党的十八大以来我国网络法治建设的成就与经验
刘灿华内容提要：党的十八大以来，在全面依法治国和网络强国建设实践中，我国加强了网络法治建设的顶层设计，加快推进网络法治建设，取得了一系列重大成就，积累了宝贵的实践经验。坚持科学的顶层设计和加快立法、专项执法、创新司法、全网普法是推进网络法治建设的基本经验。健全网络法治建设的顶层设计机制，初步形成网络法律规范体系，健全网络执法机制，提升依法管网与依法行政能力，推进网络司法改革，提升司法能力，完善网络司法规则，落实网络普法责任制，推进网络企业合规文化建设等是推进网络法治建设取得的主要成就。
关键词：网络法治；网络法律体系；网络执法；网络司法；全网普法
随着网络空间成为人们生产生活的新空间，网络法治建设亦成为法治中国建设的新领域。党的十八大以来，我国坚持依法治网、推进网络法治建设取得了重大成就，积累了重要经验。这些成就与经验是全面依法治国战略落实到网络领域的创新实践，是网络强国建设实践在法治领域的生动体现。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央建立健全网络法治建设的顶层设计机制，与时俱进地提出了网络法治建设的目标、路径、任务和要求，为加快网络法治建设提供了根本遵循。坚持和完善党中央对网络法治建设的顶层设计，是被实践证明的我国网络法治建设必须坚持的基本原则与基本经验。
（一）网络法治建设的顶层设计机制
习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中明确表示，“面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。同时，随着互联网媒体属性越来越强，网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化”。因此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《全面深化改革决定》”）中提出：“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。”根据《全面深化改革决定》，中央网络安全和信息化领导小组于2014年2月27日宣告成立，习近平总书记任领导小组组长。在第一次会议上，习近平总书记指出，“中央网络安全和信息化领导小组要发挥集中统一领导作用，统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题，制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，不断增强安全保障能力”。
中央网络安全和信息化领导小组成立后，互联网管理体制被进一步理顺，有关网络法治建设的顶层设计机制也相应得到完善。中央网络安全和信息化领导小组第一次会议就提出“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益”。会议结束后，工业和信息化部于2014年8月发布了《关于加强电信和互联网行业网络安全工作的指导意见》，就深化网络基础设施和业务系统安全防护、提升突发网络安全事件应急响应能力、强化网络数据和用户个人信息保护等问题作出了规定。2016年4月，习近平总书记主持召开网络安全和信息化工作座谈会，就建设网络强国提出一系列新论断新举措，同时也就网络法治建设提出了新要求，包括：“我们要本着对社会负责、对人民负责的态度，依法加强网络空间治理”；“坚持政策引导和依法管理并举”；“要加快网络立法进程，完善依法监管措施，化解网络风险”；等等。会议结束后不久，《中华人民共和国网络安全法》于2016年11月高票通过，成为我国首部网络安全领域的法律。
2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会，优化中央网络安全和信息化委员会办公室职责，将国家计算机网络与信息安全管理中心由工业和信息化部管理调整为由中央网络安全和信息化委员会办公室管理。2018年4月，习近平总书记出席全国网络安全和信息化工作会议并发表重要讲话，习近平总书记在总结网络法治建设的成就并指出存在的问题之后，提出“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”；“要把依法治网作为基础性手段，继续加快制定完善互联网领域法律法规，推动依法管网、依法办网、依法上网，确保互联网在法治轨道上健康运行”等，为下一步网络法治建设指明了方向。本次会议之后，电子商务法、数据安全法和个人信息保护法等先后获得通过，网络法治建设进程明显加快。
2021年，中央网络安全和信息化委员会印发了《提升全民数字素养与技能行动纲要》和《“十四五”国家信息化规划》，前者对提升全民数字素养与技能作出安排部署，针对“网络普法”提出了具体举措；后者对我国“十四五”时期信息化发展作出部署安排，提出了“党建引领、服务导向、资源整合、信息支撑、法治保障的数字社会治理格局基本形成”的发展目标和“构筑共建共治共享的数字社会治理体系”的具体要求。由此可见，两个文件为“十四五”时期乃至更长的时期内我国网络法治建设指明了具体方向。
（二）网络法治建设的顶层规划
在互联网形成之初，面对互联网带来的新问题，将“传统法律规则延伸到网络空间”是各国都采用过的策略。但随着信息网络技术和数字社会的快速变化，许多新型网络问题无法通过传统法律予以解决，出现了网络空间无法可依或者有法难依的现象，因此必须针对互联网的特征加快推进法治领域的改革。针对网络法治建设的这个时代任务，党中央加强顶层设计，就网络法治建设的战略目标和重大举措进行顶层谋划，由此开启了我国网络法治建设的新篇章。
