金自宁：风险评估内在不确定性的法律规制

    引言
    风险社会已经降临。为了应对现代社会中的风险，各国政府纷纷采用风险评估这一规制工具。[1]我国也不例外。但是，我国学界迄今为止的风险评估研究相关成果主要由科学技术工程等学科的研究人员贡献，法学视角的研究相对缺乏。[2]究其原因，在很大程度上是由于风险评估长期以来被广泛认为是“纯粹的”科技知识应用事务，[3]主要受自然规律而不是人为立法所约束，并不属于或尚未进入法律调整范围。为数不多的已有法学研究成果，似乎受此流行见解影响，大多强调风险评估中科学理性与社会理性结合、专家与公众参与相结合等，[4]关注焦点实际仍放在风险评估与风险管理的区分这一“外围”问题，少见深入风险评估活动本身“内在”不确定性[5]的探讨。
    但是，观察近年来的立法动向，情势已发生变化。随着风险规制成为各国政府的重要任务，越来越多国家的立法者开始意识到，能够为风险规制提供正当化理据的风险评估过于重要，不能完全交给技术专家。风险评估由此出现了“法化”现象。
    在我国，食品安全、公共卫生、环境保护等已经成为风险评估“法化”的典型领域。2007年通过的《突发事件应对法》已包含“风险评估”的规定（如第5条），此法出台的历史背景除了自然灾害事件（如1998年特大洪水），也包括全国瞩目的重大公共卫生事件（如2003年“非典”）和环境污染事件（如2005年松花江污染事件）。2008年三鹿奶粉事件之后，2009年《食品安全法》即设专章“食品安全风险监测和评估”（第二章），之后该法经2015年、2018年、2021年数次修改，此章内容均得以保留并不断丰富。在公共卫生领域，我国《传染病防治法》虽然并未使用“风险评估”这一术语，但相关规定的实质内容已涉风险评估，如2004年修订时新增条文规定，各级疾病预防控制机构的职责包括“收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势”。类似地，我国环保立法中，虽然直接提及风险评估的法条数量并不多，但究其实质，环境法领域里风险评估“法化”可以说是相当早的：典型的如，我国1979年《环境保护法（试行）》即规定了环评审批制度，而环评内容很早就涉及了环境风险评估，只是评估范围比较局限，仅限于突发环境污染事件的风险评估。[6]2014年修订后的《环境保护法》，虽然只在一个条文（第39条）中明确提到“风险评估”，但该法同时引入了环境资源承载能力监测预警、农业污染源的监测预警和环境污染公共监测预警三种环境预警机制——就制度运作的内在要求而言，这些预警均须以相应的风险预评估为前提。2018年《土壤污染防治法》更是将包含风险评估的“土壤污染风险管控标准”制度和“土壤污染风险管控和修复”制度当作重点内容作出了规定。就此而言，法学界对风险评估的研究已经滞后于立法的进展。
    在此背景下，本文聚焦于风险评估法律规制的一项特殊难题，即如何处理风险评估内在不确定性带来的挑战，分析了相关法教义的不足，并提出了可能的对策，以期对我国风险评估法律制度的发展完善有所助益。
    一、风险评估法律规制的特殊难题：内在不确定性问题
    （一）风险评估内在不确定性的界定与区分
    风险评估的内在不确定性，指内置于作为专业知识应用活动的风险评估之内，导致风险评估结果准确性受到影响的不确定性。从根本上说，风险评估的内在不确定性源自特定时空条件下人类知识与信息的有限性（即所谓的“无知”），[7]具体而言，包括可得的科技知识有限、数据有限、风险本身的随机性、风险受体或保护目标的差异性等。
    为了准确理解风险评估内在不确定性对法治的具体挑战，有必要在一开始就将其与风险评估的外部不确定性区分开来：从二者的起源和对风险评估产生影响的方式来看，这两类不确定性存在重大差异，需要在法律规制上区别对待。
