李仁真 戴悦：海洋巨灾保险制度的模式比较与选择
李仁真内容提要：依政府的角色定位不同，各国海洋巨灾保险相关制度可分为市场化模式、政府主导模式和公私伙伴关系模式三种，分别以自由市场理论、公共利益理论和市场增进理论为基础，并以英国、美国和日本为典型代表。比较而言，市场化模式能发挥市场的专业优势，但可能导致供需不足；政府主导模式能彰显政府的公共优势，但可能降低市场效率；公私伙伴关系模式则可兼采众长，兼顾公平与效率。鉴于我国保险市场发展现状、政府灾害管理职能转变以及巨灾保险体系建设目标，公私伙伴关系模式应为我国海洋巨灾保险制度的理性选择。制度设计应将政府和市场的角色合理定位，以充分发挥各方的比较优势。相互协作、共担风险，为建设海洋强国提供有效的巨灾保险制度保障。
关 键 词：海洋巨灾保险 市场化运作 政府主导 公私伙伴关系 模式比较
海洋巨灾(Marine Catastrophe)是指在海上或海岸带发生的，造成巨额财产损失、重大人员伤亡甚至海洋环境严重污染的灾害。由于海洋巨灾风险不仅具有巨灾风险的一般特性，而且还具有区域性、相关性和高损害性等特点，因而成为沿海各国经济社会发展所面临的一种严重威胁。我国是一个拥有漫长海岸线、广袤海域和丰富海洋资源的海洋大国，同时也是世界上受海洋灾害影响最为严重的国家之一。据统计，2017年，我国各类海洋灾害造成的直接经济损失高达63.98亿元；在单次海洋灾害过程中，“天鸽”台风风暴潮灾害造成的直接经济损失高达51.54亿元。①今年7月，第8号台风“玛莉亚”来袭，造成福建沿海70个县(市、区)受灾，其直接经济损失预估约29亿元。②然而，由于我国保险业起步较晚，海洋巨灾保险制度尚在试点阶段，海洋巨灾损失补偿主要靠政府财政救助，这显然不能满足受灾地区有效恢复灾后生产生活秩序的现实需要。随着“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”战略的实施，目前海洋已经成为我国发展高质量经济的战略要地，沿海各地都聚焦聚力海洋经济，一些内陆企业也开始走向海洋。而要推动海洋经济持续健康发展，政府和企业必须充分认识和妥善应对海洋巨灾风险，我国也迫切需要构建一套适合国情的海洋巨灾保险制度。为此，本文以比较法为视角，着重对世界各国有关海洋巨灾保险制度的典型模式进行比较，深入分析这些模式的理论基础、运行机制及其制度利弊，并在此基础上，就我国海洋巨灾保险制度的模式选择提出建议，以期为我国科学构建海洋巨灾保险制度提供理论参考。
一、海洋巨灾保险制度的典型模式
构建海洋巨灾保险制度的一个基本问题就是制度模式的选择问题。制度模式的选择不仅涉及政府和市场的角色定位，而且直接影响海洋巨灾风险管理的效果。由于巨灾风险具备公共风险特性且多因市场失灵所致，世界各国往往通过政府的介入来推动巨灾保险制度体系良性发展。因此，海洋巨灾保险一般具有基本保障性、经济政策性和准公共产品属性等特点。③在应对海洋巨灾风险的过程中，世界海洋大国相继根据本国的国情进行有关海洋巨灾保险制度的探索，形成了多种制度模式。依政府的角色定位不同，海洋巨灾保险制度可以分为市场化模式、政府主导模式和公私伙伴关系模式三种。
(一)市场化模式：以英国洪水保险“君子协定”为代表
所谓市场化模式(Pure Market System)，是指通过市场化机制提供海洋巨灾保险供给的模式。在这种模式下，政府充当“守夜人”的角色，介入海洋巨灾保险市场的程度极低，主要负责监督海洋巨灾保险经营行为。提供基本公共服务：商业保险公司则充当市场主导者的角色，通过完全的市场化运作提供多种类型的海洋巨灾保险产品。并根据精算模型自主定价，提供承保、销售和理赔服务，承担保险责任，同时利用国内外再保险市场和资本市场转移和分散海洋巨灾风险。
市场化模式的理论基础是自由市场理论。该理论认为，市场可以自发调节、平衡供求，实现资源的最优配置，政府的任何干预都会降低市场效率，政府可能会为少数财力雄厚的特殊利益集团所俘获④，其干预则是寻租的结果，这会导致规制政策偏离社会公共利益，造成资源配置的低效率。因此，自由市场理论认为：政府不应当干预海洋巨灾保险市场，而应扮演好“守夜人”的角色，履行基本的保护性和服务性职能；市场则应通过完全竞争和自发调节，达到巨灾保险的供需平衡，实现帕累托最优。
市场化模式的典型代表为英国。英国是海洋岛国，易受海洋巨灾风险影响，风暴潮灾害是威胁其经济社会发展的主要自然灾害之一。自20世纪60年代起，英国政府与英国保险协会(The Association of British Insurers)达成了一系列协议，支持和促进商业保险公司在标准家庭和小企业保险中提供洪水风险保障。其中，最新的协议是由双方于2000年达成的、2008年最后修订的原则声明⑤，被称为洪水保险“君子协定”。根据2008年原则声明，商业保险公司承诺在竞争市场的环境下尽可能地为绝大多数家庭和小企业提供洪水保险，其保险覆盖范围不仅包括那些洪水风险不显著区域(即一年内发生洪水的概率不超过1.3％)的国内家庭和小企业，还包括高洪水风险区域的家庭和小企业，其前提条件为“英国环境署业已宣布改进洪灾防御计划，并告知英国保险协会五年之内相关财产面临的洪水风险将被降低”。洪水保险条款由商业保险公司制定，保险费和免赔额等事项的确定均以商业保险公司对洪水风险的评估为基础。商业保险公司通过再保险分散风险，在难以获得洪水再保险保障等不利情况发生时，可以调整洪水保险的供应。英国政府既不参与洪水保险的经营，也不承担保险责任，主要负责加大对洪水防御工程的投入以降低洪水风险。尽管该原则声明于2013年6月30日到期，但是英国保险业仍承诺继续探索保险解决方案，为政府没有制定改善洪水防御计划的高洪水风险区域内的国内家庭和小企业提供保障。