第一，党中央的多次全会结合国家发展战略部署网络法治建设的时代任务。首先，2014年召开的党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》审时度势，及时地提出了“形成完备的法律规范体系”的新要求，并有针对性地提出了“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为”等具体要求，从而为新时代网络立法指明了方向。其次，党的十九大从更加宏观的高度对网络法治建设进行了部署。党的十九大报告在经济建设领域提出要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，在网络治理领域提出要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”，进而对网络法治建设提出了新要求。一方面，网络法治在服务经济建设的大局，在推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合方面有所作为，尤其是要充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。另一方面，网络法治要在互联网内容建设、网络综合治理体系中发挥重要作用，在法治的轨道上营造清朗的网络空间。党的十九大报告并没有明确指出网络综合治理体系的科学内涵及其与网络法治建设的关系，中央全面深化改革委员会第九次会议通过的《关于加快建立网络综合治理体系的意见》就此问题作出了解答，该意见提出，“要坚持系统性谋划、综合性治理、体系化推进，逐步建立起涵盖领导管理、正能量传播、内容管控、社会协同、网络法治、技术治网等各方面的网络综合治理体系，全方位提升网络综合治理能力”。由此可见，网络法治建设是网络综合治理体系建设的重要组成部分。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》一方面细化了党的十九大报告的要求，提出要“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间”，对互联网企业的主体责任提出了明确要求；另一方面根据经济社会发展和法治政府的新情况，提出了具体的要求：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。
第二，通过法治建设规划，为全面依法治国、建设法治中国提出明确的任务书、时间表、路线图，是我国法治建设的一个基本经验。网络法治建设也不例外。其中，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治中国建设规划（2020—2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出了当前和未来一段时间内网络法治建设的基本任务、基本范畴和具体任务，为“十四五”期间的网络法治建设提供了行动指南。首先，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》第六部分“依法治理网络空间”对网络法治建设作出了系统详细的部署，既提出了网络法治建设的基本任务—— “推动社会治理从现实社会向网络空间覆盖，建立健全网络综合治理体系，加强依法管网、依法办网、依法上网，全面推进网络空间法治化，营造清朗的网络空间”，又从完善网络法律制度、培育良好的网络法治意识以及保障公民依法安全用网三个方面提出了具体的“任务书”。其次，《法治中国建设规划（2020—2025年）》既提出了网络立法的新要求—— “加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板”，又提出了全面建设“智慧法治”的新要求—— “充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段……推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化”。最后，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年》提出了“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”的目标，提出了“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平”的基本任务，并从加快推进信息化平台建设、加快推进政务数据有序共享以及深入推进“互联网+”监管执法等三个方面提出了网络法治建设的具体任务。
党的十八大以前，我国网络立法仅有电子签名法一部专门的网络法律，全国人大常委会两个“决定”，以及若干行政法规、部门规章，远不能满足党的十八大以后网络经济、网络社会发展的需要，因此亟须加快相关立法，为网络法治建设奠定基础。党的十八届四中全会为网络立法按下了加速键，目前我国已经初步形成了网络法律体系。
（一）急用先行和体系构建相结合
形成完备的网络法律体系，是一项系统工程。由于信息技术、数字经济、网络社会还在不断地变化发展，因此构建网络法律体系不能一蹴而就，只能逐步完善。党的十八大以来，我国在相关立法中整体上采取了急用先行和体系构建相结合的立法策略，取得了良好的网络立法成就。