    与内置于风险评估活动本身的内部不确定性形成对照，风险评估的外部不确定性，指的是风险评估可能受到外部因素影响而产生的不确定性。它源于风险评估活动并非由机器在真空中进行，真实世界中诸多因素，包括专业分工导致的“井蛙之见”——视角局限却不自知，因受雇于企业或政府而自觉或不自觉地倾向于“被捕获”，甚至追名逐利的私人动机等，均可能影响到风险评估者从而破坏其风险评估的可靠性。典型的表现是角色越位或错位，包括超出个人专长范围提供意见、用中立客观的科学外衣包裹个人偏私取向等。
    与内部不确定性研究较少的现状形成对照，风险评估的外部不确定性引发了较多关注，[8]学界的相关研究成果也相对丰富，[9]已经形成了一些有理论支持甚至经验证有效的法律应对方案。如明确风险评估的任务范围仅限“咨询”而非替代决策、[10]建立无利害关系声明制度和利益冲突处理机制、[11]增强透明度和问责等外部监督机制等。概括而言，就是确保从事风险评估的专业人员承担“诚实代理人”[12]的角色。
    值得注意的是，这些针对风险评估外部不确定性的具体法律对策背后，存在一种得到广泛认同的基本观念，即根据事实问题与政策/价值问题的二分来区分风险评估与风险管理。[13]认为交给风险评估专业主体处理的，只是特定风险是否存在、科技上有效的风险控制手段是否存在等事实问题；至于是否接受特定风险、是否采取特定风险预防措施等涉及价值判断/政策选择的风险管理问题，不再适合交给风险评估专业人员处理。理由是：风险评估更多是“科技的”事，受专业知识逻辑约束；而风险管理，更多是“政策的”事，受民主决策和行政问责等传统行政法规范约束。在此风险评估—风险管理二分框架下，也有研究者（正确地）指出，传统上认为属于风险评估的“是否要对某类危害进行风险评估、什么时候进行风险评估、不同类别危害的风险评估如何排序”等，因“价值偏好因素加强”而“并不是科学判断占主导或支配地位的问题”，[14]故而应归类为风险管理而非风险评估。
    与外部不确定性不同，风险评估的内在不确定性因为内置于风险评估活动之中，假定从事风险评估活动的主体都是“诚实的代理人”，仍然无法消减这种不确定性。事实上，风险评估内在不确定性在实践中广泛存在，但学界的关注和研究相对不足。这在一定程度上也是因为当前学界研究更多关注风险评估与风险管理的二分框架下的前述法律对策，而几乎没有提及风险评估内在不确定性与外部不确定性的不同，就更不会注意到，前述风险评估与风险管理二分的框架下的种种对策只能解决前述外部不确定性问题而无法解决内在不确定性问题了。
    （二）风险评估内在不确定性的挑战
    特定时空下人类所能掌握和运用的科技知识和信息总是有限的，风险评估内在不确定性因而无法避免。风险评估实践中，内在不确定性因素弥漫于危害识别、剂量—反应评估、暴露评估和风险表征在内的风险评估全过程；[15]贯穿技术、方法论和认识论等不同层次；[16]涉及概念化、模型和参数的选择，[17]对数据的可得性、准确性和充分性的评价，[18]对量化评估结果的解释等各个方面。以实践起步相对较早、内在不确定性暴露也较充分的化学品健康风险评估[19]为例，常见的内在不确定性问题包括：依据现有知识并不能确定对动物有致癌/致病效果的化学品是否对人类也有同样的致癌/致病作用时，是否及如何将动物实验结果外推到人类？无法按现实中的低暴露量观测致病/致癌效果（通常是因为耗时太久或违背伦理）时，是否以及如何将实验室中高剂量暴露水平的测试结果外推至低暴露水平的现实世界？依据当前可得数据无法确定实际的暴露水平或不同目标所具有的不同敏感性时，风险评估是基于推测中的最糟糕情形还是出现可能性最大的情形？事实上，这三个实例分别对应着我国《生态环境健康风险评估技术指南总纲》中解说（内在）不确定性来源时提到的“科学认识不足、评估方法局限和基础数据欠缺”。[20]
