陈燕萍：环境公益诉讼主体资格的逻辑考量

    【摘要】新《民事诉讼法》首开了我国环境公益诉讼的立法先河，从诉讼程序上确立了该制度的法律地位。但由于该条款的规定过于原则，对于谁有资格提起环境公益诉讼未有明确规定。本文以环境保护的感性认识为逻辑起点，通过环境公益诉讼的规则悟性到建立我国环境公益诉讼主体资格制度的实践理性，完成该制度的逻辑自足。
    【关键词】环境保护；公益诉讼；主体资格
    一、环境公益诉讼的逻辑起点—基于环境保护的感性认识
    （一）以S省Z市的环保现状为实证分析
    “三多一少”、“两高一低”是目前各地普遍的环境现状，即环境污染现象多、行政处罚数量多、环境污染纠纷多，但环境污染诉讼少；保护环境守法成本高、执法成本高、但违法成本低。以S省Z市为例，该市是一个工业重镇。现代工业发展已有百年历史，石化、陶瓷、纺织、医药、机电等产业雄厚，拥有一批大中型企业，其工业固定资产拥有量占S省的1/4，工业产出量长期居全省第二位。但以资源型、重工业为主的工业体系，也埋下了能耗高、污染重的种子，该市二氧化硫、烟尘、化工工艺废气年排放量均居S省之首，曾被列为全国十大污染城市之一。该市环保行政部门年均处罚环境违法案件近1500起，处理环境污染纠纷近200起，但真正进入诉讼程序的环保案件并不多。该市近五年受理的各类环境保护案件详见下表：
    由上述统计数据可见，Z市历年环境保护纠纷案件总量不高，与该市的环境状况和环境行政处罚情况不成正比。涉案金额亦不高，且年均受案不均衡，2009年和2012年无环境侵权纠纷案件。由于环境信息掌握不对称，专业技术欠缺，损失数额难确定，举证能力较差等原因，绝大部分环境侵权纠纷未进人诉讼程序；并由于政府机构资源有限，大部分破坏环境行为政府未能及时作出处理，且环境行政处罚数额过低，最高即10万元，使得违法成本过低，大部分被处罚企业缴纳罚款后继续违规排放污染物；同时，由于损失数额难确定，或只是违反环境保护法律法规而尚未触犯刑法，部分案件未能提起刑事诉讼，即使部分案件因案情严重而由检察机关提起公诉的，被告人在承担刑事责任后，对其环境犯罪行为造成的环境资源损失，亦无具体责任承担。
    S省Z市近五年涉环境保护纠纷案件一览表
    ┌──────┬───┬───┬────┬───┬───┐
    │案由　　　　│2008年│2009年│2010年　│2011年│2012年│
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    │民事环保纠纷│18件　│无　　│2件　　 │13件　│无　　│
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    │涉案金额　　│8.7万 │无　　│13.59万 │28万　│无　　│
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    │行政环保诉讼│3件　 │2件　 │1件　　 │1件　 │87件　│
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    │刑事环保案件│12件　│9件　 │8件　　 │7件　 │7件　 │
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    （二）环保困境的解决路径
    从各类诉讼所保护的客体来看，民事环境侵权纠纷案件主要是弥补受污染损害的原告所受之损失，保护的主要是“私益”，行政环保案件主要是针对行政不作为行为和对行政处罚不服的行为，而刑事环保案件主要是惩治非法采矿、滥伐林木、污染环境等犯罪行为。
    而对于受损害主体不特定的案件、侵害公共利益或国家利益的“公益”案件因诉讼主体的缺失无法提起民事诉讼，公共利益无法得到保障。且现行的环保执法重在针对企业，而对政府的影响环境的决策行为、违法不作为以及越权等行为却无法约束，亦无处罚措施。同时，三类诉讼针对的仅是受损害的个人、或作出环境违法行为的企业等，而对于受到破坏的环境资源如何恢复、处罚数额如何用于环境治理等均是无力的，无法承担起环境保护的诉讼责任。
    因此，环境公益诉讼应运而生，成为保护环境公益和补救环境管理中政府失灵的良方。我国《民事诉讼法》修正案第九条首次在国家立法层面对环境公益诉讼作出规定，即“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。作为现代型诉讼形式的环境公益诉讼不仅可以弥补公共环境利益受损时原告主体的缺位，发挥法院在环境公益补救中的积极作用，还可以鼓励社会公众对政府环境行政的监督，促进公众参与环境保护。同时，通过环境公益基金的设立，对环境资源的恢复和地区环境的治理亦大有裨益。