第一，“急用先行”体现在以问题为导向，以立法或修法的形式先行解决局部问题。例如，随着移动互联网的发展，侵犯公民个人信息行为日益严重，需要通过完善民事侵权、行政处罚与刑事处罚措施来构建体系化的治理机制。然而，构建民事侵权、行政处罚机制需要处理诸如个人信息法律性质、个人信息权属等许多基础性且有争议性的法律问题，立法需要较长的时间，因此在民事责任、行政责任还没有构建之前，我国立法机关选择先行完善有关刑事责任的条款，于2015年通过的《刑法修正案（九）》中修改了“侵犯公民个人信息罪”，以应对亟须打击的严重侵犯公民个人信息的行为。再如，在个人信息保护法出台之前，2016年通过的网络安全法针对个人信息保护规定了一些原则性条款，就个人信息收集使用原则、网络运营者个人信息保护义务、个人对个人信息的删除权和更正权等基础规则进行规定，上述规则虽然没有形成完整的个人信息保护体系，但为实践中的亟须处理的问题提供了解决方案，亦为后来的立法奠定了基础。
第二，“急用先行”体现在立法推进顺序上，优先安排急用的法律。党的十八大以来，我国最先通过的两部法律分别是2016年的网络安全法和2018年的电子商务法。网络安全是国家安全的重要组成部分，同时也和社会公共利益以及公民个人利益息息相关，因此获得了优先立法的“待遇”。而鉴于电子商务已经成为数字经济的重要组成部分和公民的日常生活不可缺少的一部分，以及电子商务经营赛程中侵害消费者权益的事件屡屡曝光，以保护权益、规范行为、维护秩序、促进发展为立法目的的电子商务法紧接着网络安全法而获得通过。
第三，“急用先行”体现在部门规章、地方性法规的制定进入了活跃期。首先，在相关法律出台之前，根据立法法的权限制定部门规章和地方性法规。例如，在个人信息保护法出台之前，有关主管部门根据当时的相关法律出台了个人信息保护的规章，如工业和信息化部于2013年通过了《电信和互联网用户个人信息保护规定》、国家互联网信息办公室于2019年通过了《儿童个人信息网络保护规定》，为促进个人信息保护发挥了重要作用。再如，算法治理是当前社会比较关注的一个问题，但是目前我国法律对此并没有详细的规定。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出制定完善对算法推荐、深度伪造等新技术应用的规范管理办法。对此，国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、国家市场监督管理总局于2021年根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《互联网信息服务管理办法》等法律、行政法规，制定了《互联网信息服务算法推荐管理规定》，为“算法治理”制定了详细的规则，也为日后的立法积累了宝贵经验。其次，在相关法律出台之后，有关部门根据实践的需要，依据法律和自身监管权限制定法律的实施细则。例如，根据网络安全法以及相关法律，公安部于2018年制定了《公安机关互联网安全监督检查规定》，国家互联网信息办公室于2019年制定了《区块链信息服务管理规定》等，为实践中急需的互联网安全监督和区块链信息服务管理工作提供了可操作性的法律规范。最后，地方性网络立法也进行了“竞先立法”阶段。数字经济发展需要数据规则作为法治保障。虽然国家层面的数据规则日益完善，但仍然存在一定的缺口。近年来，许多地方制定了大数据发展、数据共享等规则，呈现出争先立法的竞争态势。在数据地方立法方面，贵州省处于领先地位，贵州省人大常委会分别于2016年、2019年和2020年通过了《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省大数据安全保障条例》和《贵州省政府数据共享开放条例》。在立法主题方面，大数据立法成为地方立法的主角之一，2018年天津市人大常委会通过了《天津市促进大数据发展应用条例》，2019年海南省人大常委会通过了《海南省大数据开发应用条例》，2020年山西省人大常委会通过了《山西省大数据发展应用促进条例》，2020年吉林省人大常委会通过了《吉林省促进大数据发展应用条例》，2021年安徽省人大常委会通过了《安徽省大数据发展条例》。随着国家出台数据安全法，数据地方立法在2021年出现了较快的增长，《深圳经济特区数据条例》《山东省大数据发展促进条例》《上海市数据条例》《福建省大数据发展条例》《浙江省公共数据条例》和《重庆市数据条例》等先后出台。
急用先行是在立法资源有限的前提下的最优安排，但其目标仍然是形成完善的网络法律体系，因此必须坚持急用先行和体系构建相结合，这也是我国建设网络法律规范体系的一条基本经验。具体而言，立法部门要以形成完备的网络法律体系为目标，根据“急用”的程度、立法的成熟度安排立法资源和立法顺序，同时每项单独的立法活动也要有“体系”思维甚至是“法典”思维，为网络法律体系的构建作出贡献。
（二）网络法律体系的初步形成
党的十八大以来，通过立改废释纂和决定并举的方法，我国已经初步形成了中国特色网络法律体系。
该法律体系由国家法律、行政法规、部门规章、地方性法规等构成，其基本结构由以下四个方面组成。
1. 信息基础设施层面的法律规范
从网络技术架构的角度来看，可以将互联网分解为最底层的物理层、中间层的逻辑层或代码层以及顶层的内容层。就“最底层的物理层”的法律规范而言，世界各国的立法价值取向均着重于保护互联网物理层的安全，从而形成保护网络信息基础设施的法律规范，其中最核心的就是关键信息基础设施保护规范。