    对于无法完全排除的内在不确定性，当前风险评估实践中最常用的处理方法是运用假设或预设（assumptions/defaults），[21]这些预设的内容可能是抽象的原则导向性指示，也可能是具体参数取值，还可能是模型结构和形式的选择。同样以实践起步相对较早、操作性技术规程相对成熟的化学物质健康风险评估为例，对于将动物试验结果外推至人类，美国环保局（EPA）风险评估政策中明确要求“动物致癌物应推定为人类致癌物”；[22]我国的风险评估指南亦明确在量化的剂量—反应评估中，可通过“毒物代谢动力学模型或种间剂量调整”将动物试验剂量转换为人类等效剂量。[23]至于是否将风险评估立基于“最糟糕情形”，显然不能“一刀切”，而应区别不同的评估任务。就具体实例而言，我国化学品风险评估相关技术标准中就存在基于“最糟糕情形”的规定，如“针对每个环境评估对象，采用最敏感物种数据作为关键效应数据，明确拟评估化学物质对环境生物的危害性”[24]和“对于相同暴露途径和暴露时间的不同毒性效应，选择最敏感的靶器官毒性参数作为最终的毒性参数”[25]等。
    如此操作，固然在技术上使得风险评估在知识和信息不足的情况下仍可继续进行，但也带来了新的问题。首当其冲的，是风险评估的不一致性。真实世界中的不确定性在很多时候并不是一个点或一条线，而是一个有一定跨度的范围。在这个范围内，多种不同的假定或预设可能都同样有合理性；而依据不同的假定和预设，得出的风险评估结论是不一样的——有时相去甚远。[26]进而，这种不一致蕴含着不确定性被滥用的风险，即利害关系人在发现自己利益受威胁时，“总是能够找出方法论上的问题来挑战不受欢迎的结果”。[27]此时，风险评估的内在不确定性与外部不确定性出现了交叠，这种混杂局面类似于一条原本就并非清澈见底的河流又遇上一群尝试把水搅浑的趟水过河人。最后，也许是最重要的，这些内在不确定性究竟会在多大程度上影响风险评估结论的可靠性？这一问题的答案将直接决定风险规制者在相关决策中应当如何将这些不确定性的影响考虑在内。事实上，利害关系人之所以关注和参与风险评估不确定性之争，也是因为其与基于风险评估之规制决定利害相关。对这些疑虑不作处理的话，会引发对风险评估的科学性、客观性和中立性的怀疑，从而危及风险评估作为风险规制决定正当化理据的作用。
    二、合法性评价的传统框架对风险评估内在不确定性回应不足
    在传统法教义学视野中，政府为风险规制目标而进行的风险评估就行为类型而言是一种公法上的事实行为。与以行政处分为典型代表的行政法律行为不同，行政事实行为并无意图处理/改变相对人的权利义务，也由此并不直接发生行政法律关系设立、变更或消灭的法律效果。[28]目前主流行政法教材上对行政行为合法性要件的讨论，主要针对作为法律行为的行政行为而展开；但这并不等于说行政事实行为就没有合法性评价问题，只是针对行政事实行为的法律规范通常很少或并不明确，由此，“有关事实行为的法律限制通常需要借助规范解释推导”。[29]将行政事实行为的合法性评价一般框架应用于风险评估，
        
    可发现这一传统进路无法解决内部不确定性带来的前述挑战。
    首先，法律优先原则的适用以实定法完善为前提。法律优先原则无疑适用于所有的行政活动，行政事实行为也不例外。这意味着，行政事实行为同样不得违反法律，即同样需要遵循已有的实体法和程序法的规范要求。如引言中所述，我国当前实定法上，对风险评估的规范要求已经实现从无到有的突破；但是，相关规范仍然为数不多，并且分布上相当零散、不成体系；概略的规定较多，[30]具体的规定少；具体规定一般也只涉及风险评估的启动、[31]风险报告的使用[32]等内容；很少涉及风险评估活动中的科技专业性内容或在涉及时只作笼统的规定。[33]而所谓的法律优先，意指“既有的”实在法规范优先；当实在法规范稀缺时，法律优先原则的适用就可能只是徒有其表，无法实际地发挥其规范功能。
    其次，法律保留原则并不适用。作为风险规制工具的风险评估是否需要具体的行为法为根据方可实施？这涉及对法律保留原则适用的理解与判断。与法律优先原则不同，法律保留原则的适用范围一直存在争议。[34]不过，在此无须深入这些学理争议，只需提取相关“交叉共识”，即可确认：鉴于风险评估的实施方式通常并不涉及“强力”运用，其实质内容也只关乎提供特定风险信息，而并不涉及对行政相对人权利义务的直接干涉或处置，因而无论根据侵害保留理论还是权力保留理论，都不在行为法上的法律保留适用范围内。这就意味着，风险评估的进行通常并不需要以行为法上的直接根据为前提，也即，一般而言，只要不与法律相抵触，行政主体在职务范围内可以根据行政任务的需要裁量决定是否及如何进行风险评估。事实上，当行政主体被赋予某种针对风险实施预防性规制的职权时，进行风险评估往往是履行此职权所必需的前提；如不进行风险评估，行政主体很难论证其风险规制决定的正当性。在这种情况下，如一般性地要求行政主体只有在存在明确的行为法授权时方可实施风险评估，无法满足现代社会对政府风险规制的现实需求。