(二)政府主导模式：以美国“国家洪水保险计划”为代表
所谓政府主导模式(State Controlled System)，是指政府直接参与海洋巨灾保险经营的模式。在这种模式下，政府充当主导者的角色，高度介入海洋巨灾保险市场。政府会制定巨灾保险相关法律法规，设立专门的国有保险公司或委托商业保险公司经营海洋巨灾保险，承担保险责任，并要求采取强制或半强制的投保方式以保证海洋巨灾保险的覆盖面。商业保险公司则负责提供保险产品的销售和理赔服务，代收保险费，一般不承担保险责任。
政府主导模式的理论基础是公共利益理论。该理论认为市场调节机制存在内在缺陷，而非万能的。市场缺陷的暴露会引发市场失灵，造成社会经济的严重损失。此时，政府作为社会公共利益的代表，有必要矫正市场失灵，从而提高资源配置效率，实现社会福利的最大化。⑥由于海洋巨灾风险的严重性及其保险的准公共产品属性等因素，海洋巨灾保险市场不是完全竞争市场，存在失灵的现象，资源配置效率低下，有效供给和需求均不足，从而导致社会福利受损。因此，公共利益理论认为政府应当替代商业保险公司，直接参与海洋巨灾保险经营，以保障保险的有效供给。
政府主导模式的典型代表为美国。美国海岸线漫长，海岸带地区风暴潮灾害频发，造成的经济损失巨大。为了应对灾害风险、降低灾害损失，美国于1968年制定了《国家洪水保险法》，据此确立了国家主导的洪水保险计划(National Flood Insurance Program)。洪水保险计划的管理机构是联邦应急事务管理署(以下简称联邦应急署)。联邦应急署负责向参与洪水保险计划的社区提供洪水保险，对居民和小企业因潮水上涨、江河泛滥等事故造成建筑物及其他财产的直接损失提供补偿。联邦应急署制定标准洪水保险条款，估算并规定保险费率。洪水保险保单的销售主要通过以下两种途径：一是直接服务代理，二是“以自己的名义承保”项目(The Write Your Own Program，以下简称WYO)。前者是保险代理人以联邦应急署的名义销售洪水保险保单并提供相关服务；后者始于1983年10月，是联邦应急署与保险业达成的合作项目。参与WYO的商业保险公司以自己的名义提供洪水保险保单的营销、销售、签发和理赔等服务。洪水保险的保单不论是以商业保险公司还是以联邦应急署的名义签发，其保险责任均由联邦政府承担。
(三)公私伙伴关系模式：以日本《地震保险法》为代表
所谓公私伙伴关系模式(Public-Private Partnership)，是指政府与市场合作运营巨灾保险的模式。在这种模式下，政府充当伙伴协作者的角色，不直接提供海洋巨灾保险或再保险，而是通过制定法律和政策措施，规范和促进海洋巨灾保险市场的发展；商业保险公司是海洋巨灾保险的经营者，通过市场化方式运作巨灾保险，承担赔付责任。当发生特别重大海洋巨灾时，政府将提供超额部分的保障。
公私伙伴关系模式的理论基础是市场增进理论。该理论认为，市场失灵是政府干预的理由，但政府在资源配置中也可能存在各种失灵问题，不应过度干预市场。因此，政府和市场之间的关系应当是有效的协作关系：政府应当适度干预市场以弥补市场机制之不足、促进市场发展。⑦因而市场增进理论认为，鉴于海洋巨灾保险市场的局限性，政府应当针对市场缺陷有效干预以保障商业保险公司在提供海洋巨灾保险服务方面发挥其专业技术优势，而不应过度干预相关市场。
公私伙伴关系模式的典型代表为日本。日本是地震、海啸、台风等灾害多发的岛国。早在1966年，日本就出台了《地震保险法》，建立起以保障受灾居民生活安定为目的家庭财产地震保险制度，对居民直接或间接因地震、火山喷发及其引起的海啸造成的火灾、毁坏、掩埋等产生的住宅和个人财产损失提供补偿。家庭财产地震保险原则上自动附加于火灾保险，其保险对象仅限于居住用建筑物及家庭财产，由商业保险公司经营。投保人有权选择不附加地震保险。地震保险的费率不由各商业保险公司厘定，而是依法由损害保险费率算定会负责确定。商业保险公司承保地震保险后，向日本地震再保险公司(以下简称JER)全额分保。JER于1966年由20家日本财产保险公司共同出资成立，是经营地震保险的再保险公司。除了自身承担赔付责任的自留额外，JER分别向原保险公司和日本政府分保。由此可见，日本家庭财产地震保险的赔付责任由商业保险公司、JER和日本政府共同承担，各主体承担的赔付责任有限。其中每年政府承担的赔偿责任限额由日本国会批准。家庭财产地震保险损失分担责任分为三层：第一层由JER承担；第二层由政府和商业保险公司(包括JER)各承担50％；第三层由政府和商业保险公司(包括JER)分别承担99.8％、0.2％。⑧