我国于2016年通过的网络安全法是保护信息基础设施的基础性法律，其通过建立关键信息基础设施运行安全保护制度、规定网络安全等级保护等网络运营者的维护网络运行安全义务、建立网络安全监测预警和应急处置制度等方式，构建了保护网络信息基础设施的制度体系。网络安全法生效后，许多重要的配套措施陆续出台，共同构建了我国关于信息基础设施层面的法律规范。例如，国家互联网信息办公室等部门于2020年联合发布了《网络安全审查办法》，明确了网络安全审查的对象、重点、流程等内容，构建了网络安全审查体制机制。再如，国务院于2021年4月27日通过了《关键信息基础设施安全保护条例》，从关键信息基础设施的范围界定、管理体系、检查检测机制和责任机制等方面具体落实了网络安全法中的关键信息基础设施保护制度。此外，为了落实网络安全法中有关网络漏洞管理的要求，工业和信息化部、国家互联网信息办公室、公安部联合印发了《网络产品安全漏洞管理规定》，就保护网络产品和重要网络系统的安全稳定运行，以及规范漏洞发现、报告、修补和发布等行为作出了具体规定，建立了网络产品漏洞风险的全周期跟踪机制。
2. 网络内容层面的法律规范
简单而言，网络内容的基本元素就是“数据”。党的十八大以来，我国围绕网络内容、网络数据开展了一系列立法，这一层面的立法可以从两个角度进行概括。
第一，关于数据和个人信息的立法。数据是互联网内容的基础要素，党的十九届四中全会决定明确将数据作为新的生产要素。因此，数据立法成为网络立法的重点领域。2021年我国出台数据安全法，开启了数据治理的新征程，该法坚持安全与发展并重原则，既规定了数据安全制度，亦明确了国家保护个人、组织与数据有关的权益，鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动，促进以数据为关键要素的数字经济发展。在各类数据中，“个人信息”具有特殊地位，泄露、滥用个人信息等不当行为已成为我国数字经济发展中一大顽疾，为此，我国出台专门的个人信息保护法，以更好地保护个人信息权益、规范个人信息处理活动以及促进个人信息合理利用。上述两法实施后，相关配套措施正在加紧制定中。2021年11月，国家互联网信息办公室发布了《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，拟对网络数据处理活动以及网络数据安全的监督管理制度进行细化规定，特别是对其中的个人信息保护、重要数据安全管理和跨境数据流动等实践中的重点问题进行体系化的规定。
第二，关于网络内容生态治理的立法。关于网络信息内容的立法，我国经历了从“互联网信息服务”的立法到“网络内容生态治理”的转变过程。党的十八大以前，国务院于2000年通过了《互联网信息服务管理办法》，成为我国网络内容管理的法律基础。该办法从“互联网信息服务”的角度对互联网上的信息内容进行管理，其基本管理思路是通过管理互联网信息服务提供者，实现对网络内容的管理。这种管理方式被学者批评为“管理观念和手段陈旧，缺乏多元治理结构支撑”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。我国网络内容的立法和监管思路逐渐改变，其成果集中体现在2019年国家互联网信息办公室出台的《网络信息内容生态治理规定》中。此规定强调综合治理，界定了网络信息内容生态治理的主要范围，明确了网络信息内容生产者、服务平台、服务使用者、网络行业组织和主管部门等各方义务和责任，实现了网络内容立法的创新。
3. 数字经济层面的法律规范
互联网能够深刻改变人们生产生活方式的主要原因在于技术创新以及信息技术革命促成了新产业新业态新模式，并逐渐形成了“数字经济”。围绕新的生产力和生产关系，我国初步构建了一套法律体系， 为促进和规范数字经济提供了法律保障。
第一，制定电子商务法，为数字经济的典型领域制定综合性的法律规则。从某种意义上来说，电子商务是我国数字经济的“始祖”，也是数字经济中发展比较成熟的领域之一，为人民群众的日常生活，特别是消费模式带来了较大的改变。在丰富实践和较长时间立法准备⑨的基础上，我国于2018年通过了电子商务法。电子商务法既注重促进电子商务的发展，也注重规范电子商务经营活动和保障消费者权益。不过有研究指出，电子商务法最初被定位为产业促进法，但后来保护消费者逐渐成为重要内容，甚至优先于产业促进的目的。2021年3月，市场监督管理总局出台《网络交易监督管理办法》，一方面对电子商务法的相关规定进行细化完善，制定了一系列规范交易行为、压实平台主体责任、保障消费者权益的具体制度规则；另一方面针对“社交电商”“直播带货”等新业态新模式制定了监管规则，实现电子商务法律规范的进一步发展。
第二，对现行法律规范体系进行有针对性的局部完善，进一步规范数字经济各领域的活动。现行有关“经济”的法律规范，大部分均可以适用于数字经济领域。针对数字经济带来的新问题，特别是人民群众比较关注的热点问题，我国通过修改法律法规、制定新法规等方式作出回应，以促进数字经济的健康发展和资本的有序扩张。例如，通过修改广告法，要求利用互联网发布、发送广告不得影响用户正常使用网络，同时应当显著标明关闭标志，确保用户能一键关闭在互联网页面以弹出等形式发布的广告。通过修改《食品安全实施条例》，要求网络食品交易第三方平台提供者妥善保存入网食品经营者的登记信息和交易信息。通过制定《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》以及《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》等法规和规范性文件，明确了垄断协议类型、滥用市场支配地位的行为类型，预防和制止平台经济领域垄断行为，保护市场公平竞争，促进平台经济规范有序创新健康发展。