    再次，比例原则适用存在现实困难。有关事实行为的现有研究[35]鲜见涉及比例原则的适用问题。但是，如前所述，行政主体对于是否及如何进行风险评估享有裁量权，这就使得保障裁量合理性的比例原则有了适用空间。具体而言，风险评估既然是风险规制的工具，就应当以风险规制目标所需为限。风险评估并非免费，实际承担风险评估费用的主体，根据法律制度的不同安排，可能是作为风险规制机关的行政主体或作为风险规制对象的行政相对人。在前种情形下，涉及有限的公共资源的分配和投入是否符合成本—效益原则的判断；在后种情况下，则涉及为了风险规制这一公共政策目的是否给私主体增加了不适当负担的判断。这两种类型的判断均应符合比例原则。进而言之，同样基于比例原则的精神，为避免所谓的“分析致瘫痪”[36]后果，应当适当限制风险评估对量化和分析精细程度的追求：精确的量化本益分析有时不可行、有时也不可欲，[37]决定特定风险评估应止于何处和决定是否进行风险评估一样，都需要基于合理考量的综合权衡。只是，当基准和指引付之阙如时，判断行政裁量合理性通常是十分艰巨的任务。雪上加霜的是，风险评估还涉及高度专业性知识的应用，对于并非科技专业人员的行政主体及其监督者而言，要判断风险评估活动何时超越了“合理的”范围，比在一般裁量情形中更为困难。[38]
    综上，可以说，既有法教义提供的合法性评价框架并未就前文所述风险评估内在不确定性带来的挑战提供现成的解答。对此，一个可能的解释是风险评估“法化”是较为新近的事，规范体系的完善尚需时日。如果我们进一步追问风险评估规范体系当如何完善，则可发现：前述行政法教义学上行政事实行为相关法理只是为评价风险评估合法性提供了基本框架，但此框架的具体内容仍有待填充；而用于填充此框架的具体内容，并不能从前述行政法教义学一般原理中演绎而来，有必要补充基于经验和事理的视角。
    而一旦引入基于经验和事理的视角，就会发现，遵循传统法教义学进路而确立的基本框架里，风险评估给现代法治带来的独特挑战是隐而不现的。换句话说，这种传统的分析框架对风险评估法的特殊性关照不足。这种不足并不能仅仅归因于当前行政法教义学有关行政事实行为的部分相对而言并不成熟，而更多源于将风险评估归类于行政事实行为的法律定位——这种定位本身就更强调风险评估与其他事实行为的共性而非差异。
    事实上，作为风险规制工具的风险评估活动，与同属行政事实行为的行政强制[39]相比，具有只单纯提供信息而并不涉及运用“强力”直接干涉相对人权益的特征；与突发事故即时通报这类同属提供信息之事实行为相比，其特征又呈现为包含对未来情势的预测；与同样包含预测内容的汛情预报等行政事实行为相比，风险评估则更多地面临科技的不确定性。这一特征正是本文主张应特别关照的、风险评估的特殊性，因为正是这一特殊性带来了前一部分所述的具体挑战。
    三、完善风险评估内在不确定性的法律规制
    风险评估无法避免内在不确定性，风险评估相关立法也不应回避对内在不确定性的处理。那么，法律究竟应当如何规制风险评估的内在不确定性？虽然目前的相关研究仍处在起步阶段，但如下要素看起来是必不可少的。
    （一）不确定性说明责任
    对于在合理范围内的不同预设会得出不同风险评估结论而引发前述疑虑的，一个实事求是的应对方法，是诚实地说明特定风险评估涉及的不确定性是一个范围而不是一个点或一条线。这样，量化风险评估的结果也会呈现为一个数字范围而不是一个特定的数字。[40]反过来看，这实际上揭示了，用特定数字（一个点或一条线）来表达风险评估结论是以表面的确定性掩盖了原本存在的不确定性，而代之以数字范围来表征风险则可使之前被无意或有意隐藏的不确定性显现出来。