需要指出的是，依日本《渔业灾害补偿法》的规定，渔业灾害保险制度也具有公私伙伴关系模式的特征，由渔业共济组合提供保险，全国渔业共济组合连和会提供再保险，中央政府提供保费补贴、再保险保障等支持⑨。
二、海洋巨灾保险制度典型模式的利弊分析
研究表明，上述有关海洋巨灾保险制度的三种典型模式虽各有特色，但也存在一定共性：首先，它们都是应对特大巨灾或连续发生巨灾的制度产物；其次，它们都以相对完备的法律制度或行业规范为有效实施的前提：最后，它们都以政府不同程度的支持为稳健运行的保障。就实质而言，上述三种典型模式的主要区别，在于政府对巨灾保险市场干预的程度。由于政府在这三种制度模式中分别扮演着监管者、主导者和协作者的角色，
政府职责分别是对巨灾保险市场进行监管、提供巨灾保险保障以及协助商业保险公司发展巨灾保险市场，因而，有关海洋巨灾保险的制度设计就具有一定的差异性，其集中表现在巨灾风险承担及分散机制方面。英国主要依赖其高度成熟的保险市场，经营洪水保险的商业保险公司完全商业化运作，并通过再保险安排转移风险，风险由各市场主体分担：在美国国家洪水保险计划中，洪水保险是最主要的风险分散渠道，再保险在2017年之后才得到运用，风险主要由政府承担；日本的家庭财产地震保险制度设计了二级再保险市场，风险由保险公司、再保险公司和政府共同分担。下面，本文尝试对市场化模式、政府主导模式和公私伙伴关系模式的利弊进行分析，以便合理借鉴国际经验，理性分析中国海洋巨灾保险的制度选择。
(一)市场化模式的利弊分析
概括而言，市场化模式具有以下优点：第一，商业保险公司在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势可以得到充分发挥。首先，商业保险公司在保险经营中积累了丰富的经验，可以通过风险识别和评估，实施有效措施控制风险。例如，商业保险公司更懂得如何通过免赔额、除外责任等保险条款的设计控制道德风险。其次，商业保险公司具有专业的技术能力，保险经营效率高。例如，在保险产品定价方面，商业保险公司可以利用专门的巨灾模型评估海洋巨灾风险，厘定合适的保险费率。再次，商业保险公司可以提供优质的理赔服务，在损失勘察、资料收集、定损核赔和赔款支付等方面的服务能力强。最后，保险公司营业网点分布广泛，销售海洋巨灾保险的成本较低。第二，商业保险公司基于海洋巨灾的风险评估厘定精算费率，有助于激励公众主动采取防灾减灾措施。商业保险公司一般以营利为目的经营海洋巨灾保险，依精算原则和风险水平确定保险费率，不以考虑社会公众的经济承受能力为出发点，因而，其巨灾保险的风险定价和差别费率可以反映真实风险，向社会传递出准确的风险信息，并通过价格的调节作用鼓励社会防灾减损。例如，在英国，即便是保险行业与政府达成了原则声明，但洪水保险的保险费率依然是精算费率，不受双边承诺影响。第三，政府完全不承担海洋巨灾保险的赔付责任，这不但能够缓解政府的财政压力，而且能够发挥市场在资源配置中的核心作用。在经营海洋巨灾保险的过程中，商业保险公司积累保费收入建立保险基金，所以在灾害发生时，可以用所有投保人支付的保费分摊巨灾损失。这可以丰富灾害补偿资金来源，降低政府救灾支出。同时，由于不承担赔付责任，政府可以将有限财政资源投入到海洋防灾减灾体制机制建设中，减少海洋巨灾风险，从而降低灾害损失。另外，商业保险公司为了控制风险，向国内外保险市场和资本市场分散风险，可以充分运用市场机制优化资源配置。英国的洪水保险实践正好反映了市场化模式的这种优势。第四，在竞争市场环境下消费者可以获得更好的海洋巨灾保险服务。海洋巨灾保险实行完全市场化运作，商业保险公司为了拓展市场，不得不在海洋巨灾保险经营的各个环节注重服务质量的提升，这无疑会有利于保险市场的消费者。
然而，市场化模式也存在制度弊端，其主要表现在以下三个方面：一是商业保险公司运用精算方法厘定的海洋巨灾保险费率，在高风险地区较高，会导致区域内广大居民和中小企业无力承担，从而造成海洋巨灾保险的覆盖率较低。实施市场化模式的英国在洪水保险市场上就存在着高风险地区保费过高的现象。为此，英国政府和英国保险协会于2013年6月就建立非营利的洪水再保险计划达成了谅解备忘录。⑩2016年，洪水再保险计划正式实施，其首要目标是确保高风险地区洪水保险的可获得性和可负担性。洪水再保险公司是洪水再保险计划的管理者，由保险业运作和所有。受英国金融行为监管局和审慎监管局监管，直接对议会负责。洪水再保险计划可以在减少洪水保险供给成本方面起到间接作用，并尽可能为家庭、政府等主体的减灾活动提供支持，从而增强保险的可负担性。例如，洪水再保险公司提供的信息可以帮助家庭采取合理有效的措施保护财产。二是海洋巨灾保险的高赔付特点极大地考验着保险公司的偿付能力，会抑制保险供给。海洋巨灾损失可能会超出商业保险公司的偿付能力，导致保险公司陷入经营困境，甚至退出巨灾保险市场。海洋巨灾发生后，商业再保险公司会提高再保险费价格，造成保险公司经营成本上升，经营压力增加。由此可见，市场化模式的运行在极大程度上依赖于成熟的保险和再保险市场，否则其风险难以有效分散，海洋巨灾保险业务难以开展或持续开展。三是自愿投保的海洋巨灾保险实施方式会造成保险覆盖面较窄，容易产生逆向选择问题。自愿投保意味着消费者可以根据自身需求和意愿，自由选择是否购买海洋巨灾保险。然而，社会公众通常具有有限理性，不会自觉主动地购买海洋巨灾保险，这导致海洋巨灾保险的覆盖率较低。若受海洋巨灾风险影响程度高的公众积极购买海洋巨灾保险，就会出现逆向选择的现象，从而威胁海洋巨灾保险经营的稳定性。