第三，积极探索新技术的法律规制，形成由“硬法”和“软法”共同构成的技术规则。随着大数据、云计算、人工智能等信息技术的创新发展，我国亦开始探索技术治理的法治之道。当前，整体来看，我国关于新技术的“硬法”规则并不多，仍处于探索及局部逐渐完善阶段，而关于新技术的行业标准、团伙标准、行为指南等“软法”规则不断推出，形成一定的规模。例如，对于人工智能，我国法律法规的相关规定并不全面系统，更多的是针对局部、个别问题进行规定，如2021年出台的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》没有全面规定“自动驾驶”的规则，仅就道路测试与示范应用两类问题进行了规定；2022年出台的《互联网信息服务算法推荐管理规定》对应用算法推荐技术进行了规制。而2019年6月国家新一代人工智能治理专业委员会发布的《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》，系统提出了人工智能治理的框架和行动指南；2021年9月国家新一代人工智能治理专业委员会发布了《新一代人工智能伦理规范》，旨在将伦理道德融入人工智能全生命周期，为从事人工智能相关活动的自然人、法人和其他相关机构等提供伦理指引。该规范虽然是“伦理”规则，但在实践中可以发挥积极引导负责任的人工智能研发与应用活动的作用，因此实际上也属于“软法”规则。
4. 数字政府层面的法律规范
与数字经济相适应，我国近年来大力发展电子政务，加快推进数字政府建设。与数字经济的立法相比，电子政务立法的速度相对较慢，但亦形成了一些成果。
2014年，国务院办公厅印发了《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，其中提出要完善法律法规和标准规范，具体任务包括研究制定政府信息资源管理办法、研究制定政务活动中使用电子签名的具体办法和加强现有成熟标准规范在电子政务中的运用。2016年9月，国务院出台了《政务信息资源共享管理暂行办法》，针对“信息共享”这一电子政务领域“老大难”问题提出了解决方案，明确了四项原则：以共享为原则、不共享为例外；需求导向、无偿使用；统一标准、统筹建设；建立机制、保障安全。整体来看，关于电子政务的立法仍处于起步阶段，目前没有形成体系化的规则。
与国家立法相比，地方立法在电子政务领域的探索显得更加体系化。早期的电子政务地方立法旨在推动电子政务网络建设，例如2003年广东省人民政府出台了《广东省电子政务信息安全管理暂行办法》，其立法重点是推进电子政务网络建设，维护电子政务网络安全，规定“电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离”。党的十八大以来，电子政务地方立法在推进电子政务网络建设的同时，开始规定数据共享等规则。例如2015年出台的《福建省电子政务建设和应用管理办法》强调要推进全省政务网络融合和信息资源共享，促进政务信息化成果平等共享。最近的电子政务地方立法则经常将电子政务和公共数据制度一并进行规定。例如，浙江省人民政府于2017年出台了《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，山东省人民政府于2019年出台了《山东省电子政务和政务数据管理办法》，就电子政务和公共数据或政务数据的规划建设与管理、应用与服务、安全与保障以及其他相关活动等进行了比较全面的规定。
和其他科技一样，网络信息技术同样是一把双刃剑。网络信息技术一方面促进经济社会发展，可以更好地满足人民对于美好生活的各种需求；另一方面也为违法犯罪活动带来了新便利。随着互联网日益渗入生产生活的各个领域，传统违法犯罪活动加速转移到网络空间，新型违法犯罪因网络信息技术而滋生，为执法活动带来了新难题。党的十八大以来，我国完善了网络执法机制，以各类“专项活动”为抓手落实“严格执法”的要求，通过多部门协调、多措施并举等方式提高了行政监管能力，促进了网络综合治理。
（一）网络执法机制改革
互联网向各领域的全覆盖决定了网络执法将由不同的部门共同完成。但“九龙治网”可能会导致竞先执法或者互相推诿的现象，难以形成行政监管合力，因此需要对网络执法体制进行改革。从理论上来说，将所有网络执法的职权赋予同一部门行使是一个“理想”的方案，但此方案并不具有可行性。当前，我国行政部门大体上是按照“业务”的领域进行划分的，而互联网业务几乎覆盖了所有传统领域，加之互联网业务具有线上与线下相融合的特征，因此难以将互联网的监管职责交由一个部门来完成。鉴于以上原因，我国网络执法机制改革选择了加强统筹协调的路径，明确了国家互联网信息办公室在不同监管部门之间具有统筹协调职责。鉴于网络信息内容的特殊性和敏感性，国务院于2014年8月正式授权国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。
（二）专项执法及其成效
面对日益严重的网络违法犯罪活动，公安部门、网信部门、工信部门、市场监督管理部门等执法部门加大了执法监管力度。其中，通过各类专项行动推进“依法管网”，是网络执法的一个基本经验。近年来，我国比较有影响力的网络专项执法行动，包括由公安机关主导的“净网”系列专项行动，由网信部门主导的“清朗”系列专项行动，由工信部门主导的“APP专项整治”系列行动，由市场监管部门主导的“网剑”系列专项行动，以及由国家版权局主导的“剑网”系列专项行动，等等。上述专项行动大都属于“系列行动”，一项行动中包括多项执法活动，而且许多是涉及多部门共同执法的活动。此外，“专项行动”是常态化的执法活动，而非临时性的执法活动，每年“专项行动”均选择一个或者多个重点、热点问题开展执法活动。通过专项行动等执法活动，网络执法取得了以下几个方面的成就。