    由此可以引出风险评估主体对不确定性的说明责任，即对风险评估中的内在不确定性特别予以说明。这不应仅仅是在风险规制者被质疑时充当“危机公关”的临时反应，而是有必要将其确立为应然意义上的规范要求。[41]主要理由是：要求风险评估者将风险评估内在不确定性展现在风险规制者、利害关系人和一般公众面前，有助于更好地沟通风险和管理风险。具体而言，在规范上明确风险评估主体对不确定性的说明责任，不仅有利于消除一般公众对风险评估科学性客观性和中立性的怀疑，也为利害关系人提供了合理辩论的空间，并最终有利于风险规制者妥当、合理地运用风险评估报告结论。
    应当强调，对风险评估内在不确定性的说明应是完整和充分的，并非只是披露（disclose）内在不确定性的存在，还应描述（characterize）特定不确定性的类型/来源和风险评估中对该不确定性的处理，提供（justify）选择该特定处理方法（如选择特定假定或预设值）的科学理据，并解释（explain）这种不确定性处理方法对风险评估结果的影响。就此而言，我国国家卫生健康委2021年正式颁行的《化学物质环境健康风险评估技术指南》，推荐将“不确定性分析”纳入风险评估报告，使之成为风险评估报告中不可或缺的部分[42]是值得关注和肯定的努力。此外，我国近年颁布的风险评估相关技术标准，也有一些开始涉及对风险评估内在不确定性给出说明的要求，如《大气污染人群健康风险评估技术规范》（WS/T 666-2019）第4.8条、《生态环境健康风险评估技术指南总纲》（HJ-1111-2020）第9.3.3条等，虽然这些要求还只是初步和简略的。
    需要补充说明的是，正如风险评估详略程度以应对风险规制任务所需为限，风险评估中对不确定性的说明也不是越详细越好，过分的烦琐是不必要的。正如美国2009年《科学与决策：提升风险评估》（Science and Decisions: Advancing Risk Assessment，又称银皮书）所强调的，风险评估中的不确定性分析范围和详细程度应当反映比较不同风险管理选项的需要，这一点在风险评估的早期阶段，即所谓的规划（planning）阶段，即应予以明确。[43]这可以说是前述比例原则在风险评估内在不确定性说明责任上的具体应用。
    （二）不确定性减少责任
    因为风险评估的内在不确定性源于知识与信息的不足，真正能够减少这种不确定性的，最终只能是通过研究（research）——包括理论探究和经验调查——获得更多知识与信息。于是，在风险评估报告中对内在不确定性作明确披露，将同时使如下问题显露出来：是否应当展开进一步研究、搜集更多的风险相关信息以减少不确定性？此问题不仅在特定风险评估展开的早期阶段即已提出并要求回答，在风险评估实施过程中它也有可能再次浮现：面对相关知识和信息的不足，究竟应暂停风险评估先做进一步研究或者带着不确定性继续风险评估？
    理想世界中，答案似乎是显而易见的：只要有可能，更多知识信息、更多确定性似乎总是更好的。但在现实世界中，问题的答案并不总是显而易见的，因为严格来说，这类问题并非“纯粹”科学问题，而更多是科学与政策“混杂”的问题。换句话说，回答这样的问题，需要考虑许多科学以外的因素，例如获取和利用更多的信息和知识可能过于昂贵或耗时过久，使风险评估原本应服务的风险规制错失良机等。就此而言，风险评估中不确定性减少责任的界定，也即在何种情形应当进一步调查研究以减少不确定性以及应当将不确定性减少到何种程度的问题，不能交给风险评估技术人员独断，最好能确立一般规范。例如我国《大气污染人群健康风险评估技术规范》规定，[44]在风险评估过程中要对数据的“可用性”进行判断，如果发现“数据资源可用性不满足要求，则需要改进数据收集，或选择不同的工具，或重新提出问题。若以上三种方式均不能解决，则终止大气污染人群健康风险评估工作”。