(二)政府主导模式的利弊分析
相对于市场化模式而言，政府主导模式具有以下优点：第一，政府可以统一调配资源，向受海洋巨灾风险影响的区域提供海洋巨灾保险，解决商业保险有效供给不足的问题。鉴于海洋巨灾风险的难以预测性和严重损害性，一般商业保险公司往往没有能力提供海洋巨灾保险。早在19世纪末20世纪初，美国商业保险公司开始尝试提供洪水保险，其承保的积极性受到1927年密西西比河下游大洪水灾害的打击。(11)在20世纪50年代，美国联邦政府设想由商业保险公司提供洪水保险，为此，美国国会于1956年制定了《联邦洪水保险法》。但是，由于商业保险公司对此存在争议，该法案并未施行。(12)后来，美国联邦政府在进行充分的可行性论证之后，建立了国家洪水保险制度，政府作为直接保险人提供洪水保险，从而弥补了商业保险市场洪水保险供给不足的缺陷。第二，政府可以制定各项优惠政策，向居民和中小企业提供可负担的海洋巨灾风险保障。美国洪水保险计划主要采取保费补贴的方式，减轻投保人的经济负担。除了规定特定类型的财产可以享受补贴费率外，洪水保险计划还设有社区费率制度，为自愿实施超过法定最低标准的洪泛区管理措施的社区提供保费优惠。社区费率制度中社区等级共分为十级，评为第一级的社区可享有45％的最高保费折：扣，评为第十级则无保费折扣。这种社区费率制度将社区减灾与保费优惠联系起来，从短期来看，直接向社区内的居民和企业提供了保费优惠：从长远来看，社区采取有效的防灾减灾措施，可以减少洪水风险，最终实现精算费率的降低。第三，政府可以在受海洋巨灾风险影响的区域，采取强制或半强制性方式开展海洋巨灾保险，既能扩大海洋巨灾保险的覆盖面，缓解逆向选择问题，又能实现海洋巨灾风险的大范围分散，增强其可保性。美国洪水保险计划采取的是强制投保的实施方式，在参加洪水保险计划的社区中，财产位于特别洪灾区的社区民众必须购买洪水保险，才有机会获得联邦政府支持的抵押贷款。
但是，政府主导模式也存在制度弊端，其主要表现在以下三个方面：其一，政府作为保险人，为了维持海洋巨灾保险制度的偿付能力，承担过重的财政压力。以美国洪水保险计划为例，联邦应急署可以向符合条件的投保人提供补贴费率。
但是，补贴费率无法反映真实风险，因此，长期的保费补贴造成了联邦应急署无法收取充足的保费应对巨额索赔，极大地增加了政府财政风险暴露程度。2017年9月22日，为了支付飓风“哈维”“伊尔玛”和“玛利亚”造成的保险金，联邦应急署向美国财政部借款58.25亿美元，其债务达到了洪水保险计划被授予的借款限额304.25亿美元；2017年10月26日，美国国会免除了洪水保险计划160亿美元的债务；2017年11月9日，联邦应急署又向财政部借款61亿美元，以支付2017年预估损失，致其债务高达205.25亿美元。(13)为了减轻政府财政压力，鼓励市场参与成为美国洪水保险计划改革的重要内容之一。2014年《房主洪水保险可负担性法案》授予了联邦应急署向商业再保险公司和资本市场转移风险的权限。(13)2017年1月，联邦应急署与25家再保险公司签署了为期一年的再保险协议。在飓风“哈维”灾害事件中，获得了10.42亿美元的赔付资金。(14)其二，政府供给海洋巨灾保险，可能会导致资源配置扭曲，对商业保险市场造成挤出效应。一方面，政府主导的海洋巨灾保险并不以营利为目的，其保险费显著低于商业海洋巨灾保险的保费，因此商业保险公司在价格方面处于竞争的劣势地位；另一方面，政府利用强制或半强制方式在一定区域内推广海洋巨灾保险，也挤压了商业保险公司拓展海洋巨灾保险的空间。于是，对投保人而言，他们必须购买政府提供的海洋巨灾保险，或者购买该保险可以获得激励政策带来的经济利益，因此不愿意购买商业海洋巨灾保险。其三，商业保险公司不承担保险赔付责任，仅仅提供相关服务，可能产生道德风险。商业保险公司是追求经济利益的商事主体，在缺乏有效监管的情况下，可能会减少在承保和理赔等环节的投入甚至在服务中谋取利益。例如，有研究发现，美国联邦应急署对WYO的监管并不充分，其资金可能面临欺诈、管理不善、滥用等风险。(15)
(三)公私伙伴关系模式的利弊分析