    二、环境公益诉讼主体资格制度的逻辑飞跃─基于公益诉讼的规则悟性
    （一）域外环境公益诉讼的理论贡献
    现代环境公益诉讼发端于美国。《清洁空气法》中首先出现了公益诉讼制度的概念，被称为公民诉讼。公民诉讼是美国环境法对公益诉讼制度独创的一个专有名词，集中突出公民在环境公益诉讼中的主体地位，包括三种诉讼类型：受害者对侵权者提起赔偿损失的诉讼；公民对政府作为法律执行者执法不当提起的诉讼；公民对环境法律制定和实施的参与，包含了对公民自身私人利益和社会公共利益的全面考虑。[1]美国的公民诉讼承认了普通民众提起公益诉讼的权利，但为了减轻司法机关的压力并防止滥诉，美国立法又对公民诉讼的提起设置了条件，即要求具有明确的可诉范围；起诉前已经历经通知（notice）程序；行政机构勤勉地执行法律的行为（diligent Prosecution）可以阻止公民诉讼的提起。[2]美国检察官的根本职责就是维护和保障国家利益，故美国检察官亦有权参与涉及公益的民事诉讼。因此，美国模式中环境公益诉讼的主要主体是个人，检察机关亦在公益诉讼制度的发展中取得与私人诉讼同等的地位。
    英国的公益诉讼主要是由检察总长或其他检察官提起的。随着社会的发展，英国公益诉权的主体开始扩大，就环境民事公诉而言，1974年英国《污染控制法》作出规定，即“对于公害，任何人都可提起诉讼”。同时，经检察长同意之后，环境公益诉讼的主体也可以由一些组织担当。因此，英国环境公益诉讼的主体是以检察机关为主，而以公众诉讼形式为补充的。
    法国的诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，也是公共利益的代表，凡涉及国家利益，社会公共利益和公民重大利益的民事活动，检察官均有权提起诉讼并参与其中，以充分发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及需要国家提供特别保护的特定公民利益的作用。[3]由此可见，法国模式中民事公益诉讼原则上由检察机关排他提起的。
    德国的公益诉讼主要包括检察官提起的诉讼和团体诉讼两种，在发展轨迹中前者日益萎缩而后者日趋扩张，在环境民事公益诉讼领域检察官可以以公益代表人的身份提起诉讼，公益团体也可以提起环境损害赔偿的群体诉讼。
    印度是亚洲第一个引入公益诉讼制度的国家，被认为取得了比美国更大的成功。印度环境公益诉讼的最大特征是放松了对诉讼主体资格的限制，[4]根据印度的环境公益诉讼制度，不仅违法行为的直接受害人可以提起诉讼保护自己的切身利益，与案件没有直接利害关系的公民出于保护环境公共利益的目的，也可以提起诉讼，用于帮助弱势群体实现他们的环境权利。印度最高法院在很多情况下也承认公益组织提起环境诉讼的权利，许多环保组织向法院提起环境诉讼都取得了很好的效果。
    纵观域外较成熟的环境公益诉讼制度，基本是由公民个人或检察机关作为诉讼主体的，而且诉讼主体均有扩大化的趋势；为防止滥诉，各国亦对环境公益诉讼进行了必要限制。
    （二）国内司法领域的丰富实践
    在环境公益诉讼领域，国内司法领域的开创性实践是远比滞后的立法丰富且可行的。苏力曾对司法活动有更为直观的表述，“法官以及有关的司法人员，每天都直接面对大量、多变的现实，直接面对活生生的人和事，因此他（她）更容易发现立法的不当之处、空隙和盲点；……在法律没有规定的地方，一个理想的法官可能根据习惯的做法以及有关的政策性规定或原则以及多年的司法经验作出实践理性的决断，补充那些空白。”[5]这恰恰是对当下环境公益诉讼司法实践的客观描述。
    在国家立法缺乏明确规定的情况下，贵阳市及其所属清镇市法院积极探索，自2007年11月20日正式揭牌以来，在全国最早成立环境法庭，受理和裁判环境公益诉讼案件，并注重环境公益诉讼的制度建设。无锡、昆明等城市和海南、云南、重庆、浙江、江苏等高级法院高度关注环境保护，联合检察院及公安、环保等行政部门，制定了专门规则，指导环境公益诉讼实践。[6]
    我国各级法院近年来已经受理了近20起环境民事公益诉讼案件。纵观这些案件，原告主要涉及检察机关、环境保护等行政机关、环保组织三种类型。并且在这些案件的审理过程中，法院的法官们均开创性地适用法律，并取得了良好的法律效果和社会效果。如在中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案中，无锡中院在调解书中认为“中华环保联合会作为非盈利的社团组织，依据国家批准的主要职能，为维护生态环境和周边居民的生活环境有权提起民事公益诉讼”。这种解释绕开了《民事诉讼法》关于原告主体资格的规定，而依据社团组织的功能肯定了其主体资格。在番禺区检察院诉博朗五金厂案中，法院认为“原告广州市番禺区人民检察院作为维护国家、社会公共利益的职能机关是可以向法院提起诉讼的”，这一判决亦弥补了法律关于检察机关是否有权提起公益诉讼的空白。司法实践中总结出的经验值得我们在构建环境公益诉讼制度时借鉴和参照。