    甚至，假设风险评估者在评估启动之初及评估实施过程中均妥当处理了是否展开进一步研究以减少内在不确定性的问题，在此基础上完成了风险评估，此问题仍然可能再次出现：既然我们明知特定风险评估是在缺乏特定知识和信息所造成的不确定性条件下完成的，当新的知识和信息出现，特定的知识信息缺口已经弥合，相关不确定性随之降低甚至消除时，是否应当根据更新的知识和信息对已做过一次评估的风险进行再次评估？再一次，理想世界中的答案是显而易见的，但在现实世界中，需要考虑新知识与信息的可靠性、再评估的花费、利害关系方的信赖保护等政策因素，进行综合权衡。
    无论个案情境中上述权衡的具体结果是什么，注意到并提出这样的问题，本身就足以提示着眼于一般制度建构的我们需要摆脱风险评估的静态视角，从只关注风险评估报告内容是否准确和结论是否可靠，转而把风险评估看成一个需要不断调整更新（或称为“迭代”）的动态过程。这一点在我国风险评估实践中已经引起注意，如《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南（试行）》第2条第4项就提到：“结合风险管控目标，为降低风险评估的不确定性，可以进一步研究与收集化学物质有关毒性和暴露数据，
        
    持续反复开展风险评估，即风险评估可以是一个迭代过程。”
    更进一步，从风险评估的迭代更新来看，尽管在风险评估中使用假设或预设值来处理不确定性有简化和统一风险评估操作等益处，但假设毕竟不是“真实”，基于这些假设所作的风险评估在多大程度上偏离了真实的风险，始终是个问题。如果因为有“假设”可用而停止探寻“真实”，就已经背离将“假设”作为权宜之计的初心。研究者发现，[45]美国国家研究会较早注意到了这一点，在其研究报告中指出风险评估机构应当积极探求数据，以减少对预设值的需求；美国联邦环保署也认同这一点，在其致癌风险评估指南中将运用新的科学知识取代预设值当成其通用原则。2009年银皮书中，美国国家研究会进一步建议其联邦环保署不仅要持续应用“最好最新”的科学知识去支持和修改预设（default assumptions），还要确立明确具体的标准，规定何种证据水平下应使用研究数据取代预设。[46]我国《建设项目环境风险评价技术导则》也允许在说明理由的前提下“选用推荐模型以外的其他技术成熟的大气风险预测模型”[第9.1.1.1（c）条]。在这个意义上，我国近来年的技术标准将相关预设/假定称之为“推荐值”或“推荐模型”，相比学界惯用的“默认值”（defaults）一词更为恰当：“推荐”突出强调它们并非刻板要求，在有正当理由时可以偏离——就本文此处的讨论而言，偏离的正当理由之一就是：进一步的研究可以或已获得的新知识和信息，使风险评估能够比推荐值更接近“真实的”风险。
    结语
    从法学的角度讨论风险评估的法律规制问题，从根本上说，是一种将风险评估置于法治架构之内的努力。本文显示了，要将作为风险规制工具的风险评估纳入法治架构，从既有法教义出发的分析固然有其意义，但这种进路很难充分关照到风险评估活动的特殊性。因此，仍需补以从实践和事理出发的考察，才不至错失风险评估法律制度中必不可少的关键内容。
    概括起来，本文的研究结论主要是：作为政府风险规制工具的风险评估，从行为类型而言是公法上的事实行为，不在行为法上法律保留原则的适用范围内，但应受法律优先原则约束，风险评估中的行政裁量还应受到比例原则的约束；在此一般框架下，为进一步完善风险评估的法律规制，除确立和强化针对外部不确定性的相关机制之外，也有必要承认，风险评估内在不确定性的存在，要求在规范上确立内在不确定性的说明责任；从风险评估可以是不断迭代的动态过程来看，还有必要明确进一步调查研究、风险再评估、偏离“推荐值”等与不确定性减少相关的规范要求。
    注释:
    [1]私主体也可出于自己的目的利用风险评估这一工具，但本文将讨论限于政府在风险规制活动领域对风险评估工具的运用，包括政府部门自行实施风险评估和政府出于规制风险这一公共目的依法要求和监督私主体实施风险评估等不同情形。
    [2]在中国知网上以“风险评估”在SSCI类学术期刊库中检索题目（检索时间：2020年7月12日），按引用率排序，前200篇文献中，只有2篇作者为法学研究人员，其余198篇中绝大部分来自工程科技研究人员，也有少数来自公共管理学科。
