吴晓晖：论国有独资公司治理中的发展权
吴晓晖【摘要】中国正处于经济社会改革的关键时期，进一步完善国有独资公司治理，才能更好地发挥国有独资公司的特殊政治经济功能。国有独资公司以合作博弈为治理目标和理想追求，其治理过程中却常常呈现非合作博弈的状况，具体体现为公司外部关系的权利（力）博弈与公司内部关系的权利博弈。国有独资公司治理中的发展权应体现国家发展权、企业发展权与个人发展权的有机统一。其中，出资人的正确定位是实现国家发展权的关键之处，落实董事会的权能是实现企业发展权的基本要求，发挥人力资本的作用是实现个人发展权的着眼点。
【关键字】发展权；国有独资公司；公司治理
一、国有独资公司发展权问题的提出
和平与发展是当今世界的两大主题。追求和平最终是为了全人类的发展。国际社会高度重视发展问题，但对发展权的理解经历了漫长的探索过程。1979年，联合国大会《关于发展权的决议》历史性地认可发展权。1986年，联合国大会《发展权利宣言》进一步认可了发展权。1993年，世界人权会议《维也纳宣言和行动纲领》促进了发展权的具体履行。
发展权在国际社会兴起后，逐渐从政治概念演变为法律概念，并引起我国官方和法学界的高度关注。我国《物权法》第3条第3款作出了“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”的规定。有学者提出“使发展权成为部门法的逻辑起点与归宿”的主张[1]。有学者认为，发展权是一项通过发展以逐步实现全部权利的权利[2]。发展权包括政治发展权、经济发展权、文化发展权、社会发展权、生态发展权。“经济发展权被公认为发展权的核心，是其他发展权有效实现的基础。”[3]有学者提出经济法“三权”（经济发展权、经济分配权、经济安全权）理论，其中经济发展权是指“国家、组织和个人参与、从事经济建设，并能够享受这些发展所带来的利益的权利”[4]。经济发展权可以分为国家的经济发展权、经济组织的经济发展权、个人的经济发展权。企业（公司）是国民经济发展的基本组织体，企业经济发展权的提出对推进公司治理权利范畴的创建乃至提升企业的竞争力和实现可持续发展，具有积极的、开拓性的意义。
国有独资公司的“国有独资”具有特殊的政治经济功能。我国立法有关于国有独资公司相关利益的具体规定（如公司利益、股东利益、公司债权人利益、社会公共利益等），也有关于合法权益的立法表述（如公司权益、出资人权益、债权人权益、职工权益、国有资产权益等），并且已经将国有独资公司治理的有关“权利”规定写入相关立法（如公司权利、出资人权利等）。国有独资公司治理中的发展权问题将是经济发展权研究的重要内容。但目前关于“发展权”的规定尚未体现在企业法制和国有资产法制中，需要相关立法加以明确和提升。本文尝试从国家发展权、企业发展权与个人发展权的角度对国有独资公司治理中的发展权问题进行探讨，以更好地设计国有独资公司的治理结构与机制，促进其有效治理。
二、国有独资公司治理中发展权的构成
公司治理是股东、董事、高级管理人员、监事等相关权利、义务、责任的一系列制度安排。国有独资公司治理的主体包括国家、企业、董事、高级管理人员、监事、普通员工，以上各方主体都享有发展权，而国有独资公司发展权则体现着国家发展权、企业发展权与个人发展权的有机统一。
国有独资的特殊性质决定了国有独资公司治理主体首先是国家。广义的国家发展权包括国家政治、经济、文化、社会、生态等多个层面的发展权，尤其指向政治层面的发展权。而本文所论的国家发展权专指国家作为国有独资公司股东所应享有的经济发展权利。股权是一种经济发展权，[5]国家通过履行出资人职责的机构、国有资产监督管理机构等来具体履行股东权利。我国《企业国有资产法》第3条授权国务院代表国家行使国有资产所有权。该法第4条又规定国务院和地方人民政府依法履行出资人职责。各级国资委作为履行出资人职责的机构可以行使出资人权利，同时又以监管者身份承担了国有资产监督管理职能。