焦艳鹏：我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思
焦艳鹏【摘要】1997年新刑法颁行以来，我国环境污染犯罪的判例在刑事司法中极为少见，在绝大多数地方法院均呈现“零判决”现象，环境刑事司法的实际效能令人担忧。本文以对上述判决阙如现象的成因分析入手，深入反思了我国环境刑事立法与司法领域中存在的主要问题，对污染环境犯罪司法判定的标准选择、司法判定标准与行政机关相关标准的关系、刑事司法与行政执法的功能配置与衔接等问题进行了深入思考，并在此基础上，提出了提升刑法对生态法益的保障能力与优化我国环境刑事司法效能的一些建议。
【关键词】环境污染；刑事判决；阙如；成因
2013年伊始，中国有四分之一的国土被严重雾霾笼罩。“雾霾中国”的现实与党的十八大提出的建设“美丽中国”的图景形成了巨大反差。“PM2.5”作为环境领域的专有名词，以超乎寻常的速度进入到大众的视野，成为与居民健康息息相关的空气环境质量的晴雨表。大范围的雾霾天气使公众对政府的环境管理能力产生质疑，公众对政府加强污染防控工作产生了强烈期待。生态环境保护所面临的严峻形势，不仅是对我国经济与社会发展理念的考验，也是对包括刑法机制在内的我国司法制度在环境保护上能否发挥应有效能的考验。《刑法修正案（八）》确立的“污染环境罪”虽然降低了污染环境行为的入罪门槛，但刑法在打击污染、保护环境方面能否充分发挥效能，还有待实践的检验。对1997年刑法典确立环境污染相关罪名以来我国环境刑事司法的效能进行研究，有助于我们深入理解“污染环境罪”所植根的司法土壤与社会环境，有助于我们深刻理解我国现阶段环境政策与刑事政策之间的关系，也有助于我国环境司法相关障碍的破除。本文将从相关统计资料的分析入手，对1997年以来我国环境刑事司法的相关问题进行考察。
一、我国刑事司法对环境污染的判决阙如
（一）既判案件数量极少是当前我国环境污染刑事司法表现出的总特点
进入刑事侦查的案件数量与刑事审判既判案件数量之间的关系，在一定程度上可以表明某类法益侵害行为的时空分布情况。由于统计资料的缺失，笔者目前尚未掌握我国近年来进入刑事侦查的环境污染类案件的数量，但对环境污染刑事审判既判案件的数量还是有所掌握（参见表1）。
表1 1997年新刑法颁行以来我国环境污染刑事既判案件数量统计表[1]（单位：件）
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│1997～2000年│2001年│2002年│2003年│2004年│2005年│2006年│2007年│2008年│2009年│2010年│
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│不详 │5 │4 │1 │2 │2 │4 │3 │2 │3 │11 │
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上述统计资料依据国家环境保护部每年发布的《全国环境统计公报》整理而来。由于我国环境资源管理体制的特点，[2]上述环境保护部统计的“当年作出判决的环境犯罪案件数（起）”仅指我国刑法典中涉及到环境污染犯罪的刑事判决数量，[3]也即仅仅是《刑法》第338条涉及犯罪的统计数据。
从上述统计数据我们可清晰获知：自1997年新刑法颁行以来，全国法院系统以“重大环境污染事故罪”的罪名作出的刑事判决的数量是极为有限的。简单计算即可知，2001～2010年总计仅有37个既判案件，平均每年3.7个；有6个年度的既判案件数量在3个或者3个以下；2002～2009年每年的既判案件数量都在5个以下，平均每年只有2.6个。
（二）环境污染刑事司法既判案件数量极少不符合法治的正常逻辑
刑法中不同类别犯罪的既判案件数量呈现出一定程度的不均衡状态是相对正常的。这种不均衡状态与类罪的特征有关，也与一国经济与社会发展水平及所处阶段有关。[4]刑法典中个别犯罪的发案率极低甚至基本上呈现“零判决”状态（比如危害国家安全罪）可以理解，但作为一个处于工业化进程中的发展中大国，我国环境污染犯罪极少有刑事判决是否正常却非常值得我们深思。刑事司法领域出现的如此状态，使我们不得不问：刑法与刑事司法是否承载了或者说能否承载我国环境保护的重任？
众所周知，我国环境保护形势严峻，现实中存在大量的环境违法案件，与环境污染相关的各类环境污染事故或突发环境事件屡有发生。1997年之前，我国尚无单独的对污染环境相关行为进行入罪的刑事立法，1997年以后才有了专门的罪名。改革开放以来，我国经济与社会快速发展，尤其是自20世纪90年代以来，以工业化带动现代化的发展路径促使我国国内生产总值（GDP)快速增长的同时，也带来了前所未有的环境压力，环境污染严重地区的水体质量、空气质量等甚至到了影响人民群众身体健康的地步。[5]
刑事法律作为打击犯罪、保护人民的最后一道法治防线，理应在遏制环境污染方面做出其应有的贡献，但全国范围内极少的刑事判决以及对绝大多数地方法院来说的“零判决”现象既不符合将环境污染行为纳入刑法规制的立法目的，也不符合法治的正常逻辑，需深刻检思。
（三）环境污染刑事司法既判案件数量稀少并非普遍现象
将严重的污染环境行为作为犯罪进行规制，是当今世界法治先进国家或地区的普遍做法。虽然司法制度存在差异，但在环境司法领域具有一定数量的刑事判决方属正常。笔者通过考察我国台湾地区（参见表2）、日本、加拿大、欧盟等国的相关统计资料，可基本印证这个结论。
