俞飞：湖广铁路债券风波

    100多年前，清朝政府为了修建湖广铁路(“湖北、湖南两省境内的粤汉铁路”和“湖北省境内的川汉铁路”)，方便运兵镇压正在兴起的南方起义，与德、英、法、美四国银行签订了借款合同，举债600万英镑。
    合同签订后，德、英、法、美上述银行于1911年以清政府的名义发行“湖广铁路五厘利息递还金镑借款债券”(以下简称湖广铁路债券)。
    日前，湖广铁路债券在美国被重新提起。其实，早在上世纪80年代，湖广铁路债券就曾引起过一场旷日持久的诉讼。坚持原则立场的中方，灵活运用法律，在美国赢得了“湖广铁路债券案”这场漂亮的法律战。
    美国强行染指湖广铁路
    晚清时期，清朝政府已经充分认识到修筑铁路的重要性，和平时期可以推动社会经济发展，动荡时期可以用来征调粮物和兵员。
    1909年5月14日，清廷与英、法、德三国银行家达成湖广铁路的三国银行协议。已经在中国尝到甜头的美国被排除在外。美国助理国务卿菲利普斯抱怨：“美国未能染指湖广铁路特许权。这一失败，随着欧洲列强攫取曾经完全在美国资本家手中的机会而变得更加严重。”
    菲利普斯很快找到一个突破口。湖广铁路贷款部分是以清朝征收厘金作为抵押，在1903年签署的《中美商约》中，清朝保证逐渐废除厘金，代之以新型税收制度;美方则允诺为这一税制改革提供帮助。美国抓住这个借口，千方百计想挤入湖广铁路借款活动。5月24日，美国国务院指示驻华公使柔克义，全力同清政府外务部交涉。
    为何美国对中国兴建铁路如此热衷?原因很简单：美国大量过剩资本，急需海外投资市场，而中国铁路建设回报丰厚，政治利益极大，各国均虎视眈眈。
    为了修筑铁路“他日练兵，可供征调”，1898年，清政府驻美公使伍廷芳曾与美国华合兴公司签订《粤汉铁路借款合同》，1900年双方签订《粤汉铁路借款续约》，美方借此获得了一系列重要权益：在铁路沿线设置电报，还有铁路沿线的轮渡交通及开厂经济等工商利益，加上修筑铁路的承包权，通车后的行车管辖权和沿路警察权等。诚如当时报纸所言：“铁道之所至，即商务政权兵力之所至。质言之，则瓜分线之所至，势力范围之所至。”
    1909年，塔夫脱总统上台，大力支持美国资本争取中国铁路投资权。美国国务院组成包括摩根公司、坤洛公司、第一国民银行、花旗银行在内的美国财团，参加湖广铁路贷款。国务院远东司代理司长司戴德辞职，担任财团驻华代表。
    塔夫脱指示助理国务卿威尔逊，要他以“非常突出的方式”通知中国，美国坚持要求“加入湖广铁路借款”，倘若中国拒绝，美国将视之为不友好的举动。国务院召见中国驻美代办，软硬兼施地声称：“美政府已告三国政府，并无异言，切盼中国政府笃念邦交，设法借入美国资本以践前约而敦睦谊，亦使各国政府与有荣施，若徇私人意见，坚拒美国所求，则美国政府以为不顾睦谊，未免有伤感情。”
    塔夫脱总统打破外交惯例，直接致电摄政王载沣施压，“某些别有成见的反对者正在阻挠美国资本平等地参加湖广铁路贷款”，这使他感到不安。“以美国资本作为增进中国福利的工具，利用它来开发中国，增进中国的物质繁荣，我对这些都有强烈的个人兴趣。”美国国务院甚至威胁清政府，如果不接受美国参加铁路借款的要求，将重新考虑庚子赔款返还问题。
    软弱的清政府决定让步，摄政王复电：已命令外务部与美方尽快达成一个合适的决定。塔夫脱得意洋洋地表示，这是一个“相当大的外交胜利”。
    最终，英、法、德、美四国财团在1910年巴黎会议上签署协定：允许美国参加湖广铁路贷款，贷款总额为600万英镑，期限为40年，由四国平均分担;一切材料的订购，在四国间平均分配。各段铁路总工程师由四国国民担任，铁路财务由各银行派人审查，以中国厘金、盐税为担保。湖广铁路债券的票面金额分为10英镑和20英镑，年息5厘，半年付息一次。
