周佑勇：行政复议的主渠道作用及其制度选择
周佑勇摘要: “发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”已被写入《行政复议法（修订）（征求意见稿）》的立法目的条款。这一新增条款，必将对行政复议的整体制度功能产生重要影响，并直接改变现有行政争议化解格局。在此目标导向下，行政复议制度应以“权利救济”作为其价值基础，通过改革行政复议管辖制度，健全复议机构及人员设置，完善调解、和解制度，增设复议案件繁简分流制度等，将其内在的制度优势充分激发出来。为有效实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，还需进一步扩大行政复议受案范围，完善其与行政诉讼的机制衔接，优化行政复议资源配置，健全权利救济保障机制，并借助现代科技大力提升行政复议能力。
关键词: 行政复议 化解行政争议 权利救济 制度选择
2020年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出，应当发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。以此为指导，司法部于2020年11月24日公布的《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第1条明确将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款。这既是对行政复议体制机制、改革的目标引导，也是对行政复议制度整体功能的重新定位，直接涉及本次修法的顶层设计问题，对进一步优化提升整个行政复议制度体系以及具体制度的修改都具有重要指导意义。那么，究竟应当如何准确理解行政复议的主渠道作用？其正当性基础是什么？又应当如何选择适当有效的制度来更好地发挥其主渠道作用呢？本文拟围绕这一修法新增条款，对这些问题做些初步探讨。
一、行政复议作为主渠道的目标导向及其正当性基础
何谓“主渠道”？从其字义理解，就是原则上只要是行政复议渠道能够解决的行政争议问题，都应尽量通过这个渠道予以解决。“主渠道”定位的提出，实际上意味着更好发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，已经成为我国行政复议制度改革的核心目标导向。同时，这也意味着本次修法应当按照这一核心目标导向来设计制度、构建程序，确保大多数行政争议是通过行政复议的渠道而不是行政诉讼渠道，更不是通过信访渠道来解决。
（一）行政复议作为主渠道的目标导向
立法目的，即一部法律所追求的基本目标和价值功能，是一部法律统领性的灵魂条款，直接关系到这部法律的制度设计，影响到这部法律的实施效果及其整体功能的实现。将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款，就是要充分发挥其对行政复议制度的整体功能定位及其具体制度运行的核心目标导向作用。
1.行政复议作为主渠道将对其整体的制度功能定位产生重要影响。我国学界和实务界对行政复议制度的功能认知，经历了一个由单一功能到复合、多元功能的变化过程。行政复议制度的多元化功能与其性质定位密切相关。根据通说，行政复议是“具有司法性因素的特殊行政行为”“行政机关内部监督和纠错机制”和“国家行政救济机制”。[1]与此相应，行政复议兼有“化解争议”“监督行政”和“权利救济”的多元化功能。行政复议制度具有多元化功能，并非我国独有的现象。从域外行政复议制度来看，行政复议的功能也不局限于某一种或两种，而是包括解决行政争议、实现行政救济和层级监督等多元化的功能。[2]虽然这种多元化功能之间各具独立优势，但又并不是彼此对立、相互分离的，而是一个相辅相成、相互促进的有机统一的整体。只不过，随着化解行政争议主渠道作用的确立，行政复议整体的制度功能愈加偏向兼顾“公正”与“效率”之间的相互联结，这也正是国家增强行政复议整体功效推进的目标导向。从这个角度来看，行政复议不仅要公正地化解行政争议，而且要高效地化解行政争议。“公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足，而公众最不愿意看到的是旷日长久的‘打官司’以及姗姗来迟、虚无缥缈的所谓‘公平正义’。”[3]对此，《法治中国建设规划（2020—2025年）》亦明确指出，要推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，到2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。
2.行政复议的具体制度设计和运行将围绕“主渠道作用”这一立法目的有序展开。从1990年的《行政复议条例》到1999年的《行政复议法》，再到2007年的《行政复议法实施条例》，我国行政复议制度已经历经了三次重要的立法变迁，其中立法目的条款亦随之发生了两次较大的变化和调整。从总体上说，经历了从“单一目的”到“多元目的”，再到“多层次目的”的演变过程。从法政策学视角分析，这主要源于“政府推动”和“政治决断”两个因素。正是这些因素的实质性影响，“基于立法目的对整部法律文本所具有的统摄作用，对行政复议制度的微观设计与运行产生了连锁效应，进而影响到行政复议制度整体功能的实现”。[4]因此，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”这一立法目的条款的确立，并非只是宣示性的“虚文”，而是必将统领整部法律的具体条款设置及其实践运行。事实上，在行政复议作为主渠道的目标导向下，复议制度实践已经做出许多有益的探索。譬如，通过创新协调复议调解机制，在实质性化解行政争议的同时，坚持依法办案与化解争议并重，充分发挥了行政复议的监督功能。这既有效促进了行政机关依法履行职责，也切实保护了相对人的合法权益，从而实现了行政复议制度功能和效率的最大化。[5]
