽发挥了作用，但在具体技术运用的过程中可能出现侵犯人权的现象，例如，大数据的使用、人脸识别等容易侵害个人自由及隐私。科学技术是中立的，既可以用来改善人类生活，同时也可能危及人的主体性地位和基本自由。法治既要运用好这些科学技术手段，也要防范其负面作用，发挥科技对人权发展的积极功能。因此，在全球人权治理中，基于人权的普遍性价值，我们要高度关切法治的人文情怀，守护人的尊严和主体地位，不断推进个体自由与社会秩序的平衡，促进构建人类命运共同体进程。
    在全球人权治理中，中国在国际人权规则制定过程中的作用越来越大，基于人权法治化的国际意义，需要继续保持开放的心态。如在《残疾人权利公约》制定中，中国发挥了作为主要倡导与参与国家的作用。即将对中国正式生效的《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》是世界上第一部版权领域的人权条约，将进一步保障阅读障碍者平等获取文化和教育的权利。2022年2月5日，中国政府已向世界知识产权组织递交《马拉喀什条约》批准书。为此，我们需要做好条约的实施工作，使阅读障碍者的阅读权得到充分落实。
    为了促进国际人权事业的发展，联合国鼓励各国根据政治、经济体制以及文化与法律体制的差异，选择最适合于自己国家的人权保障框架。由于各国的历史传统、法律体系与人权文化不同，国家人权机构呈现出不同类型，如人权委员会、监察专员、人权中心、咨询委员会和专门机构等不同模式。[24]
    目前，我国已建立包括立法、司法和行政机关、人民团体以及非官方的民间人权保护机制与相关机构，但仍没有建立国家层面的统一的国家人权机构或者组织体系。因此，为了健全人权法治保障机制，在现有人权保障机制的基础上，适时建立专责国家人权机构是必要的，也是对人权法治化需求的积极回应，有助于扩大中国人权道路的话语权与主动权。
    七、结语
    时代在发展，人权在进步。在百年未有之大变局下，国际政治、国际秩序充满不确定性，国际人权斗争呈现极端复杂性。我们需要增强对中国人权发展道路的自信，以更加开放的姿态，迎接人权法治化面临的新挑战。如传统法治主要局限于国内法治，但疫情给传统法治概念带来新问题，需要统筹国内法治与涉外法治，统筹考虑国内人权与国际人权。另外，疫情的爆发，也带来常态法治与非常态法治关系的变化，对传统法治范式提出了一些新的问题。如何在控制风险、维护秩序的同时实现人权价值承诺和融贯性，是当今人类社会面临的重大课题。因此，健全人权法治保障机制，要充分关注后疫情时代法治的新发展，构建人权法治保障新机制，为实现“人民幸福生活是最大的人权”[25]的目标提供坚实的制度保障。
    注释:
    [1] 参见新华社：《习近平在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调坚定不移走中国人权发展道路更好推动中国人权事业发展》，载《人民日报》，2022年2月27日。习近平总书记的这篇讲话，本文下面简称《讲话》。
    [2] 汪习根：《习近平法治思想的人权价值》，载《东方法学》2021年第1期。
    [3] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。
    [4] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2013年11月16日。
    [5] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》，载《人民日报》，2014年10月29日。
    [6] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》.载《人民日报》，2017年10月27日。
    [7] 同注[1]。
    [8] 参见上注。
    [9] 习近平：《论全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第82页。
    [10] 同注[1]。
    [11] 同上注。
    [12] 同上注。
    [13] 参见注[1]。
    [14] 关于我国新时代司法体制改革的进展、成就及问题的研究，可参见张金才：《中共十八大以来司法体制改革的进展及成效》，载《当代中国史研究》2016年第2期；陈卫东：《中国司法体制改革的经验——习近平司法体制改革思想研究》，载《法学研究》2017年第2期；郭志远：《司法体制综合配套改革：回顾、反思与完善》，载《法学杂志》2020年第1期；杨力：《从基础司改到综配司改：“内卷化”效应纾解》，载《中国法学》2020年第4期。
    [15] 同注[1]。
    [16] 参见上注。
    [17] 同上注。
    [18] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《人民日报》，2012年12月5日。
    [19] 同上注。
    [20] 同注[5]。
    [21] 同上注。
    [22] 同注[6]。
    [23] 2018年6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议决定，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。
    [24] 我国近年来就国家人权机构的功能及设置等方面问题开展了一些研究，如张伟：《关于在中国设立“国家人权机构”的几点思考》，载《中国政法大学学报》2011年第6期；袁钢：《〈巴黎原则〉与中国国家人权机构的设立》，载《人权》2018年第2期。
    [25] 习近平总书记关于人权的这一重要论断，见《习近平致信纪念〈世界人权宣言〉发表70周年座谈会强调坚持走符合国情的人权发展道路促进人的全面发展》，载《人民日报》，2018年12月11日。
    韩大元，法学博士，中国人民大学法学院教授。
    来源：《人权》2022年第2期。