    [3]着眼于“国家安全”和“社会秩序”的风险评估（如“社会稳定风险评估”）内容明显不同于公共卫生和环保等领域的风险评估，更多政策性更少科技性，需另行探讨，本文暂不论。
    [4]例如，郑智航：《食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向及其克服》，载《法学论坛》2015年第1期；金自宁：《风险预防与行政法治》，载《法制与社会发展》2012年第4期；杨小敏：《我国食品安全风险评估模式之改革》，载《浙江学刊》2012年第2期；沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》，载《浙江学刊》2011年第3期；彭飞荣：《食品安全风险评估中专家治理模式的重构》，载《甘肃政法学院学报》2009年第6期。
    [5]作为少有的例外，赵鹏在论文中注意到了风险评估使用“假设推定”这一内在不确定性表现，但其法律建议部分又回到了本文后述的外部不确实性应对方法中，未考虑针对风险评估内在不确实性的特殊对策。赵鹏：《风险评估中的政策、偏好及其法律规制以食盐加碘风险评估为例的研究》，载《中外法学》2014年第1期。
    [6]如《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T169-2018取代HJ/T169-2004）第3.1条将“环境风险”界定为“突发事故对环境造成的危害程度及可能性”。
    [7]也有研究者主张在讨论风险评估中的不确定性来源时应区分（认知上的）不确定性（uncertainty）和（自然存在的）变异性（variability），2009年NRC银皮书（Science and Decisions: Advancing Risk Assessment, 2009）即采纳了此种区分。但也有研究者认为此种区分徒增复杂性而并不实用。M. G. Morgan & M. Henrion, Uncertainty: A Guide to Dealing with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis, Cambridge University Press, 1990.本文在此不作区分。
    [8]例如，在世界范围内被广泛借鉴的美国《联邦政府中的风险评估：管理其过程》（Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process, NRC, 1983）（被称为“红皮书”），出台的历史背景之一即是利害关系方利用科学外衣包裹偏私倾向的问题引发公众关注。
    [9]国内的相关研究，可参见本文引言及对应的注释。英文的相关研究，可参见较为新近发表的代表性论文中的综述部分，如Thomas O. McGarity & Wendy E. Wagner, Deregulation Using Stealth Science Strategies, DUKE L. J., Vol.68:1719(2019)。
    [10]如《美国联邦咨询委员会法》第9.b条规定：“除非由法律或总统命令做出特别规定，咨询委员会应仅被利用于提供咨询职能。鉴于咨询委员会的报告或提供的建议而要决定采取的措施和表达的政策仅能由总统或联邦政府的官员做出。”
    [11]如欧盟食品安全管理局发布的相关规则。EFSA. Implement Act to The Policy on Declaration of Interests Procedure for Identifying and Handling Potential Conflicts of Interests, http://www.efsa.europa.eu/en/keydocs/docs/doiguidance.pdf.