3.行政复议作为主渠道将有效改变现有行政争议化解格局。我国行政复议制度实践存在的一个突出问题，就是行政复议长期被看作行政机关系统内部的“自我纠错”机制，缺乏权威性和公正性。在发生行政争议时，相对人首选信访，其次是诉讼，最后才是复议，导致目前“大信访、中诉讼、小复议”的争议化解困局。这显然与行政复议作为化解行政争议主渠道作用的定位不相称。随着社会经济的发展，如果大量行政争议案件直接涌入法院，不仅会造成司法资源紧张，而且会因诉讼成本高、周期长，导致相对人权利保护的“实效性”难以实现。对此，习近平总书记也曾指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”[6]与行政诉讼、信访制度相比较，行政复议既具有“公正高效”“便民为民”的制度优势，又具有“权利救济”的制度价值。可以说，行政复议内在的、独特的制度优势和制度价值，使其得以成为化解行政争议的主渠道，并能够为相对人维护自身合法权益提供一种更加有效的权利救济方式。
（二）行政复议作为主渠道的正当性基础
我国30多年来的行政复议制度实践已经表明，行政复议作为行政机关体系内部一种重要的层级监督和纠错机制，对于有效促进法治政府建设、监督行政机关依法行使职权，具有特殊、独立的功能优势。然而，我们也必须充分认识到行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。因此，要想真正让相对人的合法权益获得有效救济，就必须充分发挥行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用，并监督行政机关依法履行职责。从行政争议两造解决争议的目的、过程、本质观察，行政复议制度是行政争议双方的合意之选，亦是“权利救济”与“内部监督”的复合。[7]这亦表明，行政复议在本质上具有“准司法”性质，兼具“化解争议”“权利救济”和“监督行政”功能。这三者之间在逻辑上，既相互独立，又相互依托和支撑。其中，化解争议是基础性功能，权利救济是价值性功能，监督行政则是原生性功能。这种功能定位亦符合行政复议制度内部的固有秩序，且能够为行政争议双方所理解、掌握。随着行政复议化解行政争议主渠道作用的确立，复议制度似乎更侧重于“化解争议”这一基础性功能。但是，行政复议主渠道作用的发挥和实现并非立法或政策设计的单向选择，而应以“权利救济”作为行政复议主渠道作用的价值基础。可以说，“权利救济”使得行政复议的功能和效力都获得了正当性基础。
1.“权利救济”体现了行政复议化解行政争议主渠道作用的价值追求。行政复议作为一种行政救济制度，其本意就是通过行政复议渠道在实质性化解行政争议的同时，实现相对人的合法权益保护，而能否实现相对人权利保护的“实效性”则是行政复议主渠道作用发挥的最基本问题。这不仅是行政复议制度所追求的核心价值，同时也是其法治优势之所在。“现代法治追求的是以良法善治为核心的制度化治理，它以法治的人民性为本质要求、以保障社会公平正义和人民权利为根本价值取向，是制度之治的最高形态。”[8]如果一味将行政争议案件纳入行政复议渠道予以化解，而忽视行政复议主渠道作用的价值追求及其正当性基础，即使行政争议被化解，行政复议制度“切实保障社会公平正义和人民权利”的价值仍然不会实现。习近平总书记多次强调：“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”[9]这一重要论断深刻揭示了“公平正义”这一法治的核心价值追求。2019年10月，党的十九届四中全会明确将“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”作为中国特色社会主义制度和国家治理体系的13个显著优势之一。[10]在这里，特别强调的法治优势是“切实保障社会公平正义和人民权利”，进一步深化了对法治一般规律的认识。公正，从根本上说是人民的权利问题。[11]
讲法治，说到底就是要坚守公平正义，根本目的在于保障人民权利。尽管行政复议作为一项化解行政争议的具体制度，可以具有自身特殊的价值，但其核心宗旨仍然应当是保护人民群众的合法权益，必须始终坚持复议为民，让人民群众在每一件复议案件中都感受到公平正义。自《行政复议法》实施以来，全国各级复议机关已办理案件247.8万件。其中，立案并审结204.9万件，纠正违法或不当行政行为29.6万件，纠错率达14.4%，约70%的审结案件实现案结事了、定分止争，维护了相对人合法权益。[12]作为化解行政争议主渠道的行政复议应以“权利救济”为其价值基础。这不仅是其主渠道作用发挥的正当性基础，而且是其主渠道作用实现的价值渊源。
2.以“权利救济”作为行政复议发挥主渠道作用的价值基础，能够有效回应复议制度的实践需求及其功能导向。当前，我国行政复议制度实践面临的一个突出问题是相对人不愿选择复议渠道解决行政争议，导致复议案件数量偏少。究其原因，主要是长期以来行政复议法过度强调复议制度的内部监督功能，导致其具体制度设计、运行带有极其浓厚的行政化色彩，出现程序“空转”等问题，难以保证复议裁决结果的客观性和公正性，无法为相对人提供有效的权利救济。“行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决，忽视对相对人权益的保护。”[13]而以“权利救济”作为行政复议主渠道作用的价值基础，能够有效回应行政复议制度客观、公正的实践需求，充分反映相对人权利救济的要求和期望。否则，一旦相对人不愿意选择行政复议，其监督功能就无法启动，化解争议的功能更是无从谈起。在德国，这种行政内部监督亦被界定为是以公民的法律保护申请为条件的自我监督，这种自我监督有助于减轻法院负担，并且将公民权利作为首要的目的。[14]所以，“行政复议程序第一位的功能在于为权利受到国家影响的公民提供救济”。[15]总的来说，“权利救济”是行政复议主渠道作用发挥和实现的价值衡量器。行政复议的具体制度设计、运行必须始终贯彻相对人权利保护的“实效性”理念，确保相对人能够通过复议渠道获得有效的权利保护。
当然，将“权利救济”作为行政复议制度的价值基础?点击此处阅读下一页)