较之于市场化模式与政府主导模式，公私伙伴关系模式最突出的优势在于：可以通过合理有效的制度安排让政府和市场充分发挥各自的比较优势，共同应对海洋巨灾风险，且能更好地兼顾社会公平与市场效率。具体而言：第一，政府可以提供保费补贴等优惠政策，缓解风险定价和精算费率带来的高风险地区海洋巨灾保险价格高昂的问题。这不仅有利于促进海洋防灾减灾，而且有利于减轻广大沿海地区居民和中小企业的经济负担。以日本为例，家庭财产地震保险的保险费率设定以“不亏损、不盈利”为原则，不将保险公司的利润计算在内，从而尽可能将保险费率维持在较低水平。(17)另外，日本还制定了地震保险费扣除制度，可以为投保人分别扣除最高5万日元的所得税和最高2.5万日元的住民税。这些措施显著增强了地震保险的可负担性。第二，政府可以制定针对性政策，协助商业保险公司推广海洋巨灾保险，激励沿海地区居民和中小企业投保，提高海洋巨灾保险的覆盖率。这不仅可以切实发挥海洋巨灾保险的作用，而且可以积累海洋巨灾保险基金，提高保险公司的偿付能力。例如，日本政府和保险业均采取多种方式普及地震风险和保险知识，提升了民众的防灾和保险意识，有效拓宽了地震保险覆盖面。(18)第三，政府可以通过巨灾基金支持等财政税收政策，使商业保险公司能够利用多种途径有效转移和分散风险。增强海洋巨灾保险制度的稳定性和可持续性。在日本家庭财产地震保险制度中，日本政府是第三层地震损失分担主体之一。这既发挥了市场机制转移分散风险的作用，减轻了政府财政负担，又降低了地震保险赔付超出制度偿付能力的概率。
然而，公私伙伴关系模式也存在一定不足，其主要表现在：一旦海洋巨灾保险制度设计不当、政府和市场的角色定位不准确，社会公平和市场效率的平衡就难以实现。政府与市场主体所代表和维护的利益不同，伙伴关系各方从自身利益出发行事，在海洋巨灾保险经营过程中可能会存在博弈关系，具有利益冲突。一方面，政府如果不能适应从政府主导模式向公私伙伴关系模式的转型，对海洋巨灾保险市场干预不当或过度，则可能会对市场产生负面影响。例如，政府的海洋灾害救助可能会造成慈善风险，加剧公众的依赖心理，导致海洋巨灾保险需求不足；政府过度参与海洋巨灾风险分担，不仅可能给公共财政造成巨大压力，而且会诱发市场道德风险；政府出于保护消费者的目的对海洋巨灾保险经营活动施加过多限制，可能会抑制市场活力。另一方面，参与公私伙伴关系市场主体一方也可能为了追求经济利益，不愿意主动增加投入，出现“搭便车”现象。
三、我国海洋巨灾保险制度的模式选择
近些年来，我国加快实施海洋强国战略，
积极开展海洋巨灾保险的探索和实践，并取得了一定成效。但是，由于我国海洋巨灾保险制度缺位，保险的赔付占巨灾损失的比例很低，保险的风险保障作用未能得到正常发挥。尽管政府的财政救灾款在快速增加，灾后的社会捐赠也起了积极作用，但仍难以弥补海洋巨灾所造成的巨额损失。面对日益严重的海洋巨灾风险的挑战，建立适合我国国情的海洋巨灾保险制度已是刻不容缓。可以说，建立科学合理的海洋巨灾保险制度，是减轻海洋巨灾风险影响、促进海洋产业持续健康发展的必要保障；是弥补巨灾风险管理体系缺陷、保障海洋巨灾受害者财产权益以及灾后重建的必要途径；是矫正市场失灵问题、实现海洋巨灾保险的可获得性和可负担性的必要选择；是转变政府灾害风险管理职能、推动市场在资源配置中起决定性作用的必要方式。目前，“探索建立海洋巨灾保险和再保险机制”已经被列入有关部门的议事日程(19)。为此，本文基于前述典型模式的比较分析，就我国如何借鉴国际经验，进行我国海洋巨灾保险制度的模式选择提出一些政策思考和法律建议。
(一)公私伙伴关系模式应为理想选择
如前所述，以英国洪水保险“君子协定”为代表的市场化模式，以美国“国家洪水保险计划”为代表的政府主导模式以及日本《地震保险法》为代表的公私伙伴关系模式，皆有制度特色且各具利弊，无疑为我国进行海洋巨灾保险制度模式选择提供了有益的参考样本。上述三种典型模式的形成与发展，都依托于特定国家的历史背景和政治经济条件，涉及政治经济体制、保险市场发展水平以及巨灾风险及其管理状况等诸多因素。因此，离开了有关的制度环境，我们很难评判三种模式孰优孰劣，关键是要看哪一种模式与我国现阶段的国情最相适宜。基于三种典型模式的比较分析，综合考虑我国保险市场的发展状况、政府灾害管理的职能转型以及巨灾保险体系建设目标等因素，我们认为，公私伙伴关系模式应为我国海洋巨灾保险制度模式的理想选择。
选择公私伙伴关系模式作为我国构建海洋巨灾保险制度的基本模式至少有两方面考量：一方面，这种模式本身兼采市场化模式和政府主导模式之长，具有独特的制度优势。通过建立伙伴关系，政府和商业保险公司可以分工协作、通力合作、共同承担海洋巨灾风险的保险保障工作，既能发挥各自的比较优势，又能克服各自的弊端，能够较好地兼顾社会公平和市场效率。另一方面，这种模式与我国现阶段的国情最相适宜。可以为我国构建海洋巨灾保险制度加以借鉴和利用。具体说来，公私伙伴关系模式主要在以下几点与我国现阶段国情相适宜：
一是与我国保险市场的发展程度相匹配。我国保险业起步很晚，尽管近年来综合实力显著增强，服务能力不断提升，但是从总体上看，相较于英、美、日等国仍然处于初级发展阶段。数据显示，2017年我国的保险深度和保险密度分别为4.42％、2646元/人，仅分别达到全球平均水平的66％、53％。首先，商业保险公司经营管理水平不高，专业技术和服务能力有限，无法完全满足海洋巨灾保险需求。其次，再保险经营主体较少，产品结构单一。目前，我国虽然组建了中国再保险(集团)股份有限公司、人保再保险股份有限公司和前海再保险股份有限公司等中资再保险公司，并引进了瑞士再保险公司等多家外资再保险公司在境内设立分公司，此外还允许一些境外再保险机构以离岸方式参与我国再保险市场，但海洋巨灾保险再保险供给能力仍然严重不足。中资再保险公司产品研发水平较低，主要供给传统财产再保险产品，海洋巨灾保险再保险等非传统业务远远落后于国际先进水平。最后，我国国民的保险意识较为薄弱，家庭财产保险和企业财产保险的投保率均较低。这源于人们普遍存在短视和侥幸心理，同时与我国公众过度依赖政府的财政救助有关。因此，如果离开政府的介入或干预而选择完全市场化的模式运作，我国海洋巨灾保险市场难以形成足够的需求与供给。