国有独资公司治理中的国家发展权的权利内容体现在各级政府及国资委的职权中。《公司法》第4条授权公司股东享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，而《企业国有资产法》第二章则具体规定了履行出资人职责的机构的职权。履行出资人职责的机构的权利包括资产层面、经营层面、人事层面的权利体系。国有独资公司治理中，国家发展权的客体是国有资产。国家发展权的实现，相当大程度体现在国有资产的保值增值和国有独资公司利润的增长与分配上。
国有独资公司治理的基本主体是国有独资公司自身，对应的是企业发展权。国有独资公司属于国家出资企业的范畴，具有国家单独出资、授权经营、有限责任公司等特征。国有独资公司作为独立的市场主体，享有法人财产权，具有自主经营权。国有独资公司在发展过程中，既要实现保值增值，事实上又承担着处理国企改革需要解决的诸多问题，在某些问题的处理上甚至变成代替政府解决社会问题。尽管承担社会责任、反哺利益相关者和社会公众应是国有独资公司的题中之意，但不能成为各级政府不按法律规定任意提取利益的“抽水机”。《OECD国有企业公司治理指引》第二章规定，“应允许国有企业享有充分的经营自主权以实现它们申明的目标”。[6]我国《企业国有资产法》第14条第2款规定履行出资人职责的机构应当维护企业的市场主体权利。具体而言，国有独资公司的权利主要包括资产层面（占有、使用、收益和处分的权利）、经营层面（经营自主权）、人事层面（如对高级管理人员、普通员工的任免使用权）等。国有独资公司企业发展权的客体是企业国有资产。我国《企业国有资产法》第2条界定“企业国有资产”为“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。国有资产保值增值的基础是保值，目标是增值，增值应当是量变与质变的统一。
国有独资公司的良好治理，应当由董事、高级管理人员、监事、普通员工等的具体行为加以实现。这些个人与国家、企业一样，同样拥有发展权。发展权虽然一般为集体行使，但最终落实到个体所享有的发展权[7]。国有独资公司治理中，董事与监事在具体履职过程中需要有相应的权利保障，应该建立完善内外部董事、监事的评价、考核制度，使其获得相应的报酬、声誉及合理的个人发展通道。公司高级管理人员也有依法行使经营权，按权限实施经营决策，获得薪酬、分红、期权等激励，提升职业经理人价值的权利。普通员工具有获得合理报酬、福利待遇、劳动安全、培训、良好生活条件以及其劳动得到尊重、其个人价值得到实现等权利。总而言之，获得合理评价与报酬，实现个人价值是个人发展权的主要内容。个人发展权的客体除了国有资产之外，还包括各种公司资源、高管薪酬、员工工资福利、办公场所、安全措施等各种经济资源。
国有独资公司治理要正确处理国家、企业、个人三种发展权的关系。第一，企业发展权是国有独资公司治理中发展权的核心。为了让国家、董事、监事、高级管理人员、员工合法利益都得到充分尊重和维护，首先是国有独资公司发展权必须得到充分尊重，企业的法人财产权、自主经营权必须得到切实维护，在此基础上，企业经过经营管理，积极与相关利益者合作，加强与各方的沟通和交流，实现企业保值增值和持续、健康发展，从而成就国家发展权和个人发展权的实现，否则国家与个人发展权都将落空。第二，个人发展权是国有独资公司治理中发展权的基础。美国学者贝克尔深刻指出，发达国家资本的75％以上是人力资本，人力资本成了人类财富增长、经济进步的源泉[8]。没有人力资本的投入，企业的竞争力与价值就是无源之水，更不可能持续发展。因此，包括劳动力（普通员工）和企业家（董事、监事、高级管理人员）在内的个人发展权，是国有独资公司治理中的发展权基础。第三，国家发展权是国有独资公司治理中发展权的归结处。如果企业能自主经营，企业家人力资本和普通员工的积极性都得到充分发挥，企业经营管理必将高效运作，并持续健康地促成企业实现利润增长、国有资产保值增值，圆满实现国家发展权。可见，国有独资公司作为一个法人整体，其发展权的实现，彰显了个人发展权、企业发展权和国家发展权三者相互促进、相互制约的有机统一。