    三、环境公益诉讼主体资格制度的逻辑自足─基于环境公益诉讼的实践理性
    关于环境公益诉讼制度已经达成一个共识，即社会各方均认为有必要规定公益诉讼制度，并且在新修正的《民事诉讼法》中也有了明确的规定；但对于谁可作为起诉主体，在司法理论与实践界均有不同意见。
    关于起诉主体，新《民事诉讼法》的表述是：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但是，哪些“法律”可以规定公益诉讼的主体，哪些“机关”、和“组织”可以纳入法律规定的主体范围，尚有待进一步明确。
    （一）行政机关不能作为原告的法理和实践逻辑
    关于环境公益诉讼，我国个别单项环保法律有过相关规定。如1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”据此，“依照法律行使海洋环境监管权的部门”可以提起海洋环境公益诉讼，这些部门包括国务院环保部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门、军队环保部门，此外还有沿海地方政府行使海洋环境监管权的部门。[7]除此之外，再无其他法律对行政机关享有环境公益诉讼起诉资格有相关规定。
    目前正在修改的《环境保护法》亦未对有权提起环境公益诉讼的行政机关做出统一规定，
        
    部分学者对此还提出了批评意见。但笔者却认为，此举是符合宪法精神和现实逻辑的，即环境行政部门是不能作为环境公益诉讼原告的。
    根据我国立法、行政和司法的基本功能定位，决定了行政机关一般不能为刑事、行政和民事诉讼的原告，尤其是环境行政机关更不适合作为环境公益诉讼的原告。在宪法上的两大基本法律关系主体（政府与公民）的预设框架之下，司法审判的原被告双方有明确的主体资格要求，由此四类不同类型的诉讼（民事、刑事、行政和宪法）案件，应遵循不同的诉讼规则和程序。如果无视原被告双方特定的主体资格与条件限制，势必导致诉讼法律关系的混乱。如果赋予环境行政机关环境民事公益诉讼原告的主体资格，·本质上是将原来的行政法律关系硬性扭转为民事法律关系，有违宪法的一般原理和制度框架。[8]
    而且，目前大部分的环境公害均是由于政府影响环境的决策行为、不作为以及越权等行为造成的，如一些地方政府为追求GDP而牺牲环境资源、胡乱作为；以及环境行政部门的监管不力、违法不作为等。实践证明，政府部门的环境危害行为得不到法律的监控和制裁，是我国环境问题日益严重的重要原因之一。因此，让环境公害的制造者和不作为者担当环境公益诉讼的原告，无异于“贼喊捉贼”。如果试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的“无能”，也只会进一步弱化环境行政机关本应独立承担的监管职责。并且，违法作为和不作为的环境行政机关系环境行政公益诉讼中的被告，如再成为环境民事公益诉讼中的原告，必定会产生司法上的逻辑混乱和行政机关职能上的冲突。因此，笔者认为环境行政部门是不宜成为环境公益诉讼原告的。
    （二）检察机关作为诉讼主体的立法和现实逻辑
    检察机关从传统的刑事领域延伸到民事和行政领域，代表公共利益提起诉讼，是目前世界上大多数国家和地区的普遍做法，几乎成为一种通例。纵观世界各国和我国司法实践中较成功的环境公益诉讼制度，普遍都将检察机关作为提起环境公益诉讼的特设机关，如美国、英国、法国、德国、比利时、芬兰等国家，法律都赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的资格。环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益诉讼，意味着检察职能的扩展，这是现代法制社会的必由之路。
    而在我国的司法实践中，检察机关提起环境民事公益诉讼的成功案例也屡见不鲜。如2003年乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2008年海珠区检察院诉洗水厂水污染案、2010年番禺区检察院诉博朗五金厂水域污染纠纷案等均取得了良好的法律效果和社会效果。因此，在立法上赋予检察机关以环境民事公益诉讼的原告资格，具有更加充分的法理依据和现实可行性。