就必须坚持复议高效便捷与公正公开相统一的基本原则。落实在制度设计层面，既要充分彰显行政复议灵活简便、专业高效、便民低成本，从而有利于化解行政争议的内在天然优势，也要切实有效弥补其独立性、公正性与公开性不足的劣势。譬如，在行政复议体制改革方面，要求坚持方便群众行政复议的目标导向，相对集中复议权，原则上由本级人民政府统一行使行政复议职责，同时在复议机构设置的具体层面，还必须设立相对独立的专门行政复议机构，直接隶属于本级人民政府，增强行政复议的独立性和公正性。在行政复议程序机制设计上，应当构建“繁简分流”审理模式，实现“简案快审、繁案精审”，提升办案效率和办案质量，但同时对于一些重大、复杂、疑难案件，要充分听取双方意见或者组织听证，并建立行政复议咨询委员会制度，以强化行政复议审理程序的公开透明与公正权威。
基于以上分析，笔者认为，本次《行政复议法》修改的一个重要指导思想，就是要更好地发挥和实现行政复议的内在制度优势及其主渠道作用，充分彰显“权利救济”这一价值性功能在修法中的引领和运用。为此，建议将《征求意见稿》第1条的目的条款表述为：“为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，发挥行政复议公正、高效地化解行政争议的主渠道作用，根据宪法，制定本法。”“权利救济”属于价值层面的直接目的，“监督行政”属于规范层面的间接目的，二者同属于具体的立法目的，而“化解行政争议的主渠道作用”则属于行政复议固有的基础性功能，可以归为抽象的立法目的。因此，这样的表述方式符合中国立法习惯及一般规律。
二、充分激发行政复议作为主渠道的内在制度优势
在我国，行政复议与行政诉讼、行政赔偿等同属于行政救济机制。与其他救济机制不同的是，行政复议具有专业性强、公正高效、便民为民、节约成本等内在制度优势。正是这种制度优势使得行政复议成为实质性化解行政争议的主渠道，并为相对人维护自身合法权益提供了一种更加有效的行政救济方式。但是，长期以来，由于行政复议的内在制度优势受到多种因素制约，复议职能分散且过度强调内部行政监督，导致其制度优势无法充分发挥，化解行政争议的主渠道作用亦未能实现。因此，亟待全面深化行政复议体制机制改革，通过完善相关复议制度，尽力解决自身存在的缺陷和不足，将其内在的制度优势充分激发出来，从而为发挥和实现行政复议的主渠道作用奠定基础。对此，《征求意见稿》在复议管辖、机构设置、审理程序方式等方面作出了一系列的修改完善，就是要从根本上克服行政复议作为化解行政争议主渠道的多种限制因素，确保行政复议能够更多地化解行政争议，更好地发挥其权利救济的价值性功能。
（一）改革行政复议管辖制度
我国现行《行政复议法》规定的体制机制是“条块结合”的管辖模式，其不方便相对人找准行政复议机关，导致行政复议案件和工作力量过于分散、办案标准不统一等问题，严重影响行政复议制度效能的发挥。针对这一问题，《征求意见稿》将“条条管辖为主”调整为“块块管辖为主”，全面实行行政复议权能的集中行使。也就是说，除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上级主管部门作为复议机关外，县级以上一级地方人民政府只设置一个行政复议机构，统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件。这不仅是对我国行政复议体制作出了重大改革，也是健全复议机构，加强复议工作队伍专业化、专门化等工作的前提。[16]但是，在中央层面，《征求意见稿》仍然保留了现行行政复议管辖制度的做法，即国务院部门自己作为复议机关，相对人对复议决定不服的，向法院起诉或者申请国务院最终裁决。
笔者认为，国务院最终裁决规则的存在，会导致相对人不选择最终裁决而直接向法院起诉。这不仅会冲击行政复议与行政诉讼之间的紧密衔接关系，而且有违司法最终解决原则。为此，可进行以下两方面的制度调整：一是，由国务院设立一个内设机构，代表国务院处理对所有部委的行政复议案件，对部委作出的原行政行为进行有效监督和约束；二是，取消国务院终局裁决的规定，对国务院部门行政复议决定不服的，以国家部委作为被告，直接向法院提起行政诉讼。此外，在保持现有行政复议机构设置在司法行政机关的情况下，为提升行政复议的公信力，应当对司法行政机关作为复议被申请人的案件管辖作出特殊规定，即规定由上一级主管部门作为复议机关，以避免出现“自己复议自己”的情况，从而更加契合法治国家程序正义的基本要求。
（二）健全行政复议机构及人员设置
行政复议案件能否得到公正审理，复议决定能否具有公信力，很大程度上取决于行政复议机构是否具有相对独立的法律地位，以及专业化、职业化的复议人员。
1.在行政复议机构设置上，应当保持行政复议机构相对独立的法律地位，避免当事人对复议机构的公正性产生怀疑。因此，在行政复议权相对集中的前提下，应在行政复议机关内部设立相对独立的复议机构，专司行政复议职能，从而保证复议制度的公正性和权威性。然而，目前复议机构设立在司法行政机关，由其代为行使本级政府的行政复议职能，这明显有损行政复议的公信力和权威性。鉴于此，考虑到行政复议机构设置和职能的复杂性，可由政府根据具体情况确定将复议机构仍然设在司法行政机关，但加挂“行政复议局”牌子，独立开展复议工作，以使其在司法行政系统内相对独立；也可将复议工作职能整体划转到政府办公厅（室）。
2.为提升行政复议公信力和专业性，《征求意见稿》第62条新增行政复议委员会制度，即规定“县级以上地方各级人民政府应当建立政府主导，专家学者参与的行政复议委员会，研究行政复议重大事项，为办理行政复议案件提供咨询意见”。据调研，行政复议委员会的改革通过吸收体制外的人员，提高了复议机构案件裁判的独立性，增强了复议决定的公信力，有助于解决原来行政首长负责制下的复议工作产生的各项问题。[17]但是在此过程，亦需重构行政复议机关与行政复议委员会的关系，保障复议委员会的外部性，并完善相应审议程序。[18]
3.为提升行政复议案件的办理质量，需要吸纳更多优秀的人才进入复议队伍。当前行政复议工作缺乏吸引力，人才匮乏、素质偏低成为制约行政复议制度优势发挥的重要因素。因此，《征求意见稿》第6条明确提出“国家建立革命化、正规化、专业化、职业化行政复议人员队伍”。当然，在此基础上，还应当进一步建立专职行政复议人员资格制度，明确其任职资格及相关条件要求，并将其视为“准司法人员”，参照实行司法工作人员的津贴待遇及相关管理制度。相应地，也需要建立行政复议案件主办人员责任制，对其提出严格的法律责任要求。