第一，加强了行政执法的规范性，有力地促进法律的实施。法律的生命在于实施，行政执法是法律实施的重要环节。近10年来，网络执法的专项行动促进了网络安全法、电子商务法、数据安全法、个人信息保护法等法律的实施，不断地将纸面上的法律转化为现实的治理效果。通过专项行动，执法部门积累了依法治网的经验，同时亦使专项行动越来越有规划、越来越规范。例如，工业和信息化部于2020年7月发布的《关于开展纵深推进APP侵害用户权益专项整治行动的通知》从整治目标、整治对象、整治任务和工作要求等方面对专项行动进行了部署，提高了专项行动的透明度和行政权力行使的规范程度，为行政相对人提供了比较清晰的指引，为受害人提供了权利救济的渠道，防止专项行动走向运动式执法。
第二，加强了不同部门之间执法的协同性，保障法律的全面有效实施。网络法的严格执行，有赖于不同主管部门之间形成有效的协同，彻底摆脱部门利益和门户之见的束缚。以电信网络违法犯罪，特别是电信网络诈骗治理为例，为了实现综合治理、源头治理，公安机关和网信主管部门、电信主管部门、市场监管主管部门等需要在履行好各自职责的同时推进协同治理，堵塞监管漏洞，铲除电信网络违法犯罪的滋生土壤。2020年10月10日，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议决定在全国范围内开展“断卡”行动。“断卡”的有效实施需要公安部门和工信部门、金融部门等有效配合。为了使“断卡”能合理合法地实施，各部门需要坚持比例原则，协调制定个案中的裁量标准，防止“断卡”扩大化而影响公民或者企业的正常生产生活。
第三，提升了行政执法的实效性，促进良法善治。一方面，专项行动处理了一批同类型或者相似的违法活动，维护了公民或企业的合法正当权益。例如，2021年5—8月，中央网信办、工信部、公安部、国家市场监督管理总局在全国范围内组织开展涉摄像头偷窥等黑产的集中治理，中央网信办指导各地网信办督促各类平台清理相关违规有害信息3万余条，工信部全面排查联网摄像头存在的安全隐患，发现摄像头设备漏洞4.8万个；公安部组织全国公安机关依法严打提供摄像头破解软件工具、对摄像头设备实施攻击控制、制售窃听窃照器材等违法犯罪活动，抓获犯罪嫌疑人74名；国家市场监督管理总局组织召开互联网平台企业行政指导会，要求平台企业强化对假冒伪劣摄像头等商品的治理。经过整改，相关漏洞被修复，互联网上流通的偷窥黑道工具基本失效，被黑产控制的45.2万个摄像头无法再随意偷窥，集中治理工作取得积极成效， 切实维护了人民群众在摄像头下的隐私权。另一方面，专项行动亦有助于执法机关以法治方式和法治思维处理新型的网络违法犯罪问题，实现网络空间的善治。面对新型的网络违法活动，有关主管部门依照具体情况综合运用约谈、限期整改、行政处罚、公开曝光等方式，提高执法的实际效果。面对新型的网络犯罪活动，专项行动亦有助于及时掌握犯罪情况、及时打击犯罪分子、及时提出治理手段。例如，针对利用信息网络实施黑恶势力犯罪，公安部于2019年11月部署为期一年的专项整治行动。在专项整治行动中，公安机关对于网络黑恶势力犯罪的特点和类型有了新的认识，针对松散组织结构、“软暴力”犯罪手段等特点，公安部及时制定打击的方向方法，同时会同最高人民法院、最高人民检察院、司法部出台《关于办理利用信息网络实施黑恶势力犯罪刑事案件若干问题的意见》等法律文件， 提高了专项整治的法治化水平，同时在治理实践的基础上实现了制度创新。
党的十八大以来，互联网技术给我国司法制度带来了深刻变化，形成了“互联网司法”这一新范畴， “推动互联网司法发展”亦成为近年来我国深化司法体制改革的重要内容。基于本文用语的统一性，且“网络”概念比“互联网”更具包容性，因此下文将使用“网络司法”而不使用“互联网司法”这一概念。网络司法是司法网络化和网络司法化双重过程的产物， 因此，可从以下两个角度来概括我国网络司法取得的成就与经验。
（一）网络技术增强维护公平正义的司法能力
司法是维护公平正义的最后一道防线，司法能力的核心是维护公平正义的能力。党的十八大以来，司法机关利用互联网发展的技术优势、产业优势和规模优势，不断提升司法能力。
1. 司法信息化促进司法公开
我国宪法和法院组织法、三大诉讼法对司法公开均有明确规定，但对司法公开的形式并没有作出具体规定。传统的司法公开一般仅限于在特定的场所（主要是法院）向当事人和一定的公众公开庭审、宣判和法律文书，公开的范围十分有限。党的十八大以来，网络司法公开成为司法改革的一个重要内容，其主要方法是通过信息化技术实现法院审判工作、裁判文书、执行工作等领域的数字化，再通过司法信息公开实现司法向全社会的公开。就法院的司法公开而言，最高人民法院通过审判流程、庭审公开、裁判文书、执行信息等四大平台建设先后建立中国审判流程信息公开网、中国裁判文书网、中国庭审公开网、中国执行信息公开网， 实现司法活动和司法信息的网络公开，有力促进了司法的公开透明程度。
2. 司法平台化促进司法为民和司法效率
“平台”是互联网中的特殊技术与现象，平台经济是数字经济的重要组成部分。党的十八大以来，我国司法网络化改革也充分利用了“平台”这一特殊技术，通过打造各种司法平台，在方便人民参与诉讼、提升司法工作效率、创新司法工作方法等方面发挥了重要作用。