二是与我国政府的灾害管理职能转变相适应。海洋巨灾危害巨大，通常会造成大量的人员伤亡和难以估量的财产损失，严重影响海洋经济可持续发展。出于维护公共安全的目的，我国政府肩负着海洋巨灾风险管理的职能。但长期以来，政府在海洋防灾减灾领域实施的是“举国体制”，灾后损失补偿和灾后重建绝大部分由公共财政负担。这不仅会造成巨大的财政压力、加重纳税人负担，而且会导致行政成本过高、行政效率低下。伴随着中国特色社会主义市场经济体制建设的全面推进，我国正在深刻改革政府职能，其中包括推进“放管服”改革以重塑政府与市场的关系，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和市场活动的直接干预。在此背景下，我国不适合选择政府主导模式来构建海洋巨灾保险制度。如果政府在海洋巨灾风险防范和灾后救助之外，还要直接承担海洋巨灾保险及其风险转移责任，这不仅将使其面临着巨大的财政压力，而且会妨碍巨灾保险市场的持续健康发展。因为海洋巨灾一旦发生，会在短时间内产生巨额损失和索赔，而由于经营政策性海洋巨灾保险获得的保费收入有限，通常不足以补偿所有损失，政府主导的海洋巨灾保险必将难以为继。因此，政府应当制定海洋巨灾管理的政策和法律措施，合理引导和支持市场主体参与，通过建立公私伙伴合作关系、运用市场机制开展海洋巨灾保险工作，以推动市场在资源配置中起决定性作用、提升海洋巨灾风险管理的质量和效率，从而更好地保障社会公共利益。
三是与我国巨灾风险保险体系相协调。海洋巨灾保险制度是我国巨灾风险保险体系建设的重要组成部分，其模式选择必须以建设海洋强国的战略目标为导向，并与巨灾风险保险体系建设规划相协调。《中华人民共和国突发事件应对法》确立了“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”的原则，全国国民经济和社会发展“十三五”规划也明确提出了“加快建立巨灾保险制度”的任务。2016年，我国的城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式实施，其以“政府推动、市场运作、保障民生”为实施原则，可谓在选择和采用公私伙伴关系模式方面实现了重点突破。近年来，我国在深圳、宁波和厦门等沿海城市开展了海洋巨灾保险制度试点，大都采取了“政府推动、市场运作”的模式，即地方各级政府统筹规划，提供政策扶持，为巨灾保险的稳定运行营造良好环境；商业保险公司则运用市场机制，充分发挥专业技术优势，提供巨灾风险的承保、理赔等相关服务。这些沿海城市先行先试的经验也充分说明，在我国现行条件下，完全的市场化模式和政府主导模式都不可能提供有效的海洋巨灾保险保障，唯有公私伙伴关系模式完全符合我国建立巨灾风险保险体系的总体目标，是切实可行且可持续发展的。
(二)公私伙伴关系模式下政府的职能定位
在公私伙伴关系模式下，政府作为协作者，应当负责统筹规划，制定海洋巨灾保险制度体系框架，提供法律、政策和资金支持，引导市场主体有序参与，运用行政手段推动海洋巨灾保险的开展。其职能定位设计尤其应突出以下四点：
第一，制定海洋巨灾保险相关法律。海洋巨灾保险制度的建立和实施有赖于完善的法律体系。构建海洋巨灾保险制度涉及的主体众多，需要相关立法作出制度安排，确定各方权利与义务以平衡兼顾各方利益、化解相关矛盾冲突，为海洋巨灾保险的开展提供法律依据。美国、日本等国的实践证明，巨灾保险制度各项措施的落实都离不开相关立法保障。我国应当加快推进海洋巨灾保险相关立法，不断提高海洋灾害管理的法制化、规范化水平。
第二，完善海洋巨灾保险政策体系。在短时间内，基于风险定价会造成高风险地区海洋巨灾保险的保费较高，这可能对于很多沿海居民和中小企业而言经济负担过重。因此，为了实现社会公平，我国政府有必要针对这部分群体提供适度的保费补贴。另外，政府应当依法向海洋巨灾保险承保机构提供税收优惠，降低经营成本，以激励商业保险公司参与。
第三，建立海洋巨灾基金。参考宁波巨灾基金的设计，海洋巨灾基金可以由政府拨付资金设立，作为多层次巨灾风险分散机制的组成部分，其资金来源有财政拨款、投资收益、社会捐款及海域使用金等。海洋巨灾基金是政府充当最后再保险人的媒介，在海洋巨灾损失超过保险赔付限额时，以基金积累额度为限承担超额赔付责任。海洋巨灾基金所承担的损失额度应当通过商业保险系统评估确定，从而与各市场主体有效配合，避免主体之间发生内耗所导致的制度效率降低。