表2 我国台湾地区“环境污染刑事司法”相关数据统计表[6]（单位：件、人）
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│ 年度 │2007年│2008年│2009年│2010年│2011年│
│ ＼ │ │ │ │ │ │
│项目 │ │ │ │ │ │
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│“环保警察队”破获涉及违反刑事法令案件统计 │250 │265 │230 │253 │213 │
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│“地方法院检察署”环保刑事侦查案件终结统计 │766 │686 │506 │441 │565 │
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│“地方法院检察署”执行环保刑事案件裁判确定统计│477 │482 │389 │357 │312 │
├───────────────────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│“地方法院检察署”已执行有罪环保刑事案件统计 │150 │229 │200 │186 │191 │
│（单位：人） │ │ │ │ │ │
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由上述相关统计资料可知，台湾地区对环境污染犯罪的刑事司法进行了全过程统计。简单计算后可知，“地方法院检察署执行环保刑事案件裁判”的数量在2007～2011年每年平均为403.3（件或人），“地方法院检察署已执行有罪环保刑事案件”的人数在2007～2011年每年平均为191.2（人）。从上述数据我们可判断出我国台湾地区刑事司法在打击环境污染方面的大致情形，5年时间内各类数据基本稳定在一定范围内也表明刑事司法对打击环境污染发挥了较为稳定的效能。
欧洲国家高度重视刑法对污染环境行为的规制，[7]并对环境污染刑事司法的效能实现保持了全面开放的态度。资料显示，欧盟中12个国家与地区[8]的公诉人全部享有环境污染犯罪的“刑事起诉权”，部分国家（比利时、法国）的“公共机构”也享有刑事起诉权，英格兰、威尔士的“环境管理局”还可以直接享有环境污染犯罪的“刑事起诉权”，上述12个国家与地区中有6个国家与地区还存在“个人享有环境刑事起诉权”的情形，[9]虽然目前我们尚无欧盟各国环境污染犯罪既判案件数量的统计资料，但从相关标准的宽窄程度还是可以基本判断出刑事手段在打击环境污染方面的力度。
二、刑法空置以及判决阙如之成因
新世纪以来，我国环境污染的状况不仅没有从根本上好转，反而有恶化的趋势，人们不禁会问：刑法这把“达摩克利斯之剑”在环境保护问题上何以空悬？上述统计分析所显示出的判决阙如现象的成因何在？
（一）污染环境犯罪刑事司法对行政机关具有高度依赖
1．刑事立法在技术上为行政机关的介入留下了缺口。刑事司法的发动有赖于刑事立法的相关规定，在1997年刑法之前，我国即已存在大量环境污染行为，但因“法无明文规定不为罪”，所以虽存在污染行为，但无污染犯罪。1997年《刑法》第338条与第339条规定了环境污染的相关犯罪，但就笔者看来，这两条规定的入罪门槛较高，且都以“造成重大环境污染事故”为人罪前提，而是否为“重大环境污染事故”并非由司法机关认定，行政机关尤其是作为环境行政管理机关的环境保护部门在认定中起到了决定性的作用。
以“重大环境污染事故”的发生作为人罪的前提是造成既判案例缺失的直接成因。“重大环境污染事故”侵害的是环境管理秩序，对环境污染是否构成“事故”，且事故是否为“重大”的判断不是一个事实判断，而是一个基于环境管理秩序是否被侵害以及侵害程度的价值判断。此种理念指引下的刑事立法使得犯罪判定严重依赖于行政机关的相关标准，使得环境污染的司法调查难以自主启动。
需要说明的是，2011年《刑法修正案（八）》将《刑法》第338条进行了重大修订，取消了“造成重大环境污染事故”的构罪表述，对上述落后的立法理念进行了根本修正，基本上确立了“环境”仅是犯罪的直接客体，生态法益才是环境污染犯罪实质客体的立法理念，但仍需我们警醒的是，修改后的条文仍带有强烈的行政刑法色彩，条文中“违反国家规定”与“严重污染环境”的规定仍不明确，若司法机关不能进行有效的解释，仍将存在被行政机关“绑架”的风险与可能。
2．污染环境的入罪标准对行政机关制定的相关标准具有高度依赖。上文已经表明，1997年《刑法》所确立的“重大环境污染事故”是由行政机关认定的，
也即刑事司法程序启动的前提是行政机关对相关污染行为作出了属于“重大环境污染事故”的认定，那何谓行政机关视野里的“重大环境污染事故”呢？
国家环境保护局（环境保护部与原国家环境保护总局的前身）曾于1987年发布《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》（环办字[1987]317号）。该规章第5条将“环境污染与破坏事故”划分为“一般环境污染与破坏事故”、“较大环境污染与破坏事故”、“重大环境污染与破坏事故”、“特大环境污染与破坏事故”四类。四类环境污染与破坏事故的构成标准如下表3。