（三）完善行政复议调解、和解制度
“多元化社会必然呈现多元化的矛盾，从而形成多元化的解决矛盾机制，中华民族崇尚和为贵，愿用调解方式解决纠纷，调解、和解则是其中一个重要机制。”[19]就其本质而言，这一重要机制的直接目的就是为行政相对人寻找利益最大化的解决方式，从而迅速、彻底化解行政争议。在行政复议实践中，虽然《行政复议法实施条例》已对行政复议调解、和解制度作了相关规定，但与现行《行政复议法》相比，《征求意见稿》还是首次在国家法律层面明确写入行政复议调解、和解制度。这不仅可以充分利用行政系统内部的资源优势化解行政争议，最大限度发挥行政复议制度高效、便民的独特优势，还可避免行政主体在化解行政争议方面投入更多的财力和人力，从而维护社会公共利益。
根据《行政复议法实施条例》第40条和第50条的规定，目前复议调解的适用范围仅限于两种情形：一是，针对行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为；二是，当事人之间的行政赔偿或者补偿纠纷。和解的适用范围更为狭窄，仅包括第一种情形。以上两种情形均不涉及行政行为的合法性问题，且行政主体必须具有一定的裁量空间。显然，这个范围明显过窄，现实中的行政复议调解、和解适用也超出了这个范围。针对该问题，《征求意见稿》除了明确写入行政复议调解、和解制度外，还对其适用范围做了较大调整，即并没有将其严格局限于有行政裁量权的情形。若被申请复议的行政行为确实属于羁束行政行为，可以从调解、和解的内容不得违反法律规定的角度去把握，如果对此行为进行调解、和解，就是违反法律规定。据此，《征求意见稿》第43条规定：“行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”第82条规定：“申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。”值得注意的是，不可调解无效行政行为。这是为了坚守法律底线，体现行政复议所兼具的监督功能，对于无效行政行为，不应进行调解，而应当明确宣告其无效。[20]此外，为防止调解、和解制度的滥用，无论是行政复议调解还是和解制度，都应当坚持合法、自愿原则以及不违反公共利益原则。特别是，在行政法律关系中，公共利益占据着比个人利益更为重要的地位，维护公共利益也是国家授权给行政主体的根本目的。行政复议调解、和解制度的适用，必须遵守“不违反公共利益原则”，不得以损害公共利益为前提而换取息事宁人的结果。
（四）增设行政复议案件繁简分流制度
当前行政复议案件数量不断攀升，类型也越来越多样化，导致案件审理难度增大，案多人少矛盾突出。为实现办案资源优化配置，进一步提高办案效率和办案质量，需从改革案件审理机制入手，根据案件的不同类型，实行繁简分流、分类审理。“复议案件的繁简难易应当通过程序分流来解决，即重大疑难案件适用一般程序，简单案件适用简易程序。”[21]因此，《征求意见稿》在行政复议程序中，除了案情重大、疑难、复杂的案件，以及事实或者法律适用存在较大争议的案件专门设置了“听证程序”之外，还新设立了行政复议简易程序制度。针对一些简易的案件，即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，可以适用简易程序，设置更短的复议期限，采取口头听取意见，以及书面审查等灵活多样的审理方式，依法快速办理。这是因为，为充分发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，复议案件的数量势必呈现井喷局面，而为有效应对复议案件数量急剧增长的局面，构建行政复议简易程序制度非常必要。这使得行政复议的审限整体上短于行政诉讼，更有利于发挥行政复议制度便捷、高效的优势。然而，已经适用简易程序审理的行政复议案件并非不能转化为一般程序审理，当行政复议机构发现该案件不适用简易程序时，可依职权将案件转为一般程序审理。
除此之外，笔者建议进一步简化送达程序，创新送达方式。这不仅是为适应现代网络社会需求，而且是为提升送达效率。行政复议机关在复议决定作出后应采纳更多便捷的送达方式，如微信、手机短信、电子邮件等互联网渠道。此外，为保证准确有效送达，应规定申请人在复议申请书中明确送达方式，以及相应的法律责任。若申请人在明确送达方式后，因其提供的通讯信息不准确，导致行政复议决定书无法被申请人实际接收，由此产生的不利法律后果应由申请人承担。
三、实现行政复议主渠道作用的制度选择与改革
“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”这一立法目的条款的提出，体现着行政复议制度在化解行政争议过程中的目标导向和制度功能定位。而这其中，有效运行的复议制度供给至关重要，否则这一立法目的条款就会被虚置。对此，在制度选择与改革上，必须进一步扩大行政复议受案范围，完善其与行政诉讼的机制衔接，优化行政复议资源配置，健全行政复议中权利救济保障机制，以及借助现代科技提升行政复议能力，从而有效实现行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用。
（一）扩大行政复议受案范围
在受案范围上，我国现行《行政复议法》采取与行政诉讼“亦步亦趋”、基本一致的做法，客观上造成了两者制度功能的混同，极大制约了行政复议便民、为民的制度优势，同时也与行政复议作为化解行政争议主渠道的定位不相符。对此，《征求意见稿》进一步完善了“行政复议范围”的规定，譬如明确将行政协议、行政裁决、行政赔偿、政府信息公开行为等纳入复议范围之中，同时专门列举了“不属于行政复议范围”的行为。但是这种列举加排除式的立法形式仍然极大制约了行政复议的受案范围。