第四，加强海洋防灾减灾工作。政府加强海洋防灾减灾工作是海洋巨灾风险具有可保性的一个重要前提，也是公私伙伴关系模式中政府应尽的职能。海洋防灾减灾工作主要包括：首先，加大海洋防灾减灾工程建设投入，增强沿海地区海洋巨灾风险抵御能力，减低海洋巨灾损失。其次，完善海洋灾害数据平台，促进相关涉海部门、科研机构等沟通合作，推进数据资源的共建共享。相关数据应当依法向商业保险公司开放，为保险公司设计海洋巨灾保险产品和厘定保险费率提供数据基础。最后，加强海洋防灾减灾宣传教育，运用多种媒体传播手段，提高社会公众的海洋防灾避险和保险意识，增强全社会的风险管理能力。
(三)公私伙伴关系模式下市场的作用范围
在公私伙伴关系模式下，商业保险公司作为合作一方，将会获得发挥其市场专业优势的更大空间，同时也将与政府分工协作，承担更大的巨灾风险保障的社会责任，包括积极参与海洋巨灾保险制度体系建设、运用市场化机制分散海洋巨灾风险、提供承保、理赔及防灾防损等服务。在制度设计中，商业保险公司的作用范围至少涉及以下方面：
第一，厘定海洋巨灾保险费率。鉴于海洋巨灾保险不以营利为目的，具有基本保险性、经济政策性、准公共产品等特征，因而海洋巨灾保险费率中应尽量不计算商业保险公司的利润。为满足不同群体的风险保障需求，商业保险公司可以在海洋巨灾保险的保额之外提供商业性海洋巨灾保险，采取市场化费率以获得经济利益。因此，海洋巨灾保险的费率应当通过合适的精算模型进行测算，并对海洋巨灾保险区划、保险标的脆弱性、当地经济发展水平等因素进行综合考虑，力求真正反映保险标的所面临的海洋巨灾风险大小，从而实现保险费率厘定的公平性。商业保险公司可以基于全国海洋灾害综合风险图(2018年5月发布)制作海洋巨灾保险费率图，依据各区域遭受海洋巨灾风险水平差异确定费率。为了激励投保人实施有效的减灾措施，处于不同程度海洋巨灾风险的保险标的适用的保险费率应当具有差异性。
第二，承保海洋巨灾风险。鉴于海洋巨灾保险具有高风险、高赔付等特点，一般商业保险公司实力有限，难以单独承保。在深圳、宁波和厦门等沿海巨灾保险制度试点中，巨灾保险承保方式皆选用“共保体”模式(海洋巨灾保险共同体)，为拓展海洋巨灾保险市场承保能力提供了解决思路。借鉴城乡居民住宅地震巨灾保险共同体的经验，符合偿付能力监管要求、具有一定海洋巨灾保险承保理赔服务能力的我国境内财产保险公司可以根据自愿参与、风险共担的原则，组成海洋巨灾保险共同体。“共保体”是一种保险安排，不具有独立法人资格。海洋巨灾保险共同体成员公司应当由首席共保人和其他共保人组成，共同协商制定共保协议，确定各成员公司的承保比例和权利义务。各成员公司依约销售海洋巨灾保险保单并提供相关服务，按照承保比例承担保险责任。
第三，进行海洋巨灾风险分散。海洋巨灾风险不是传统意义上的可保风险，需要保险公司通过再保险或发行巨灾债券等方式，在更广阔的时空范围内加以分散，以增强其可保性。因此，海洋巨灾保险共同体直保成员公司应当向国内外再保险市场分保，降低经营波动性。同时，成员公司可以探索发行巨灾债券，将承保的巨灾风险通过转移到资本市场。进一步分散风险、增强偿付能力。中国再保险(集团)股份有限公司所属全资子公司中再产险在境外成功发行巨灾债券的经验可以借鉴。在时机成熟时，保险公司可以将承保的部分海洋巨灾风险分保给专设的特殊目的机构(SPV)，再由SPV在资本市场发行巨灾债券。
第四，建立海洋巨灾保险专项准备金。鉴于海洋巨灾风险具有低频性，海洋巨灾保险共同体直保公司可以按照一定比例，
从海洋巨灾保险保费收入中计提准备金。逐年滚存，在时间跨度上分散风险，应对海洋巨灾损失。参考城乡居民住宅地震巨灾保险专项准备金的管理办法，海洋巨灾保险专项准备金应当由“共保体”统筹使用，交由市场化机构代为集中管理，并依法接受相关部门的监督。在发生重大海洋灾害、应付赔款金额超过当年“共保体”应当承担的直保限额和再保险限额之和时，成员公司可以使用海洋巨灾保险专项准备金。
第五，提供海洋巨灾保险理赔服务。巨灾保险理赔服务是商业保险公司的比较优势。商业保险公司应当充分发挥自身专业优势，按照监管要求和合同约定，及时做好损失查勘、资料收集、定损核赔、赔款支付等各项理赔服务，必要时可以引入Fintech等科技手段改进查勘定损方式，使理赔服务更加精准、高效。
综上所述，公私伙伴关系模式既能充分发挥政府和市场的比较优势，较好地实现社会公平和市场效率的平衡，同时又适合我国现阶段的国情，是我国海洋巨灾保险制度模式的理想选择。在公私伙伴关系模式下，海洋巨灾保险制度的构建将遵循“政府推动，市场运作”的原则，由政府负责提供法律和政策支持、海洋防灾减灾，并分担超额部分赔付；由商业保险公司主营保险费率厘定、海洋巨灾风险承保、分保、理赔服务，并参与风险预防工作。我们可以相信，通过分工协作、优势互补，政府和商业保险公司能够共同应对海洋巨灾挑战、共同承担巨灾风险损失，这必将有力地推动我国海洋经济健康、可持续发展。实现建设海洋强国的宏伟目标。
注释：
①国家海洋局：《2017年中国海洋灾害公报》，http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyzhgb/201804/t20180423_61097.html，登录时间：2018年7月14日。