表3 各类环境污染与破坏事故构成标准表[10]（1987年至2006年4月）
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│ 类别 │一般环境污染与 │较大环境污染与 │重大环境污染与 │特大环境污染与 │
│ │破坏事故 │破坏事故（符合 │破坏事故（符合 │破坏事故（符合 │
│ ＼ │ │情形之一即构 │情形之一即构 │情形之一即构 │
│标准 │ │成） │成） │成） │
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│财产标准 │由于污染或破坏 │1．由于污染和破 │1．由于污染或破 │1．由于污染或破 │
│ │行为造成直接经 │坏行为造成直接 │坏行为造成直接 │坏行为造成直接 │
│ │济损失在千元以 │经济损失在万元 │经济损失在5万 │经济损失在10万 │
│ │上、万元以下（不│以上、5万元以下 │元以上，10万元 │元以上。 │
│ │含万元）的。 │（不含5万元）。 │以下（不含10万 │ │
│ │ │ │元）。 │ │
├──────┼────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│人员标准 │ │2．人员发生中毒 │2．人员发生明显 │2．人群发生明显 │
│ │ │症状。 │中毒症状、辐射伤 │中毒症状或辐射 │
│ │ │ │害或可能导致伤 │伤害。 │
│ │ │ │残后果。 │3．人员中毒死亡。 │
│ │ │ │3、人群发生中毒 │ │
│ │ │ │症状。 │ │
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│社会影响度 │ │3．因环境污染引 │4．因环境污染使 │4．因环境污染使 │
│ │ │起厂群冲突。 │社会安定受到影 │当地经济、社会的 │
│ │ │ │响。 │正常活动受到严 │
│ │ │ │ │重影响。 │
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│环境危害度 │ │4．对环境造成危 │5．对环境造成较 │5．对环境造成严 │
│ │ │害。 │大危害。 │重危害。 │
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│动植物影响度│ │6．捕杀、砍伐国家 │6．捕杀、砍伐国家 │ │
│ │ │二类、三类保护的 │一类保护的野生 │ │
│ │ │野生动植物。 │动植物。 │ │
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上述“环境污染与破坏事故”的分类与构成标准在2006年《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》之前，一直是我国环境污染与破坏事故分类与构成的官方标准。2006年3月31日，国家环境保护总局发布《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》，采用了新的环境事故分级与分类方法，并将“环境污染与破坏事故”更名为“突发环境事件”。该办法于2011年被适度修订，目前仍在适用。该办法仍将环境污染事故或突发环境事件划分为四级，但具体标准有了较大变化，分级标准如下表4所示。
表4 各类环境污染事故（突发环境事件）分级标准表（2006年5月至今）
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│ ＼ 类别 │一般 │ 较大（Ⅲ级） │ 重大（Ⅱ级） │ 特别重大（Ⅰ级） │
│标准 │乏N级） │（符合情形之一即构成）│（符合情形之一即构成）│（符合情形之一即构成）│
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│人数标准 │ │1．因环境污染直接导 │1．因环境污染直接导 │1．因环境污染直接导 │
│ │ │致3人以下死亡或10 │致3人以上10人以下 │致10人以上死亡或 │
│ │ │人以上50人以下中毒 │死亡或50人以上100 │100人以上中毒。 │
│ │ │的。 │人以下中毒的。 │2．因环境污染需疏散、 │
│ │ │2．因环境污染需疏散、 │2．因环境污染需疏散、 │转移群众5万人以上 │
│ │ │转移群众5000人以上 │转移群众1万人以上 │的。 │
│ │ │1万人以下的。 │5万人以下的。 │ │
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│财产标准 │ │3．因环境污染造成直 │3．因环境污染造成直 │3．因环境污染造成直 │
│ │ │接经济损失500万元 │接经济损失2000万元 │接经济损失1亿元以 │
│ │ │以上2000万元以下 │以上1亿元以下的。 │上的。 │
│ │ │的。 │ │ │
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│动植物影响度 │ │4．因环境污染造成国 │4．因环境污染造成区 │4．因环境污染造成区 │
│ │ │家重点保护的动植物 │域生态功能部分丧失 │域生态功能丧失或国 │