    后来，正是因为湖广铁路，四川发生了轰轰烈烈的“保路运动”，清政府将驻守武汉的兵力调往四川镇压“保路运动”，导致武汉兵力空虚，1911年10月10日，武汉枪声大作，辛亥革命爆发，宣告了晚清王朝的覆灭。
    美国公民起诉中国政府
    镜头拉回到1979年元旦，中美建立了正式的外交关系。当双方沉浸在建交的喜悦中时，中美邦交的春天却遇到阿拉巴马州吹来的凛冽寒风。
    当年11月，持有湖广铁路债券的杰克逊等9人代表300多名美国公民，通过集团诉讼方式，在阿拉巴马州联邦北部地区法院控告中国政府不偿付前清发行的湖广铁路债券，要求中国偿还债券本利共计一亿多美元。
    岂不知，抗日战争爆发时，清政府所欠债款，绝大部分已由民国政府偿还，保存在美国人手中尚未偿清的债券，仅占湖广铁路债券总额的5%。
    新中国成立后，废除了昔日订立的一切不平等条约。根据国际法基本原则，新政府对于旧政府的权利和义务，不存在“全面继承”，对于像湖广铁路借款这样的恶债，新中国更不会继承。
    1951年，湖广铁路债券本金到期，早已成为废纸。但在美国，却有个别人用微不足道的低价收购，企图谋取暴利。
    令人意外的是，法院受理了诉讼，将中华人民共和国列为“被告”，并向外交部时任部长黄华发出传票，要求他收到传票后20天内出庭答辩，否则将作出“缺席判决”。中国外交部拒绝接受传票，同时多次照会美国国务院，提出交涉，声明根据国际法，中国享有主权豁免，不受任何外国法院审判。
    美国法院不顾公认的国际法准则，竟然传唤另一个主权国家，并以缺席判决作恫吓，唯一依据是美国国会1976年通过的《外国主权豁免法》。这种以国内法来否定国际法和国际惯例的做法在历史上是罕见的。
    1982年9月1日，法院缺席判决中国政府赔偿原告4130多万美元，并称如果中国政府不履行判决，法院将依照原告的请求强制执行，扣押中国在美国的财产。
    法官的判决理由是：湖广铁路借款是造福中国人民的，中国政府“用出售该债券的资金修建了南北铁路系统中的最后一个环节，即湖广铁路，把北京与港口城市广州连接了起来。湖广铁路是建立快速和高效的南北交通体系的实质性的举措。该铁路至今仍在运行，是中国铁路系统不可分割的一部分”。法官指出该行为是“商业行为”，无法给予中国政府豁免权。
    中方专家痛斥上述观点不值一驳。塔夫脱破例亲自给清政府摄政打电报，坚持“美国资本要同等参加铁路借款”，目的绝对不是为了促进中国的经济利益，而是利用美国资本以扩大其在华势力并分享各项经济和政治特权。
    当时，在《泰晤士报》编辑瓦伦丁爵士致柔克义的信中，将湖广铁路借款描绘成一块可供四国分食的“美妙蛋糕”。在帝国主义者眼中，铁路借款根本不是为了中国的利益。湖广铁路借款完全不是一般商业性贷款，而是四国政府利用银行资本推行帝国主义政策的政治性贷款。
    恶债不予继承，史不绝书。十月革命后俄国颁布法令，对于沙皇和克伦斯基政府所借外债一概予以废除。1956年印度尼西亚独立，对于独立前荷兰借给印尼的债务不予承认。1962年阿尔及尼亚独立，对于法国统治时的债务也不予继承。1898年美西战争结束，美国政府也拒绝偿还西班牙为古巴所承担的债务，理由是西班牙是为了镇压古巴人民起义而借的债务，美国反对西班牙把古巴的债务转移给美国负担。
    此外，时效也是一个不能不考虑的问题。湖广铁路借款合同规定借款期限为40年，债券的发行日期是1911年，到1951年时合同即已期满。依照阿拉巴马州追溯权时效法规定10年收回拖欠债务期限，可以截止到1961年。时至1982年，债券持有人的求偿权早已因时效原则而归于消灭。
    决战岂止在法庭
    判决一出，扣押中国财产的声浪甚嚣尘上。甚至有人扬言：只要是中国的财产，美国法院都可以扣押。中国国航客机不得不在日本东京机场降落，旅客转机飞往美国，以免在美被扣押。