    [12][美]小罗杰·皮尔克：《诚实的代理人——科学在政策与政治中的意义》，李正风等译，上海交通大学出版社2010年版，第16—18页。
    [13]美国1983年红皮书。
    [14]沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为》，载《浙江学刊》2011年第3期。
    [15]1983年红皮书，第33—37页。
    [16][英]谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁：《风险的社会理论学说》，徐元玲等译，北京出版社2005年版，第294页。
    [17]参见《建设项目环境风险评价技术导则》9.1.1.1预测模型的选择。
    [18]《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南（试行）》第2条。
    [19]可参见US EPA, An Examination of US EPA risk assessment principles and practices, Washington, DC office of the Science Advisor. EPA/100/B-04/001. USEPA.2004。
    [20]《生态环境健康风险评估技术指南总纲》第3.6条。
    [21]可参见NRC，2009年银皮书，第99—100页。
    [22]John S. Applegate, A Beginning and Not an End in Itself: The Role of Risk Assessment in Environmental Decision-Making, U. CIN. L. REV., Vol.63:1643(1995).
    [23]《生态环境健康风险评估技术指南总纲》7.3.2.2(a)。
    [24]《化学物质环境与健康危害评估技术导则（试行）》5.2.1.1。
    [25]《生态环境健康风险评估技术指南总纲》7.3.2.3(b)。
    [26]A. Amendola, Uncertainties in Systems Reliability Modeling: Insights Gained Through European Benchmark Exercises, Nuclear Engineering and Design, Vol.93, p.215-225(1986).10个小组对同一核电站给水系统所作风险评估结果差异极大，经讨论交流之后仍然不能解决分歧。
    [27][英]谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁：《风险的社会理论学说》，徐元玲等译，北京出版社2005年版，第295页。
    [28]我国行政法学界对行政事实行为的界定众说不一，可参见王锴：《论行政事实行为的界定》，载《法学家》2018年第4期。
    [29][德]沃尔夫等：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第192页。
    [30]如前述《环境保护法》对“预警”的规定。
    [31]如《食品卫生法》（第18条）明确列举了“应当进行食品安全风险评估”的六种情形。
    [32]《土壤污染防治法》规定：土壤污染责任人应当按照国家有关规定以及“土壤污染风险评估报告”的要求，采取相应的风险管控措施（第56条）；并且“对达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块”，相关主体可申请主管部门将该地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录（第66条）。
    [33]例如，《食品安全法》第17条规定，“国家建立食品安全风险评估制度，……对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估”，同时笼统规定风险评估应“运用科学方法”。
    [34]参见王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，载《中国法学》2021年第1期；黄学贤：《行政法中的法律保留原则研究》，载《中国法学》2004年第5期。
    [35]参见王锡锌、邓淑珠：《行政事实行为再认识》，载《行政法学研究》2001年第3期；杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载《法学评论》2002年第2期；张旭勇：《为我国行政事实行为救济制度辩护》，载《法商研究》2012年第2期。
    [36]Thomas O. McGarity, Some Thoughts on Deossifying the Rulemaking Process, 41 DUKE L. J.1385(1992).
    [37]金自宁：《风险中行政法》，法律出版社2014年版，第三章。
    [38]参见金自宁：《科技专业性行政行为的司法审查——基于环境影响评价审批诉讼的考察》，载《法商研究》2020年第3期。
    [39]行政强制措施虽在学理上被归为事实行为，但其实施会直接限制相对人的权益，因此我国《行政强制法》（第10条）明确规定“行政强制由法律设定”。
    [40]这正是美国环保署量化风险评估中的教训和经验。1994年NRC蓝皮书（Science and Judgement in Risk Assessment, 1994），第175—179页。
    [41]从决策角度解释为什么要明确风险评估中不确定性的，参见[美]格来哲·摩根等：《不确定性》，王红漫译，北京大学出版社2011年版，第59—60页。
    [42]WS/T 777-2021（国卫通〔2021〕2号）附录D “评估报告框架”。
    [43]NRC，2009年银皮书，第7页。
    [44]WS/T666-2019，第4.6条。
    [45]美国不确定性决策委员会：《面向不确定性的环境决策》，许振成等译，电子工业出版社2018年版，第48页。
    [46]NRC，2009年银皮书，第8页。
    作者简介：金自宁，法学博士，北京大学法学院研究员。
    文章来源：《中国法律评论》2022年第2期。