│ │ │物种受到破坏的。 │或国家重点保护野生 │家重点保护物种灭绝 │
│ │ │ │动植物种群大批死亡 │的。 │
│ │ │ │的。 │ │
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│饮用水影响标度│ │5．因环境污染造成乡 │5．因环境污染造成县 │5．因环境污染造成地 │
│ │ │镇集中式饮用水水源 │级城市集中式饮用水 │市级以上城市集中式 │
│ │ │地取水中断的。 │水源地取水中断的。 │饮用水水源地取水中 │
│ │ │ │ │断的。 │
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│放射性影响度 │ │6．放射源(3类）丢失、 │6．放射源（1类或2 │6．相关核设施事故标 │
│ │ │被盗或失控，造成环境 │类）丢失、被盗、失控 │准（略）。 │
│ │ │影响的。 │造成环境影响，或核设 │ │
│ │ │ │施和铀矿冶炼设施发 │ │
│ │ │ │生的达到进人场区应 │ │
│ │ │ │急状态标准的，或进口 │ │
│ │ │ │货物严重辐射超标的 │ │
│ │ │ │事件。 │ │
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│地区影响标度 │ │7．跨地市界突发环境 │7．跨省（区、市）界突 │7．跨国界突发环境事 │
│ │ │事件。 │发环境事件。 │件。 │
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│其他标准 │重大（Ⅱ级）还包括一种情形，即重大重金属污染或危险化学品生产、贮运、使 │
│ │用过程中发生爆炸、泄漏等事件，或因倾倒、堆放、丢弃、遗撒危险废物等造成的 │
│ │突发环境事件发生在国家重点流域、国家级自然保护区、风景名胜区或居民聚 │
│ │集区、医院、学校等敏感区域的。 │
└───────┴────────────────────────────────────────┘
由表4可知，2006年后我国环境污染事故的标准构成比较明确，引入了饮用水影响度、放射性影响度、地区影响度等新标准，较之前的标准更加具体。在环境污染犯罪刑事司法过程中，相关入罪标准的掌握，尤其是“造成重大环境污染事故”这一前置性标准的掌握，司法机关严重依赖于行政机关，尤其是环境保护主管部门的认定，上述标准不仅在过去十多年中发生了较大变化，而且客观地讲，2006年之前的标准存在着先天不足，除了“财产标准”之外，其他标准均表述模糊，在实践中较难度量，使我国环境污染刑事司法在相关标准的掌握上具有极大的不确定性。
3．入罪标准严重依赖行政机关对相关“事故”或“事件”的定级。由上分析可知，我国环境污染刑事立法在入罪标准的掌握上严重依赖行政机关相关标准的设定。下面我们再来考察行政机关（这里指环境管理行政机关）所统计的我国“环境污染与破坏事故”或者“环境突发事件”的次数。首先考察2006年之前的相关资料，请看下表5。
表5 1995～2005年我国“环境污染与破坏事故”次数统计表[11]（单位：次）
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│ ＼ 年度 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
│项目 │1995年│1998年│1999年│2000年│2001年│2002年│2003年│2004年│2005年│
├────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│事故总数 │1966 │ │ │ │1842 │1921 │1843 │1441 │1406 │
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│重大事故 │84 │ │ │ │ │ │ │ │ │
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│特大事故 │56 │ │ │ │ │ │ │ │ │
├────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│当年环境污染犯罪│ │ │ │ │5 │4 │1 │2 │2 │
│ 既判案件数量 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
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（注：“—”表示数字不详）
由上表5我们可清晰得知，1995～2005年间我国每年发生大量环境污染与破坏事故，平均每年在1600件左右。虽然由于统计资料的缺失，我们无法获知每一年度“重大事故”与“特大事故”的具体数量（官方未在统计资料中发布），但从1995年度“重大事故84次”、“特大事故56次”的公开数据中，我们依然可大致测估上述年度该类级别事故的数量级。2006年后我国开始实行新的环境污染与破坏事故（突发环境事件）分级方法，国家环境统计资料中的突发环境事件的数据整理请见下表6。
表6 2006～2010年我国“突发环境事件”分类统计表[12]（单位：件）