1.为充分发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，应降低行政复议申请条件，扩大行政复议受案范围，只要是复议渠道能解决的问题，尽量通过这个渠道予以解决。原则上，能够进入行政诉讼程序的案件，都可以进入行政复议程序。此外，还应将一些目前不能进入行政诉讼的案件，更多地纳入行政复议范围之中。然而，能够进入复议范围的案件，未必就可以进入行政诉讼程序。简言之，行政复议受案范围要大于行政诉讼受案范围。这是因为，行政复议不仅受理违法行政案件，还要受理不当行政案件，而行政诉讼只受理违法行政案件。与此相应，行政复议既审查行政行为的合法性问题，又审查行政行为的合理性问题，而行政诉讼只审查行政行为的合法性问题。
2.行政复议并不能解决所有的公法争议，需要对其适用范围进行必要限定，将范围限定为对相对人权益造成实质性影响的行政行为，以及部分对相对人权益造成损害的行政事实行为。而阶段性事实行为，以及不服信访处理意见等，不宜纳入复议范围。据此标准，规划领域的修建性规划（总体规划、控制性详细规划在目前不宜纳入）、行政命令，以及政治行为应当纳入；公安机关、国家安全机关作出的行政行为，如行政强制措施也应当纳入；调查行为以及根据《刑事诉讼法》所采取的措施不应当纳入。
3.在具体条款设置上，可以采取“概括加排除列举”的形式。一方面，以“概括式”规定，凡是对公民、法人或者其他组织合法权益产生实际影响的行政行为，以及部分事实行为，均属于行政复议受案范围。或者说，凡是公民、法人或者其他组织认为行政行为以及部分事实行为侵犯其人身权或财产权等合法权益的，相对人均可向行政复议机关申请行政复议。这不仅体现了行政复议受案范围界定的灵活性，而且为逐步扩大行政复议受案范围提供了规范依据。另一方面，采用“负面清单”模式明确列举不属于行政复议受案范围的行为类型，具体包括行政立法行为、国家行为、刑事侦查行为、调解、仲裁、信访，以及对相对人权利义务没有实际影响的监督、规划、指导等事实行为。
4.为更加全面、有效地发挥行政复议对抽象行政行为的监督和救济功能，可以单列条款明确将行政法规、规章以外的其他行政规范性文件纳入复议审查范围，并加大对行政规范性文件的审查强度。除现有附带审查方式外，还应当增加对行政规范性文件的独立审查和依职权审查。[22]也就是，相对人认为侵犯其合法权益的行政行为所依据的行政规范性文件不合法，可以在一定期限内直接依法提出复议审查申请。这样，可以避免在规范性文件实施很长时间后，还不断有相对人通过请求附带审查的方式质疑其效力，而行政复议机关也还需要据此不断进行审查或者转送有权机关审查等，耗时耗力。在将行政规范性文件纳入审查范围，相对人可以直接申请复议后，目前的附带审查方式就没有存在的必要。同时，复议机关不仅可以依相对人申请，而且可以依职权主动对行政行为所依据的规范性文件进行审查，而不能借口当事人没有提出申请而拒绝对该规范性文件审查、处理。
（二）完善行政复议与行政诉讼的机制衔接
行政复议和行政诉讼作为行政法领域两种最为重要的化解行政争议和实现权利救济的方式，二者之间存在着密切联系。这种联系不仅体现在行政权与司法权的关系上，还体现在国家对行政复议和行政诉讼制度不同的治理工具需求。虽然行政复议化解行政争议的主渠道作用需要确立，但行政诉讼解决行政争议的作用依然极为重要。因此，需要完善行政复议与行政诉讼的机制衔接，从而实现行政复议与行政诉讼的功能结合。其中，程序机制则是行政复议与行政诉讼衔接的核心。
从现行行政复议类法律规范来看，行政复议与行政诉讼的衔接关系除了自由选择类型外，还存在单一选择、复议终局、复议前置等类型。[23]然而，《征求意见稿》却将复议前置和复议终局类型删除，这不仅会压缩行政复议与行政诉讼之间的机制衔接，还会造成行政复议法与其他现行复议类法律规范的紧张冲突。虽然学界和实务界对取消或减少行政复议终局已有共识，但确立复议前置原则仍为行政复议制度改革的可能方向。同时，行政复议作为行政系统内纠纷解决机制，“将行政内救济作为行政诉讼必经或者可能经过的诉前程序，已成为一种世界性经验”。[24]因此，在行政复议与行政诉讼的机制衔接上，应改革目前“自由选择”的制度设计，确立“复议前置为原则”的新模式。该模式的确立，从根本上源于行政纠纷的特殊性。“行政纠纷在行政活动中产生，具有专业技术性，有时甚至相当复杂，需要裁决人员在熟悉法律的同时必须精通专业技术知识，普通法院的法官很难满足这方面的要求。”[25]按照该模式，在行政复议与行政诉讼受案范围的衔接上，就应当实行“前宽后窄”的设置。一方面，可以让尽可能多的案件进入行政复议化解行政争议的主渠道，拓宽相对人权利救济范围；另一方面，亦不影响现有的行政诉讼受案范围。同时，在两者程序机制衔接上，应当遵循“穷尽行政救济原则”，对争议量大、专业性较强的案件普遍实行复议前置。复议受案范围大于诉讼受案范围，更有利于保护相对人的合法权益。对此，有学者认为，应明确规定当事人对行政行为不服的，必须先行申请行政复议，对当事人利益有重大影响且需要司法提供紧急保护的情形可以除外。对行政复议不服的，才能提起行政诉讼。[26]这不仅可以将行政争议最大限度地化解于行政体系内部，实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，还可以减轻法院负担，并保持司法最终审查。关于复议前置事项，可以采取由《行政复议法》列举和专项法律、法规规定相结合的方式。同时，为了防止行政复议机关不作为或者故意拖延履行复议职责，应当赋予行政复议申请人在特殊情形下直接起诉的权利。
行政复议与行政诉讼机制衔接的另一个问题就是“双被告”制度。“双被告”制度源于2014年修改后的《行政诉讼法》第26条的规定。该条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”该规定意在通过“双被告”制度倒逼行政复议机关依法积极、负责地开展复议工作，从而解决复议维持率过高的问题。然而，这种“双被告”制度的初衷已经面临实践困境。“‘双被告’制度使复议机关定位‘自相矛盾’，程序上空转严重，也背离了理性‘经济人’原则。这不仅不符合‘成本-收益分析’的基本要求，也很大程度上减损了复议制度本身的权威性。”[27]鉴于行政复议行为本身的“准司法”性质及其作为化解行政争议的主渠道定位，行政复议机关并不适合因其“维持原行政行为”而作为行政诉讼的被告。为确保行政复议制度的良性发展，笔者认为应废除“双被告”制度，而从其他多维度来提高行政复议的公信力和权威性。譬如，在行政复议程序设置上，应在保证最低限度的程序公正的基础上，最大限度地体现行政复议简单易行、高效便民、实质性化解行政争议的独特优势，防止其与行政诉讼同质化。在复议决定体系方面，应当扩大“变更决定”的适用情形，明确“履行决定”的具体履职内容，从而切实解决好行政复议作为准司法行为的效力问题。此外，为确保行政复议人员依法公正履行复议职责，除了提高复议人员的专业性和职业性外，还需形成科学合理完善的奖励、监督和惩戒机制，同时也要处理好《行政复议法》与《监察法》《公职人员政务处分法》等法律之间的衔接关系。对被申请人不履行或者拖延履行复议决定的，复议机关可以采取约谈、通报、处分等方式，加大追责力度，从而确保行政复议主渠道作用的发挥。对此，《征求意见稿》第95条和第96条进一步细化了行政复议与纪检监察之间的衔接机制。