三、国有独资公司治理中发展权展开的博弈关系
从博弈论的角度考虑，以能否达成具有约束力的协议为标准，博弈可以分为合作博弈与非合作博弈。国有独资公司治理的目标是一种合作博弈，是一种理想追求，即通过国家、公司、董事会、高级管理人员、监事会、普通员工等实现互动，达成具有约束力的协议（如公司章程）与管理制度，充分利用公司的财务资本与人力资源，不断提高公司的盈利能力和风险控制水平，从而提升公司的核心竞争力与市场价值，在追求公司利益最大化的过程中惠及各方，反哺社会，实现国家、企业、个人发展权。但从实践来看，国有独资公司治理过程除合作博弈外，也常常呈现非合作博弈的状况。
从公司外部关系的角度看，存在国家发展权与企业发展权的博弈，体现为国资委与公司董事会之间的权利（力）博弈。董事会作为国有独资公司的决策机构代表企业，国资委作为履行出资人职责的机构则代表国有股东，而派驻国有独资公司的监事会行使对董事会的监督权，可视为国有资产监督管理机构的延伸[9]。从制度上而言，国资委在与国有独资公司董事会的博弈中占据优势地位，具体体现为制定对国有独资公司的监管制度、委派除职工董事以外的董事会成员、委派监事、授权国有独资公司董事会行使股东会的部分职权、对公司重大事项保留决定权等等。但实践中，国有独资公司董事会贴近企业，掌握企业的各类经营信息，是公司资源分配的决策者，往往决定企业战略选择，而国资委作为“外人”，难以参与公司的决策制定过程，多在决策合规性上进行监督，而很少能在决策的科学性、准确度上发表意见。因此，国家发展权与企业发展权之间应是衡平的博弈关系。在这样的博弈关系中，一是要解决好政企分开的问题，防止政府利用公权力介入企业具体经营事务；二是要界定清晰国资委与国有独资公司董事会的权责，各负其责，尤其要保障董事会任免、考核高级管理人员的权利。此外，国有独资公司外部关系也存在国家发展权与个人发展权的博弈。董事会、监事会都是由个人组成的，如果董事、监事无法行使相应的权利，无法获得必需的工作条件，在考核评价基础上无法取得合理薪酬等，则可能导致董事、监事消极怠工、不作为、不尽责，直接影响监事会的监督能力与董事会的决策能力，影响企业利益并且最终影响国家发展权的实现。
国有独资公司内部关系体现了企业发展权与个人发展权的博弈。一方面，董事会、监事会与高级管理人员之间存在博弈。目前，除职工董事、职工监事以外，国有独资公司的董事、监事一般由国有资产监督管理机构委派。在这个层次的博弈中，董事会作为决策机构、监事会作为监督机构代表企业利益，而高级管理人员作为具体的经营者更多体现了个人利益。从制度上来看，董事会有任免经营者的权利，有战略发展定位等重大事项的决策权，有考核评价经营者并决定其薪酬的权利，监事会有了解企业经营状况、审计等监督权利，而以总经理为代表的高级管理人员也拥有一系列法定的经营权，并且是国有独资公司人、财、物等资源的直接调配者，两者间是类似“囚徒”理论中的平等主体间的博弈关系。如果每一方从自身利益出发进行策略选择，结果往往既对自己不利，也对集体不利。但实践中，国有独资公司的董事与高级管理人员高度重叠，董事长权力集中，董事会用人权、考核权缺失，难以形成正常的博弈。种种问题使得企业发展权的实现更多地要依赖经营者的道德水平，难以获得制度性保障。另一方面，高级管理人员与普通员工之间的博弈。在这个层次的博弈中，高级管理人员从企业管理的角度代表企业利益，