司法平台化的典型是互联网法院的成立。司法平台一般是指法院内部搭建的数字化平台，即“法院内的平台”，而2017年8月经中共中央全面深化改革领导小组批准设立的杭州互联网法院则属于一个特殊的司法平台：“法院即平台。”除互联网法院之外，“移动微法院”小程序 和各级法院构造的网络诉讼平台亦是司法平台化的重要成果。司法平台为社会大众和当事人提供了普惠均等、便捷高效的司法服务，当事人及其诉讼代理人足不出户即可在线上完成调解、诉讼活动，免去了多次前往法院的麻烦，节约了诉讼成本。不同类型的司法平台亦为司法机关工作人员提供法条查询、案例检索、证据审核等多种工作协助， 从而提升了司法效率。据统计，北京、杭州和广州三家互联网法院在线庭审平均用时36分钟，比线下节约2/3的时间，案件平均审理周期为60天，比线下缩短1/4的时间。
3. 司法智能化促进司法公正
司法信息化建设形成了司法大数据，为“司法+人工智能”奠定了基础，但要区分司法信息化与司法智能化之间的区别。当前，我国司法机关已经建立了一系列信息化平台，但这些平台与“司法智能化”还存在较大的距离，这主要是由人工智能技术的发展现状以及司法特殊规律所决定的。
人工智能在司法领域的运用主要体现为在需要法官进行判断的活动中辅助法官进行决策，利用人工智能技术对法官的裁判权进行一定的约束，从而减少法官的恣意妄为，促进司法公正。在实践中，部分法院利用人工智能技术已经取得了较好的成效，初步实现了证据标准和证据规则统一、单一证据合法性校验、证据链逻辑性判断和比对、类案推送、量刑参考、偏离预警和文书自动生成等方面的智能化。例如，最高人民法院委托河北法院研发智审系统，探索利用人工智能技术辅助法官快速生成诉讼文书和裁判文书， 绍兴市柯桥区法院研发的全国首个“版权AI智审”在设计图案版权领域借助AI智审进行图片查重、精细审判。
（二）司法解释与司法裁判塑造公平正义的网络规则
“网络司法”改革的初期主要侧重于通过网络信息技术赋能司法，为加快建设公正高效权威的社会主义司法制度注入新动能；“网络司法”改革的“下半场”则更多地表现为通过司法活动确保互联网在法治轨道上健康运行，为网络法治注入司法能量。
1. 司法解释完善规范体系
众所周知，司法解释在我国除了明确法律含义之外，实质上起到了“准立法”的功能，在网络法领域亦如此。
在网络实体法方面，在司法实践经验的基础上出台相关司法解释，以明确现行法律的适用规则，并在一定程度上弥补了现行法律中的不明确或者空白之处。例如，2013年9月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》就利用信息网络实施诽谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营等犯罪活动相关的法律问题进行解释，特别是对理论与实践中争议较大的网络型寻衅滋事罪进行了解释，明确了利用信息网络实施寻衅滋事犯罪的两种基本行为类型。再如，在个人信息保护法出台之前，鉴于实践中有关使用人脸识别技术处理个人信息的纠纷不断增多，最高人民法院于2021年6月通过了《最高人民法院关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》，就信息处理者承担侵害自然人人格权益的民事责任的相关问题进行了规定，为完善我国个人信息保护的法律规范作出了重要的历史性贡献，相关规定在个人信息保护法实施后仍具有重要的现实意义。
在网络程序法方面，司法解释在总结各级法院改革经验的基础上不断完善网络诉讼和网络调解规则。例如，在杭州互联网法院改革经验的基础上，最高人民法院于2018年9月出台了《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》，为规范三家互联网法院诉讼活动制定了比较详细的诉讼规则。而在三家互联网法院以及各级人民法院推进网络诉讼改革经验的基础上，最高人民法院于2021年5月出台了《人民法院在线诉讼规则》，明确了在线诉讼的法律内涵、适用原则、适用条件和法律效力，规则涵盖在线立案、调解、证据交换、庭审、宣判、送达等各诉讼环节，从而以司法解释的形式构建了一套比较完备的在线诉讼规则体系。2021年12月，最高人民法院又通过了《人民法院在线调解规则》，在构建在线调解规则体系的同时，亦标志着我国纠纷解决的网络程序法律制度体系的基本形成。
2. 司法裁判塑造网络规则
随着人们生产生活的线上与线下相融合和新产业新业态新模式的不断涌现，互联网新类型纠纷亦进入高发、频发阶段。针对相当一部分的新型网络纠纷，法律或者没有明文规定，或者有关规定存在一定模糊、弹性之处，因此需要法官在审理具体案件时通过司法裁判的形式提出纠纷解决的法律方法。在此过程中，许多法院提出了有创新意义的裁判规则，为维护网络空间的公平正义发挥了积极作用。例如，杭州互联网法院审理的“微信小程序侵权案”，明确了微信小程序仅提供架构与接入基础服务，不适用“通知删除”规则，保障互联网新业态健康发展。北京互联网法院审理的“人工智能著作权案”，确定了计算机软件智能生成保护方式。在“常某某诉许某网络服务合同纠纷案”中，北京互联网法院不仅指出“暗刷流量”的交易无效———“常某某与许某之间‘暗刷流量’的交易行为侵害广大不特定网络用户的利益，进而损害了社会公共利益、违背公序良俗，其行为应属绝对无效”，而且给予制裁和惩戒———“常某某与许某在合同履行过程中的获利，应当予以收缴”。
构建法治化的网络社会是网络法治建设的重大任务，其中“全民守法”是法治化网络社会的群众基础。据统计，截至2020年6月，我国网民规模达9.40亿， 网络空间的普法工作十分艰巨。党的十八大以来，为了实现网络空间的“全民守法”，我国坚持将全网普法作为网络法治建设的长期基础性工作。全网普法的主体工作包括网民依法上网和企业依法用网两个方面，特别是通过大力开展网络普法工作、落实普法责任制、推进互联网企业合规文化建设等方法，不断增强网民和企业的法治素养和法治观念。