（三）优化行政复议资源配置
从行政复议实践现状来看，其实质性化解行政争议的主渠道作用并未得到充分发挥和实现。这其中既有体制机制原因，也有争议案件本身的原因。无论基于何种原因，都必须始终坚持复议为民，切实保障相对人的合法权利，形成“大复议、中诉讼、小信访”的格局。在此过程中，需优化行政复议资源配置，引导诉讼分流，并积极推进信访法治化。
优化行政复议资源配置是一个复杂的系统工程，既涉及行政复议权本身的科学配置，也涉及行政复议机构及其工作人员的合理设置。因此，需要从整体上做全方位的规范化、专业化和职业化设计，从而提升行政复议能力，实质性化解行政争议。就行政复议权本身的配置而言，如前所述，应当通过相对集中复议权行使，推动行政复议案件集中管辖，在组织法层面保障行政复议机构的独立性和专门性，以解决复议资源和力量过于分散的问题。要切实提升行政复议机关的行政复议能力建设，从“人力、物力、财力”等方面予以保障。基于此，《征求意见稿》新增“行政复议机关应当加强行政复议能力建设，确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，切实提高行政复议人员素质，根据工作需要配备办案场所和办案保障设施，将行政复议工作经费列入本级预算”。此外，还应当实现行政复议工作人员的专业化和职业化。这是提升行政复议质效的关键所在，不仅可以提高行政复议案件的整体审理水平，还可以有效保障案件审理的客观性和公正性。
在此基础上，还应坚持所有行政复议案件的司法最终原则，在行政复议决定作出后，相对人依然可以针对复议决定向法院提起行政诉讼，即行政诉讼可作为行政复议的最终救济途径。进言之，虽然行政复议化解行政争议的主渠道作用明显，但行政诉讼的制度价值依然不能为行政复议所取代。这是因为，行政复议与行政诉讼之间存在差异，两者在性质定位、受案范围、审查标准、处理权限，以及程序适用等方面都有不同之处，并在行政救济中发挥着不同的功能效用。只有通过行政复议与行政诉讼的有机结合、良性互补，才能形成完善的行政救济体系，最大程度实现公民权利救济。因此，在完善行政复议与行政诉讼机制衔接的基础上，还需有效引导诉讼分流，将行政权置于司法权的监督之下。从法治国家角度而言，这亦符合“司法高于行政”的法治原则。
此外，还需积极推进信访法治化。在我国，信访是一种兼具政治参与、民意表达、民主监督和纠纷解决等多元化功能的重要制度。其原初的首要基本功能应当是作为一种政治沟通机制的监督功能，这是信访制度的其他功能存在和发挥作用的基础。但是长期以来，信访作为一种纠纷解决机制的功能占据了主导地位，被相对人当成了化解纠纷和权利救济的首选机制，从而导致大量信访潮的涌现，不断侵蚀、削弱乃至损害了行政复议、行政诉讼等法定的核心纠纷解决机制的功能。推进信访制度的法治化，首先应当回归其本来功能，即便是将其作为一种纠纷解决机制，也应当定位为行政复议和行政诉讼的补充渠道而非主渠道，而且其作用的发挥应当融合在其监督功能的基础之上。我国《信访条例》第14条的规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”由此表明，信访制度只是一种补充性、辅助性的纠纷解决机制。据此，在推进信访法治化的过程中，应当在保障合理合法诉求的基础上，依法分类处理各种信访诉求，引导群众理性选择行政复议或行政诉讼渠道解决行政争议。在此过程中，需要通过信访功能、信访范围、信访规则、信访程序和信访依据等方面的法治化，把信访纳入法治化轨道，依法促进信访制度的健康发展。[28]只有绝大部分行政争议案件被分流至行政复议和行政诉讼两种救济渠道，相对人才会在法治框架内通过正当法律程序获得权利救济，而非通过政府或某个领导的非程序干预，满足自身利益诉求。
这不仅契合行政复议化解行政争议的主渠道作用，而且符合司法最终救济的原则。“强化行政复议解决行政争议的主渠道作用，突出行政诉讼的终局作用，推动按立法原意落实信访制度，争取形成设置科学、分工合理、优势互补、衔接互洽的多元纠纷解决机制。”[29]
（四）健全行政复议中的权利救济保障机制
如前所述，行政复议制度以权利救济作为其价值性基础，这亦需通过一定的路径选择和规则设计予以落实。从行政复议制度运行来看，其不仅要给行政相对人提供一种行政救济手段，而且需建立健全为有效实现这种救济手段所依托的制度性保障机制。这种制度性保障机制可分为实体上的保障机制和程序上的保障机制。就前者而言，是指针对违法或不当的行政复议行为造成的法律后果实施救济，从而使复议制度运行更加公开、公正。例如，《征求意见稿》第46条新增针对行政复议机关无正当理由中止复议行为的，上级行政机关应责令其恢复审理，在必要时可直接审理。再如，第90条将行政复议机关或行政复议机构不依法履行行政复议职责的行为全面纳入追责范围，并增加政务处分责任；第94条也增加对拒绝、阻挠行政复议人员调查取证行为的追责条款，从而保障行政复议工作的无障碍运行。就后者而言，是指根据程序正义要求合理设置某些程序性机制，以规范行政复议行为。为此，一方面，《征求意见稿》新增规定，对重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应严格遵循相应听证程序，组织听证，且被申请人的负责人应当参加听证活动。对此，有学者认为：“针对目前的单方书面审查方式的不足，有必要在多数案件中引入听证程序，如此既能提升公众参与度和公正性，又可依赖复议组织的主观能动性克服过度对抗带来的其他弊端。”[30]在此基础上，经过听证的复议案件，行政复议机关应结合听证笔录作出复议决定。另一方面，《征求意见稿》也确立了行政复议的说明理由制度，即行政复议机关在作出不利于申请人的复议决定时，需向其说明该行为的事实认定、法律依据以及进行行政裁量所考量的各种因素。其中，第36条规定，行政复议机关对不符合规定的复议申请，在决定不予受理时应当说明理由。这不仅可以防止行政复议听证制度流于形式，也有助于规范行政复议权的正当行使。此外，行政复议机关对行政规范性文件进行合法性审查时，也有权要求规范性文件制定主体说明理由。可见，说明理由制度已经成为现代行政程序的核心制度，平衡和联结行政复议机关与行政复议申请人、被申请人之间的权利义务关系。