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│ ＼ 年度 │ │ │ │ │ │
│类别 │2006年│2007年│2008年│2009年│2010年│
├──────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│当年度事件总数 │842 │462 │474 │418 │420 │
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│水污染 │482 │178 │198 │116 │135 │
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│大气污染 │232 │134 │141 │130 │157 │
├──────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│海洋污染 │10 │4 │3 │2 │3 │
├──────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│固体废物污染 │45 │58 │45 │55 │35 │
├──────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│噪声与振动危害 │6 │ │ │ │ │
├──────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│其他 │67 │ │ │ │ │
├──────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│当年环境污染犯罪既判│4 │3 │2 │3 │11 │
│案件数 │ │ │ │ │ │
└──────────┴───┴───┴───┴───┴───┘
从上表6可知，2006年实行新的环境事故分级标准以来，由于具体标准的大幅提高，“突发环境事件”的数量比2006年前所谓的“环境污染与破坏事故”有了大幅下降，当然这主要是由于分级标准的变化而形成的，并不表明我们的环境污染状况有了改善。上述表格中的数据表明，水污染事件在“突发环境事件”中居于主流，个别年度甚至超过了半数。
令人遗憾的是，国家环境管理机关极少公开“环境污染事故”或者“突发环境事件”中“重大”与“特大”事故或事件的具体数量，使我们无法直接判知究竟每一年度有多少环境污染事故或事件可以达到《刑法》第338条的基本入罪标准。不过，对1995年偶然公开的数据进行形式逻辑的判断，仍然可以得知：自新刑法确立环境污染相关罪名以来，每年发生的“重大”或者“特大”环境污染事故或事件的数量绝不仅仅只是个位数。[13]
（二）污染环境犯罪在刑事司法适用过程中存在较大障碍
环境行政管理中存在绝不是个位数的“重大”与“特大”环境污染事故或事件，但为什么在实践中极少有环境污染犯罪的刑事既判案例呢？除前述入罪标准上对行政机关相关标准尤其是事故级别认定的依赖外，《刑法》第338条的司法适用过程也值得考察。
在《刑法修正案（八）》出台以前，《刑法》第338条规定的“重大环境污染事故罪”的构罪标准除“造成重大环境污染事故”外，还存在进一步的罪状描述，即“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”，而正是这一罪状的模糊性使得污染环境犯罪的入罪在刑事司法中进一步耗损甚至落空。
1．环境污染犯罪侦查权的启动存在较大的不确定性。在我国目前的司法体制下，环境污染刑事案件的侦查主体为公安机关。依据2001年颁行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条的相关规定，[14]作为行政机关的环境保护局在一定条件下应将涉嫌犯罪的行政案件移送公安机关。但由于对“涉嫌”的判定具有较大的主观性，环境保护行政管理机关对其的把握往往采取从宽态度，故现实中环境行政管理机关主动向公安机关移送案件的情形并不多见。正如国外学者所言：“环境法律法规的违法者并非传统意义上的刑事犯，而通常是那些在社会上被尊重的公民，他们拥有更多的经济和政治权力，在一个诉讼案件中，他们也毫无疑问地会试图使用经济或政治权力去规避法律的制裁。”[15]作为政府组成部门的环境保护行政管理机关（即环保局）往往没有足够的将较为严重的环境污染事故（重大或者特大）交由公安机关进行刑事侦查的动力，[16]因此在现实中若没有接到社会公众报案或因污染酿成较大公共事件，公安机关很少对环境污染事故主动启动刑事调查程序，这是刑事司法较少介入环境污染领域的原因之一。
2.“致使公私财产遭受重大损失”的司法判定具有较大难度。1997年《刑法》颁行以来，在司法实践中对“致使公私财产遭受重大损失”的具体标准一直没有明确，司法实务中直接采用国家环境保护局《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》（环办字[1987]317号）对“重大环境污染与破坏事故”定级中“由于污染或破坏行为造成直接经济损失在5万元以上、10万元以下（不含10万元）”的标准，但是由于上述标准制定于20多年前，而自20世纪90年代以来我国物价指数不断增长，再以此标准来定义“致使公私财产遭受重大损失”显然已经不适应时代要求了。