而普通员工作为“与公司之间有着直接利害关系的主体利益相关者”[10]体现个人利益。借鉴智猪理论的观点，高级管理人员相对于普通员工而言是处于优势地位，必须了解普通员工的发展需求，主动行动加强对员工的激励性管理，通过实现员工的个人发展权，来推进实现企业发展权。而普通员工也可以通过工会、职工代表大会等民主管理形式对高级管理人员的经营权加以制衡。
四、国有独资公司治理中发展权实现的制度因应
国有独资公司治理中发展权的实现，需要从国家、企业、个人三个层面，通过法律法规、公司治理准则、公司章程等进行相应的制度设计。
（一）出资人的正确定位是实现国家发展权的关键之处
国家发展权的实现首先面临的是国有独资公司的“国有独资”问题，这是国有独资公司治理制度与其他公司治理制度的根本区别。国有独资公司的有效治理必须重新定位国有资产经营公司，促进出资人代表与监管者的分离。国有资产经营公司是特殊的企业法人，按《公司法》的规定亦属于国有独资公司。一方面，现有出资人的转授权。国务院及地方人民政府已经授权国有资产监督管理机构履行的出资人职责，可以转授权给各级国有资产经营公司，而国有资产监督管理机构则专心履行对国有独资公司的监管职责。另一方面，未来的直接授权。我国《企业国有资产法》第11条第2款规定国务院和地方人民政府可以授权其他部门、机构履行出资人职责。从长远来看，国务院及地方人民政府可以将已有的出资人职责直接授权给相应的国有资产经营公司履行，在制度设计层面明确出资人代表与监管者的分离。按照我国《企业国有资产法》第4条的规定，国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，而相应地，中央层面的国有资产经营公司运营关系国民经济命脉和国家整体经济安全的领域的国有资产，而地方层面的国有资产经营公司则运营地方层面的重要经济领域的国有资产。
（二）落实董事会的权能是实现企业发展权的基本要求
国务院国资委2014年宣布启动的央企改革试点中，将国资委依法履行出资人职责与董事会自主决策有机结合。首先，国有独资公司应当逐步引入外部董事，要关注宏观战略思维、财务、金融与投资、法律、市场、公司治理、业内专家等的匹配。国有独资公司董事会应当立足国际先进管理模式，提升总部的控制力，更多地关注企业的核心竞争力，不断地对业务进行整合，推动企业的可持续发展。再者，董事会应当具有战略选择、重大事项决策和任免、考核经理层等职权。目前，国有独资公司董事会许多“重大事项”的决定权并没有真正落实，用人权和考核权都是由国资委行使，这些权能应依照公司法的规定还原给董事会，要建立国资委任免及考核董事、董事会任免及考核经理层的有效机制。上述董事会权能，应在国有独资公司章程中加以界定并严格执行，而不应对出资人权利加上“出资人认为应当由其行使的职权”这类兜底规定，无限扩大出资人的权利边界，蚕食董事会的机能[11]。最后，根据《公司法》的规定，公司董事长只是董事会的召集人，是公司董事会运作的第一责任人。但按目前的法定代表人制度，董事长作为法定代表人，不可避免地介入日常经营管理，也是“内部人”。如由外部董事担任董事长，总经理任法定代表人，可以更好地实现决策层与经营层的分离。当然，任董事长的外部董事必须有很好的行业声誉和较高的驾驭董事会的能力。另外，从长远来看，要借鉴沟通制度的前沿观点[12]，建立健全董事会与经理层（高级管理人员）、监事会、国资委之间的有效沟通机制。
（三）发挥人力资本的作用是实现个人发展权的着眼点
国有独资公司治理中发展权的实现，要落实到董事、高管、监事、普通员工等每一个体的个人发展权，需要制定相应的激励机制。第一，进行恰当的考核评价。要针对董事、高级管理人员等设定不同的评价标准，加以具体量化。未来要构建多元化的评价方法，实行年度评价与任期评价相结合，建立健全评价操作体系，完善独立第三方人才评价机制。在对国有独资公司有关人员进行评价之后，必须针对董事、高级管理人员等设定不同的考核标准，包括肯定性要求与禁止性规定。第二，妥善解决好薪酬问题。