显然，这样的制度设计，就是旨在通过一系列的制度性保障机制，有效落实行政复议的权利救济功能，更好发挥行政复议的主渠道作用。当然，在行政复议制度和程序的设计中，还可通过某些创新性的保障机制，进一步提升行政复议的公正性。譬如，针对实践中存在的相对人不愿复议、不会复议、不敢复议等问题，可以通过建立健全申请辅助制、申请支持制，由专业机构、专业人士提供类似于法律援助的专业帮助，以消除其顾虑，增强其提出复议申请的自信心和专业性。[31]此外，综观现行行政复议类法律规范，在行政复议实体保障机制上，还缺乏因行政复议机关及其工作人员在履行复议职责中侵犯申请人合法权益并造成实际损害，由国家承担赔偿责任的制度。对此，可以设置行政赔偿等方式对侵犯复议申请人合法权益的行为给予补救。同时，国家还应当对有故意或者重大过失的复议工作人员行使追偿权，由其承担部分或全部赔偿费用。
（五）借助现代科技提升行政复议能力
随着互联网的普及以及IT技术的发展，互联网科技推动人类社会生活方式全方位改变，并由此导致法学理论的变革。[32]在行政复议理论发展及其实践中亦是如此，现代信息科技正在以其特有的技术功能属性全面提升现代政府的行政复议能力，努力将行政争议化解于行政系统内部。对此，《征求意见稿》第8条新增规定：“行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织参加行政复议，促进行政复议公开，提高工作效率。”由此可见，现代信息技术运用已经成为行政复议能力建设的必然选择，并在信息化基础上形成一种新型的行政复议运行模式。这一新型复议运行模式的确立，一方面，源于行政复议机关信息化复议职能履行的驱动；另一方面，源于相对人对行政复议制度便捷高效的具体需求，通过技术运用实现复议机关对复议申请人权利救济问题的快速反应。从某种意义上讲，这不仅是为了提升相对人在行政复议中权利救济的科技支撑，而且是为了充分发挥行政复议便民为民的制度优势。据《2020中国数字政府建设白皮书》，目前我国数字政府建设的信息化阶段已经基本完成，并步入加速发展的数据化时代，数据和智能技术将全方位加码政府的决策、服务和治理模式，迎来数字政府发展的智能化阶段。[33]在实践中，申请人可以通过互联网渠道提交行政复议申请书，而行政复议机关在审理案件时也可以通过互联网渠道或电话方式听取申请人以及其他利害关系人的意见理由。申言之，从行政复议申请提出到行政复议受理，再到行政复议审理，直至行政复议决定作出送达，现代信息技术均可运用其中，并在不同行政复议阶段发挥不同的技术功能作用。
在此基础上，现代信息技术重新形塑了行政复议申请、受理、审理和决定中的诸多方式和内容，并在客观上提升了政府的行政复议能力。然而，现代信息技术在行政复议中的运用效果并不仅限于此，其实质上是通过信息技术的全面运用提升行政复议整体质效，并在复议过程中实现对相对人权利救济的价值性功能。值得注意的是，虽然现代信息技术可以运用于行政复议的不同阶段，提高行政复议效能，但是行政复议作为一种法定的程序性活动，依然要严格遵循法定的步骤、顺序和方式，决不能因为信息技术运用而忽略对申请人某些重要的程序权利的保障。总的来说，现代信息技术在行政复议中的广泛运用更有助于公民获得权利救济，并契合国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。“智能时代的法律变革无疑又是一个系统工程，除理念、方式的创新外，还需要深层次的法理基础重构与研究范式转型，以及法治思维、法律制度建设层面的全面应对”。[34]就目前而言，我国行政复议技术运用还处于数字政府发展的信息化阶段，随着数字技术和智能技术的进一步推进，数据化和智能化或将成为未来行政复议体制机制改革的主要方向。在此背景下，行政复议制度要不断革新理念和方式，促使相应法理基础和具体法律制度的及时跟进，以免法律制度严重滞后。
四、结语
《征求意见稿》将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”确立为立法目的，以此条款为统领必将有力提升优化整个行政复议制度体系，进一步巩固和增强我国行政复议的制度优势，从而实现公平正义和良法善治。行政复议主渠道作用以“权利救济”为其价值基础，能够有效回应复议制度的实践需求及其功能导向。《行政复议法》的修改和完善，应当充分彰显“权利救济”这一价值性功能，充分发挥和实现行政复议的制度优势，及其化解行政争议的主渠道作用。改革行政复议管辖制度、健全行政复议机构及人员设置、完善行政复议调解及和解制度、新设行政复议案件繁简分流制度等，可以更好地将行政复议内在的制度优势激发出来。此外，由于行政复议长期被看作行政机关系统内部的“纠错机制”而不受信任，缺乏公信力和权威性，这显然与行政复议作为化解行政争议的主渠道作用定位不相符。因此亦需在扩大行政复议受案范围的同时，完善行政复议与行政诉讼的机制衔接，优化复议资源配置、引导诉讼分流、积极推进信访法治化，并健全行政复议中权利救济保障机制，以及借助现代科技提升行政复议能力。总体而言，当前修法之际，我们应当通过全面深化行政复议体制机制改革，构建具有中国特色的行政复议制度，以推动国家治理体系和治理能力现代化。
注释:
[1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第七版），北京大学出版社2019年版，第365-366页。