最高人民法院于2006年7月28日施行了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对上述相关标准进行了修订性明确，[17]较大幅度地提高了“致使公私财产遭受重大损失”的财产价值标准，即公私财产损失需在30万元以上，并在第4条进一步解释这里的“公私财产损失”，具体包括“污染环境行为直接造成的财产损毁、减少的实际价值，为防止污染扩大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而发生的费用”。
然而在司法实践中上述“公私财产损失”的具体判定仍具有较大的难度。具体表现为：第一，“污染环境行为直接造成的财产损毁”需评估后确定，而环境污染造成的往往是水体、空气、土壤等生态功能的受损，其评估往往具有较大的难度，而且客观地讲，由于上述被污染物属于“公共领域”，在相当长的时间内管理主体缺位，现实中很少有为其主张求偿者，
故即便环境造成了损害，也较少有对其具体损害程度进行评估的实践。第二，若环境污染造成了“私”主体财产的损失，污染方与受害方往往以民事纠纷的方式进行处理，在求偿获得满足的情况下，极少有受害方会对污染方提起刑事诉讼。[18]第三，“为防止污染扩大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而发生的费用”的判定也存在较大的技术障碍，在没有直接的受害者要求民事赔偿而进行相应损害数额的鉴定与评估时，无论是环境保护行政管理机关还是公安机关，都很难有动力去做这种成本较高的损失核定工作。[19]
3.“致使人身伤亡的严重后果”的司法判定存在技术障碍。依据《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》的规定，构成“重大环境污染与破坏事故”的人员伤亡标准为：人员发生明显中毒症状、辐射伤害或可能导致伤残后果；人群发生中毒症状。然而上述“明显中毒症状”、“人群发生中毒症状”显然是缺乏明确标准的，无论是行政机关还是司法机关，对其是否构成“重大环境污染事故”均具有较大的弹性，在追求GDP的冲动下，上述人员伤亡的情形往往以民事纠纷的方式处理，较少会进人刑事侦查程序，而形成充足证据进入公诉与审判阶段的就更少了，这也是2006年前全国环境污染刑事判决平均数在3件以下的重要原因之一。
《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》将“重大环境事件”的人身伤亡标准确定为：因环境污染直接导致3人以上10人以下死亡或50人以上100人以下中毒的；因环境污染需疏散、转移群众1万人以上5万人以下的。此标准应该说比较明确。然而时隔不到3个月，最高人民法院于2006年7月28日施行了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，在第2条明确了“人身伤亡的严重后果”或者“严重危害人体健康”的诸个标准，即致使1人以上死亡、3人以上重伤、10人以上轻伤，或者1人以上重伤并且5人以上轻伤的；致使传染病发生、流行或者人员中毒达到《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级Ⅲ级的情形，严重危害人体健康的；其他致使“人身伤亡的严重后果”或者“严重危害人体健康”的情形。
上述司法解释最终确定了污染环境行为导致“人身伤亡的严重后果”的具体司法判定标准，可以说做到了定罪量刑标准的明确化。然而此标准与《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》在人身伤亡标准上存在较大的差异，直接导致的后果就是按照最高人民法院的司法解释认定为构成“人身伤亡严重后果”的环境污染事件，往往是不够环境污染“重大突发事件”的定级标准的，而这将直接导致《刑法》第338条前置性入罪条件—“造成重大环境污染事故”的条件不能满足，使得相关罪名的认定缺乏充要条件，从而造成污染环境行为刑事司法规制过程的障碍。
除上述原因外，环境污染案件进入刑事审判阶段后，污染行为与危害后果之间因果关系的准确判定等问题也是一大障碍。总之，无论是刑事侦查阶段对环境犯罪事实情况的调查，还是审查起诉阶段对违法性的判断，抑或是审判阶段对是否需要承担刑事责任的判断，都存在刑法效能发挥的障碍，相关立法的先天不足与司法过程的层层障碍共同导致了污染环境犯罪刑事司法判决阙如的现象。
三、刑法应当如何保护环境
（一）加强生态文明理念对刑事司法的指引
胡锦涛同志在党的十八大报告中提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的新布局，并指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。面对日益严重的环境污染，我们对刑法充满期待，也希望刑法与刑事司法能够在打击犯罪，保护生态方面发挥应有的效能。
1．确立生态法益是刑法保护重要客体的理念。1997年《刑法》在第6章“妨碍社会管理秩序罪”中确立了“破坏环境与资源保护罪”专节，表明立法者的价值取向优选了秩序法益。国家所建立的包括环境资源管理秩序在内的社会管理秩序具有重要价值，刑法对其进行保护无可厚非。但我们应注意到，作为一种以人为核心主体的新型法益，生态法益的独立性受到了人们越来越多的肯定。“破坏环境资源保护罪”虽以“违反国家相关法规”为入罪前提，但其中所规定的主要罪名的具体构罪标准大多以“财产损害”与“人身伤害”为标准，表明立法及司法过程还是将人身法益与财产法益作为环境犯罪的实质客体。《刑法修正案（八）》对第338条的修正虽然在一定程度上承认了生态法益的存在，但在构罪的具体判定中是采生态法益为主还是传统法益为主尚不明确。