    与此同时，纽约、宾夕法尼亚又有3起官司，要求中国政府偿还民国政府1949年前发行的26种债券，赔偿金额高达数亿美元。
    1979年5月，中美签订《解决历史上遗留下来的关于双方资产要求的协议》。该协议规定中国政府给予美国政府八千余万美元，作为对美国政府和国民对中国政府提出资产要求的完全的最后解决。协议签订后，两国政府都不再代表自己或别人，向对方政府提出协议范围内的任何资产要求。如果一国国民直接向对方政府提出这类资产要求时，该政府即把它转交给提出资产要求的国民所属国家的政府解决。
    《纽约时报》发表文章指出，“如果中国人出庭，他们可能已经赢了这个官司”，呼吁中国“走进法院”，通过司法解决问题。
    1983年年初，美国国务卿舒尔茨访华，强调美国是三权分立的国家，法院判决政府无权干涉。中方反应强烈，外交部发表《备忘录》，中国政府保留采取相应措施的权利。美国政府深感棘手，两国来之不易的友好关系遭到负面冲击，情况可能失控。美方建议协助中方与债券持有人直接对话，中方断然拒绝。美国国务院法律顾问罗宾逊认为中方须委托律师出庭，然后由美国国务卿提出“利益声明”和“宣誓书”。
    舒尔茨签发文件，表明政府态度，湖广铁路债券案涉及中美重大利益，希望法院对中国立场表示充分考虑与重视。美国多次提出，中方对美国法院可以用“动议”的方式，避免法院惯用的“申请”和“请求”，以示中国不承认美国法院有权受理这类诉讼。
    双方最后达成谅解，中方委托律师向阿拉巴马州法院提出动议，目的在于撤销判决和驳回原告提起的诉讼，并声明这样提出动议绝不影响其始终坚持的主权国家享有豁免的原则立场。
    1983年，中国政府聘请贝克&麦肯斯律所的索陆律师，通过司法途径解决问题。索陆的观点是，湖广铁路债券发行的时间是1911年，30年代中期已停付，本息早在1951年到期。《外国主权豁免法》是在1976年通过的。这说明在湖广铁路债券到期时，美国仍然还在实行绝对的主权豁免。
    1984年年初，在索陆的要求下，克莱蒙法官推翻原判，重新听讼。此时美国司法部填写了一份“法庭之友”的意见，支持中方立场，国务院和司法部也都派律师出庭。美国司法部强调：“我们不知道原告在提出本诉讼之前，曾作出任何努力向中国寻求偿还湖广铁路债券的债务。”
    中方法律专家认真汇总了美国国会通过《外国主权豁免法》以来判决的所有案例，认为：鉴于美国政府已经在第一轮谈判后影响了法院判决，使其撤销了缺席判决，那么更应坚定信心，要坚持抗辩而不是应诉。
    第二次谈判，美国助理国务卿表示：“我们已经做了许多让步，中方是不是应该效法我们，也再做些什么呢?”中方代表则是寸步不让，“中国政府坚持原来立场，我们愿意再次请美国律师进行抗辩，申述美国地方法院对湖广债券案无权管辖，这是我们最后的让步。我们这样做，也是中华人民共和国建国以来第一次，先生不应再有此问。”“我们已经做了能做的一切，还能再做些什么呢?”“你是法律专家，应该明白法律的很多问题，比如时效问题，比如法律有无追溯力问题等，这些都可以考虑嘛。”
    美国国务院很快向法院发出文件：1976年《外国主权豁免法》应无追溯力。阿拉巴马法院据此裁定法官无权裁决此案。中方认为“此次判决有利于消除两国关系中的隐患”。
    杰克逊等人对此结果不服，上诉至第十一地区巡回法院。巡回法院判决，维持原判，承认中国政府享有绝对主权豁免，撤销该项诉讼。当年8月，原告上诉到最高法院。
    1987年3月，最高法院最终裁定，驳回复审要求，历时8年之久的“湖广铁路债券案”画上句点。
    对于中国来讲，在美国法庭上聘请外国律师出庭抗辩，显示了最大的灵活性与对于保持中美两国关系正常发展的诚意。见招拆招，有理有节，“湖广铁路债券案”这一战赢得精彩。
    作者简介：俞飞，法学博士，中国政法大学比较法研究院讲师。
    文章来源：《法治周末》2019年10月17日。