[2]参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，载《行政法学研究》2017年第5期，第26页。
[3]杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，载《法学评论》2014年第4期，第22页。
[4]周佑勇：《我国行政复议立法目的条款之检视与重塑》，载《行政法学研究》2019年第6期，第14页。
[5]参见周佑勇：《行政复议多元化功能的有机统一——评臧某等187人不服宿迁市人民政府未履行职责案》，载中国法学会行政法学研究会编：《行政复议法实施二十周年研究报告》，中国法制出版社2019年版，第266-267页。
[6]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第13页。
[7]参见柏杨：《“权利救济”与“内部监督”的复合——行政复议制度的功能分析》，载《行政法学研究》2007年第1期，第86页。
[8]周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，载《法商研究》2020年第4期，第4页。
[9]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019年第4期，第10页。
[10]参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日）》，载《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第3页。
[11]参加张晓玲：《公正是法治的生命线》，载《光明日报》2015年1月22日，第7版。
[12]参见《关于〈中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）〉的说明》，载司法部网，http://hffgb7c0b489fa8fa47f3hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/news/content/2020-11/24/zlk_3260478.html, 2021年3月25日访问。
[13]刘莘：《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011年第5期，第11页。
[14]参见[德]汉斯· J.沃尔夫等：《行政法》（第3卷），高家伟译，商务印书馆2007年版，第743页。
[15]刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第25页。
[16]参见王万华：《以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制》，载《财经法学》2015年第1期，第46页。
[17]参见刘莘、陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》，载《行政法学研究》2016年第5期，第52页。
[18]参见王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，载《行政法学研究》2013年第2期，第20-21页。
[19]湛中乐等：《行政调解、和解制度研究：和谐化解法律争议》，法律出版社2009年版，第7页。
[20]参见王青斌：《论行政复议调解的正当性及制度建构》，载《法制与社会发展》2013年第4期，第152页。
[21]王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，载《行政法学研究》2011年第4期，第82页。
[22]参见周佑勇：《完善对行政规范的复议审查制度》，载《法学研究》2004年第2期，第158页。
[23]参见周佑勇：《行政法原论》（第三版），北京大学出版社2018年版，第380页。
[24]林莉红：《论行政救济的原则》，载《法制与社会发展》1999年第4期，第26页。
[25]陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第270页。
[26]参见耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3期，第234页。
[27]曹鎏、冯健：《行政复议“双被告”制度的困境与变革》，载《中外法学》2019年第5期，第1217页。
[28]参见杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期，第24页。
[29]徐运凯：《论新时代行政复议的功能定位及其评价体系》，载《行政法学研究》2019年第6期，第36页。
[30]高秦伟：《行政复议制度的整体观与整体设计》，载《法学家》2020年第3期，第83页。
[31]参见莫于川：《行政复议机制和方法创新路径分析——从修法提升行政复议规范性、效率性和公正性的视角》，载《行政法学研究》2019年第6期，第9页。
[32]参见刘艳红：《刑法理论因应时代发展需处理好五种关系》，载《东方法学》2020年第2期，第7页。
[33]参见《2020中国数字政府建设白皮书》，载赛迪网，http://hffgbe0be336df4144498hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/ccidgroup/2020zhongguoshuzizhengfujianshenb aipishu0723.pdf, 2021年5月5日访问。
[34]周佑勇：《论智能时代的技术逻辑与法律变革》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2019年第5期，第76页。
周佑勇，法学博士，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部。
来源：《法学》2021年第6期。