（一）网络普法及其工作机制改革
普法是一项长期工程。党的十八大以来，我国顺利完成了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011—2015年）》（以下简称“‘六五’普法规划”），先后制定了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》（以下简称“‘七五’普法规划”）和《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》（以下简称“‘八五’普法规划”）。在这期间，网络普法工作也得到了快速发展。
第一，网络普法工作成为全国普法工作的重要组成部分。一方面，随着互联网的普及，普法工作与网络结合形成“互联网+法治宣传”的普法模式。例如，“七五”普法规划提出要“加强青少年法治教育实践基地建设和网络建设”“充分运用互联网传播平台，加强新媒体新技术在普法中的运用”；“八五”普法规划提出要“拓展普法网络平台”，“以互联网思维和全媒体视角深耕智慧普法”；等等。另一方面，随着互联网地位的日益提升、网络法律规范体系的日益完善，网络法律法规成为普法的重点内容。“七五”普法规划提出要“大力宣传互联网领域的法律法规，教育引导网民依法规范网络行为，促进形成网络空间良好秩序”；“八五”普法规划提出要“培育符合互联网发展规律、体现公序良俗的网络伦理、网络规则”，“提高网民法治意识，引导广大网民崇德守法、文明互动、理性表达”。
第二，网络普法工作机制改革取得了新成效。按照“谁执法谁普法”的要求，国家互联网信息办公室逐渐成为网络信息领域的普法责任主体。党的十八届四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，就建立普法责任制提出具体要求。如上所述，由于国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作并负责监督管理执法，因此亦成为网信系统的普法责任主体。从实践的情况来看，网络普法工作机制改革有力地促进了网络普法的发展。一方面，网信系统普法工作的顶层设计更加完善，网络普法工作更加体系化、系统化。2021年11月，中央网络安全和信息化委员会办公室印发了《网信系统法治宣传教育第八个五年规划（2021—2025年）》（以下简称“网信‘八五’普法规划”），对网信系统“八五”普法工作作出详细安排部署；《提升全民数字素养与技能行动纲要》亦围绕引导全民依法规范上网用网、提高全民网络文明素养、强化全民数字道德伦理规范等问题进行了具体部署。另一方面，网信系统普法工作成为全国普法工作的一个相对独立的板块，网络普法工作获得了更大的发展空间，国家互联网信息办公室组织开展了形式多样的普法活动，如全国“网信普法进校园”活动、全国“网信普法进机关、进企业”活动、国家网络安全宣传周“法治日”主题活动等等，皆取得了较好的普法效果。
（二）企业合规文化建设
在网信事业中，互联网企业是重要的发展动力，而在“全网普法”中，推进互联网企业依法经营、建设企业合规文化亦成为普法的重点工作。“八五”普法规划提出，“加强对网络企业管理和从业人员法治教育，推动网络企业自觉履行责任，做到依法依规经营”等要求；网信“八五”普法规划提出了“教育引导互联网企业等各类主体牢固树立网络法治意识”“针对互联网企业从业人员开展网络普法教育”等普法要求和具体举措。
在企业合规文化建设实践中，“行业自律”成为重要抓手。例如，2022年1月中国互联网协会发布了《移动互联网环境下促进个人数据有序流动、合规共享自律公约》，该“公约”旨在防止用户隐私泄露、保护个人数据安全的基础上，引导企业在数据有序流动以及合规共享利用等方面严格遵守国家有关法律、法规以及政策和标准，中国电信、阿里巴巴等首批33家电信和互联网企业加入公约。2021年4月中国互联网协会又发布了《互联网平台企业依法合规经营倡议书》，提出依法合规经营、加强合规管理，坚决反对垄断行为，坚决避免规则算法滥用，坚决避免违法违规屏蔽行为，以及聚焦自身技术创新、推动行业创新发展等五个方面的倡议，百度、腾讯、字节跳动等首批150家互联网企业积极响应。从普法效果来看， “行业自律”一方面促进行业内的主要互联网企业就如何守法、如何依法经营形成共识，养成合规的行业氛围；另一方面指导行业内更多的互联网企业更好地改进企业内部的管理制度，提高依法经营自律意识和合规能力。
网络技术、网络经济、网络社会给我国法治建设带来许多新挑战新问题。但互联网不是法外之地，全面依法治国必然包括全面依法治网。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平法治思想和网络强国战略重要思想的指引下，我国加快网络法治建设，网络法治体系日益完备。但与“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的总目标相比，网络法治建设任务依然十分繁重。过去十年网络法治建设取得的重要成就为未来的法治建设奠定了良好的基础，积累了丰富经验。进入全面建设社会主义现代化国家新征程，网络法治建设需要完成新任务、实现新发展、达致新目标，特别是要加紧补齐立法短板，围绕数字经济发展、电子政务活动、涉外网络法等方面加快建成网络法律规范体系，在此基础上还要全面科学实施网络法律，实现良法善治，促进网信事业的持续创新发展。
作者：刘灿华，中国社科院法学研究所助理研究员，中国社科院文化法制研究中心研究员、副秘书长。
来源：《法治现代化研究》2022年第3期。