国有独资公司基本薪酬要参考社会标准和企业性质、规模（如资产总量、营业收入、净资产收益率）等指标，保证具有足够的吸引力。对组织任命的国有独资公司负责人年度薪酬总水平要实行限高，对市场化聘用的高级管理人员则根据绩效、风险和责任确定市场化的薪酬，建立高纵管理人员薪酬信息公开披露机制，提高薪酬安排的公平合理性[13]。第三，不断完善晋升制度。国有独资公司员工晋升的制度趋势是形成有目的的培养机制。未来需要建立员工职业生涯规划制度，尤其是专业学习、深造，因人而异、因材而异。我们要使晋升制度促进员工与公司共同成长，共享公司发展带来的效益增长，使各类人才都有施展才能的广阔空间。当然，晋升制度不是随意晋升，要坚持审慎原则，量化逐级晋升情形，明晰破格晋升情形，通过民主推荐、公开选拔、竞争上岗等多种方式拓展员工晋升途径。
在积极发展混合所有制经济的进程中，国有独资公司仍将长期存在，并在国有资产管理体制中发挥不可替代的作用。国有独资公司权利保障是国有独资公司治理研究中的基础理论问题。只有对出资人加以正确定位、落实董事会的权能、充分发挥人力资本的作用，才能落实国家发展权、企业发展权、个人发展权，实现国家、企业、个人的共同发展，发挥国有独资公司的特殊政治经济功能以及国有经济的主导作用，更好地推动社会主义市场经济的健康发展。
吴晓晖（1972—），女，广东湛江人，中山大学法学院博士生，主要从事经济法研究。
【注释】
[1]汪习根主编：《发展权全球法治机制研究》，北京：中国社会科学出版社2008年版，第170页。
[2] Arjun Sengupta. “The human right to development”. Oxford Development Studies, Vol.32（2014）.
[3]张守文：《经济发展权的经济法思考》，载《现代法学》2012年第2期。
[4]程信和：《经济法基本权利范畴论纲》，载《甘肃社会科学》2006年第1期。
[5]陈乃新、刘登明、王灿：《股权的本质是一种经济发展权——对股权本质的经济法学思考》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2001年第2期。
[6] OECD, “OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, in OECD, Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Survey of OECD Countries”， OECD Publishing, 2005， DOI: 10.1787/9789264009431-10en.
[7] Arjun Sengupta.“The human right to development.” Oxford Development Studies, Vol.32（2004）.
[8] John. M. Ivan Cevich. Human Resourse Management, 北京：机械工业出版社2002年版，第3-10页。
[9]国有独资公司董事会与监事会的关系，包括“董事会与监事会在监督经理层上职责关系的界定”、“监事会对董事会制衡机制的设计”、“董事会与监事会沟通机制的设计”等，可参见郑海航、戚幸东、吴冬梅：《对完善国有独资公司董事会监事会及关系探讨》，载《经济与管理研究》2008年第1期。
[10]彭真明、江华：《论利益相关者理论与我国公司治理结构的完善》，载《甘肃政法学院学报》2007年第1期。
[11]颀功耘，胡改蓉：《国企改革的政府空位及制度重构》，载《现代法学》2014年第3期。
[12]谢新水：《“伯姆对话”与合作治理沟通机制的建构》，载《首都师范大学学报》（社会科学版）2014年第3期。
[13]朱羿锟：《论企业高管薪酬包容性增长机制》，载《法学评论》2014年第3期。