从新近发生的涉及到重大民生的环境公共事件中我们仍可管窥到人们对传统法益的坚持与对生态法益的漠视。比如在“黄浦江死猪事件”中，上海市政府一再强调上海的饮用水水质在死猪泛滥之时是符合国家标准的，而对公众所造成的恐慌及黄浦江已然污染的事实却较少关注，也没有看到有关司法机关对此事件进行刑事调查的消息。依据《刑法》第338条，死猪算不上“有放射性的废物、有毒物质”，若解释为“其他有害物质”可能也比较牵强，但重要的是，若将饮用水检验合格作为排除此事件造成了“严重污染环境”的结果而不进行刑事调查，显然是忽略了生态法益已然被侵害的事实。就笔者所知，在日本向水体中抛弃动物尸体等垃圾的行为是作为刑事犯罪而承担刑事责任的。[20]在生态环境保护过程中，我们应明确生态法益刑法保护的重要性，将生态法益的侵害程度设置为环境犯罪判定的主要标准，如此才能更新刑法理念，促进刑法在法益保护上的生态化。
2．努力破除环境政策对刑事政策的制约。通过上文分析我们可知，1997年《刑法》确立环境污染相关罪名事实上是我国刑法对环境污染行为入罪入刑方式的具体体现，表明我国在刑事政策上是打击环境污染犯罪的。然而改革开放以来，由于在经济发展与环境保护关系上过分强调发展，甚至在相当长的时期内产生了“经济发展必然产生环境污染”的错误观念，造成了各级政府对环境保护工作的相对漠视，一定程度上纵容了相关主体的污染行为，并且没有及时在社会中形成“污染有罪、污染可耻”的道德风气，也在客观上使环境刑事政策失去了社会根基，使得行政机关与司法机关在打击环境污染犯罪方面呈现出不作为的倾向，从而减少了刑法的适用。
破除环境政策对刑事政策的制约，要求我国政府在环境污染已然非常严重的背景下，对环境污染采取“零容忍”政策，以对人民群众健康高度负责的态度，重视环境质量的改善，并采取多种手段坚定不移地进行环境污染的防治。要依据形势的发展，确立严格的环境刑事政策，提高环境污染行为的法律成本，通过对环境犯罪的适法处罚，及时对相关当事人进行刑事处罚，使公民、企业及社会对污染行为具有“恶感”与“罪感”，为保护环境建立深厚的社会根基。
（二）切实提升制裁环境污染的刑事司法能力
1．努力实现刑事司法与行政执法的贯通。在环境污染防治过程中，既要高度重视行政管理效能的发挥，也要高度重视环境司法的功能，并积极实现两者之间的贯通。资料表明，目前我国环境行政管理机关可以进行行政处罚的环境违法行为多达57种，具体处罚方式包括警告、罚款、责令限期治理、责令停业、责令关闭、责令搬迁、责令限期缴纳、责令整顿、责令拆除或者没收设施等。环境行政管理机关应加强对环境污染犯罪相关标准的学习，增强对污染的判断能力，要充分认识到司法权尤其是刑事审判权是国家权力的重要组成部分，追究犯罪不仅仅是对当事人的惩罚，还具有一般预防的功能，不能因非法定的原因而消解国家的司法权，要增强主动移送涉嫌案件的意识，对故意不移送的行为，应进行相应的责任追究。[21]环境污染犯罪往往以行政违法为前提，因此刑事司法机关应加强对行政机关环境管理活动的认识，在证据采信等方面实现全面共享。[22]
2．积极加强环境刑事司法相关能力的建设。司法制度是司法与制度的联合体。制度意味着特定能力的总合。[23]在环境刑事司法过程中，加强对检察官、法官等司法官的能力建设非常重要。我们必须承认作为一种特殊类型的犯罪，基层司法官对环境污染犯罪行为的司法判定普遍存在能力障碍，“法官作为使法律降临于尘世的使者，其整体素质如何最终决定着司法制度功能的发挥”，因此我们应高度重视法官能力的建设，提升法官对环境刑事案件的判定能力。[24]
四、结语
对1997年以来环境刑事司法领域出现的判决阙如现象成因进行分析与反思的目的在于深入理解我国环境政策与刑事政策的关系，寻求破解环境刑事司法效能困境的出路。生态环境虽为公共领域，但与每个人的健康与幸福息息相关。《刑法修正案（八）》所规定的“污染环境罪”发挥对环境保护的应有效能有赖于我国环境刑事司法土壤的全面改良。我们有理由相信，在生态文明的建设过程中，准确定位刑事司法的地位，加强环境政策与刑事政策的相适性，找准环境刑事司法充分发挥效能的资源依赖，加强相关资源的供给，增强司法机关与行政机关的互通，提升司法机关的相关能力，是刑事司法在保护环境时冲出藩篱、发挥其应有效能的必经之路。
焦艳鹏，苏州大学王健法学院环境法研究中心。
【注释】
[1]参见焦艳鹏：《生态文明视野下生态法益的刑事法律保护》，《法学评论》2013年第3期。
[2]我国的环境污染防治工作主要由环境保护行政管理机关（即各级环保部门）主管，相关行政机关（农业系统、林业系统、国土资源系统等）也对与之相关的环境保护工作进行行业协管，但上述相关机关主要还是从自然资源的角度进行管理，因此《刑法》第6章第6节“破坏环境资源保护罪”中的诸知“盗伐林木”、“非法采矿”以及步及珍稀动植物等的资源类犯罪的统计数据应该不会纳入本文所谈的环境保护部的统计范围。