②张静雯：《台风“玛莉亚”给我省造成二十九亿元直接经济损失》，http：//www.fujian.gov.cn/xw/fjyw/201807/t20180713_3438083.htm，登录时间：2018年7月14日。
③李仁真、戴悦：《海洋巨灾保险制度初探》，《湖北社会科学》2018年第5期，第132-133页。
④George J.Stigler,“The Theory of Economic Regulation”,The Bell Journal of Economics and Management Science,Vol.2,No.1,1971,pp.3-21.
⑤“Provision of flood insurance:revised statement of principles”,https://www.gov.uk/government/publications/provision-of-flood-insurance-revised-statement-of-principles,visited on 20 Jul.2018.
⑥Richard A.Musgrave and Peggy B.Musgrave,Public Finance in Theory and Practice,New York:McGraw-Hill,1984,pp.48-69.
⑦Christopher Lewis and Kevin C.Murdock,“Alternative Means of Redistributing Catastrophic Risk in a National Risk-Management System”,The Financing of Catastrophe Risk,Chicago:University of Chicago Press,1999,p.77.
⑧JER,“2017 Annual Report”,http://nihonjishin.co.jp/english/2017/en_disclosure.pdf,visited on 21 Jul.2018.
⑨参见日本(漁業災害補償法第百三十九条、第百四十七条の八、第百九十五条)亦即《渔业灾害补偿法》第一百三十九条、第一百四十七条之八、第一百九十五条。
⑩“ABI and Government Agree Memorandum of Understanding on Scheme to Safeguard UK Flood Insurance”,https://www.abi.org.uk/news/news-articles/2013/06/abi-and-government-agree-memorandum-of-understanding-on-scheme-to-safeguard-uk-flood-insurance/,visited on 20 Jul.2018.
(11)任自力：《美国洪水保险法律制度研究——兼论其变革对中国的启示》，《清华法学》2012年第1期，第123页。
(12)吴洪、华金秋：《美国洪水保险计划的运营启示》，《保险研究》2012年第5期，第89页。
(13)Diane P.Horn and Jared T.Brown,“Introduction to the National Flood Insurance Program(NFIP)”,p.24,https://fas.org/sgp/crs/homesec/R44593.pdf,visited on 20 Jul.2018.
(14)42 U.S.C.§4081(e).
(15)FEMA,“National Flood Insurance Program (NFIP) Reinsurance Program”,https://www.fema.gov/nfip-reinsurance-program,visited on 20 Jul.2018.
(16)Department of Homeland Security Office of Inspector General,“FEMA Does Not Provide Adequate Oversight of Its National Flood Insurance Write Your Own Program”,p.4,https://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/2016/OIG-16-47-Mar16.pdf,visited on 20 Jul.2018.
(17)施锦芳：《日本地震保险制度最新变化研究》，《财经问题研究》2013年第10期，第71页。
(18)王德迅：《巨灾风险管理：日本经验及其借鉴》，《国际经济评论》2010年第5期，第147页。
(19)中国人民银行、国家海洋局等：《关于改进和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》(银发〔2018〕7号)。