[3]我国《刑法》第339条还规定了关于擅自进出口、走私及非法处置固体废物方面的犯罪罪名，具体包括“非法处置进口的固体废物罪”、“擅自进口固体废物罪”、“走私固体废物罪”3个罪名，该条文规定的目的在于限制境外固体废物对我国环境的污染，但在司法实践中其具体规制是由作为进出口管理机关的海关来运作的，依据我国现有的统计路径，环境保护部与中国海关都是独立统计单位，故笔者认为环境保护部发布的《全国环境统计公报》中的“当年作出判决的环境犯罪案件数（起）”可能不包括《刑法》第339条关于擅自进出口、走私及非法处置固体废物行为所引发的刑事判决的数量。
[4]比如改革开放以来我国财产类犯罪案件数量的上升以及某些经济发达地区“双抢类”（抢劫罪、抢夺罪）案件的高发等。
[5]研究表明，2013年春节前后弥漫在我国东部地区的雾霆天气的本质是空气污染。中国科学院公布的“大气灰霆追因与控制”专项组的最新研究结果表明，京津冀雾霆检出的大量危险含氮有机颗粒物是“最危险的信号”，因为这就是“洛杉矶上世纪光化学烟雾的主要成分之一”。参见《雾霾中大量含氮有机颗粒物被检出》，《人民日报》2013年2月18日。
[6]此表格由笔者依据我国台湾地区环境保护机构发布的环境统计年报整理而成。
[7]西方多国在刑事法律中都加入了“环境犯罪”条款，一些国家甚至在刑法典中设置专章进行规定（如德国），欧盟更是制定了《通过刑法保护环境公约》（欧洲理事会第172号法令），具体规定了欧盟国家环境刑法的基本原则。
[8]这里的“12个主要欧盟国家与地区”是指被《欧盟各国环境刑事执法报告》统计分析的12个国家与地区，
具体包括：奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、意大利、荷兰、葡萄牙、西班牙、苏格兰、英格兰与威尔士。
[9]“个人环境刑事起诉权”在刑事司法中还存在是否需要公诉人同意后行使的问题，上述12个主要欧里国家与地区中有7个是不需要公诉人同意即可行使的，葡萄牙等国则需经公诉人同意后行使。参见[荷兰]迈克尔·福尔、[瑞士]冈特·海因：《欧盟为生态动刑：欧盟各国环境刑事执法报告》，徐平等译，中央编译出版社2009年版，第10～11页。
[10]此表及下文中的表4由笔者依据相关资料编制而成。两个表格中的财产标准、人员标准、社会影响度、放射性影响度、地区影响度等分类名称由笔者设计，并非为官方所定。
[11]此表格系作者根据国家环境保护部年度性文件《全国环境统计公报》整理而成，部分资料缺失。上述数据可在国家环境保护部官方网站查询验证。
[12]同上注。
[13]作为污染事故级别认定主体的环境保护行政管理机构是地方政府的组成部门，在对环境事故进行级别认定的过程中往往可能较多地考虑政府与企业的关系、政府税收来源等因素。
[14]《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、姑害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送”。
[15]同前注[9]，迈克尔·福尔、冈特·海因书，第2页。
[16]也不排除环保机关这样一种担心：若污染方承担刑事责任，则可能启动的对环保部门自身涉嫌违反《刑法》第408条“环境监管失职罪”的调查。
[17]具有下列情形之一的，属于《刑法》第338条、第339条和第408条规定的“公私财产遭受重大损失”:（1）致使公私财产损失30万元以上的。（2）致使基本农田、防护林地、特种用途林地5亩以上，其他农用地10亩以上，其他土地20亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的。（3）致使森林或者其他林木死亡50立方米以上，或者幼树死亡2500株以上的。
[18]依据我国相关刑事诉讼的规则，环境污染案件并不在刑事自诉案件的范围，因此即使受害方有意对损害其财产的污染方提起刑事诉讼，也必须首先向具有侦查权的公安机关报案后方可进入司法程序。
[19]笔者收集到的资料显示，对“公私财产损失”的评估是极为复杂的。2007年发生在江苏省丹阳市的一起水污染刑事案件最后成功以“重大环境污染事故罪”判刑，公安机关为侦查获知相关证据，对因水污染造成的自来水厂停水后造成的损失、周边企业因供水停止造成的直接损失等进行了详细的评估，以较大的办案成本方才形成了相应的证据。
[20]日本《轻犯罪法》对“对于违反公共利益乱扔垃级，鸟类尸体或其他污染物及乱扔废料的人”有“判处拘留或罚款”的规定，往河里丢垃圾，将判处3个月以下的徒刑，显然，类似于黄浦江死猪的事件在日本法中是可刑事处罚的行为。参见[日]山本耕平：《垃圾分类从你我开始》，刘建男等译，吉林文史出版社2011年版，第76页。
[21]《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第16条规定：“行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
[22]修订后的《刑事诉讼法》第52条为此种共享提供了制度可能，即“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”
[23]参见[美]A．爱伦·斯密德：《财产、权力和公共选择—对法和经济学的进一步思考》，黄祖辉等译，上海人民出版社1999年版，第6～7页。
[24]我国一些地区已经试行了环境法庭制度，比如贵阳市中级人民法院、昆明市中级人民法院、无锡市中级人民法院等，一些法院还对审判环境犯罪案件的法官进行了专门的遴选与培训，较好地提升了法官素质。