    在我国的立法上，检察机关虽然被宪法定位为法律监督机关，但检察机关以原告身份提起民事公益诉讼，与其监督机关身份并不存在根本矛盾。并且在所有的国家机关中，检察机关无疑是最适合代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。检察机关不仅具有较高的法律地位和独立性，而且检察机关提起公益诉讼，有着一些天然的优势。从诉讼资格上来说，检察机关本身就是公共利益的代表，因而，代表社会公共利益提起公益诉讼符合法律对检察机关的定位；从诉讼能力上说，检察机关以国家为强大后盾，因而具有专业知识和经济力量的双重优势；从力量对比上看，环境违法行为人大多是实力雄厚的企业等，检察机关相对一般的主体显然更具备与其对抗的实力，从而弥补私人作为环境诉讼原告的弱势地位；由检察机关代表公共利益进行诉讼，可以减弱群众想要“搭便车”的心理。[9]同时，检察机关一般不存在规避责任和滥用诉权等问题，由其提起民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公共利益的“保护神”角色。
    （三）社会组织作为诉讼主体的现实合理性
    检察机关作为环境公益诉讼的原告，是以公权力推动我国的环境公益诉讼，在公权力机关不积极介入的情况下，私权利主体的法律行动可能更具有实质性的意义。
    社会组织具备四个突出特征：一是非政府性，这使它区别于各种政府组织或者官办团体，因而表现出社会性；二是非赢利性，这使它区别于赢利性组织，因而表现出公益性；三是专业性，这使它得以聚积一定数量的专业人才，因而具有较强的活动能力；四是合法性，这使它区别于各种非法组织，因而具有合法开展活动的主体身份。[10]
    社会组织所具有的这些特性使其在环境公益诉讼中具有无可比拟的主体优势，能够解决诸多专业技术、资金支持和独立法律地位等问题。世界各国成功的环境公益诉讼制度中，以社会组织作为诉讼主体亦是通例，如德国、印度等。目前我国司法实践中也出现由环保团体作为环境公益诉讼原告的成功案例，如2010年，中华环保联合会起诉要求贵阳市某造纸厂停止排污案、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案等。
    《2008年中国环保民间组织发展状况报告》显示，全国现有经过正式登记注册的各类环保民间组织3539个。比较活跃的环保民间组织，有中华环保联合会、自然之友、地球村等。[11]中华环保联合会目前每年提起10起左右环境公益诉讼案件。因此，“依法登记的环境保护社会组织”，对污染环境等损害社会公共利益的行为，可以提起诉讼。环保组织亦必将成为环境公益诉讼的主力军。
    鉴于有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐，为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效开展公益诉讼，最高院建议先探索受理具备以下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼：（1）依法登记成立的非营利性环境保护组织；（2）按照其章程长期实际专门从事环境保护公益事业；（3）有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；（4）提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围等。[12]
    同时，最高院认为，以下两类公益诉讼，人民法院亦不宜受理。一是单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼；二是针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为，有关组织提起公益诉讼索赔国家损失的。[13]因为以诉讼为业的组织是接受当事人委托作为诉讼代理人参与公益诉讼的，而不是作为原告提起诉讼。而《海洋环境保护法》对破坏海洋生态、海洋水产资源等案件的原告主体资格已有明确规定，即由行使海洋环境监督管理权的部门对责任人提起损害赔偿之诉，因此海洋生态资源损失的索赔主体为行使海洋环境监督管理权的部门，排除了有关组织作为诉讼主体的可能。
    陈燕萍，淄博市中级人民法院。
    【注释】
    [1]周瑜滨：《美国的环境公民诉讼规则研究》，载《法制与社会》2009年第23期。
    [2]陈冬：《环境公益诉讼的限制性因素考察—以美国联邦环境法的公民诉讼为主线》，载《河北法学》2009年第8期。
    [3]杨立新：《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，载《法学研究》2000年第4期。
    [4]向紫容：《环境公益诉讼的海外经验》，载《检察风云》2013年第8期。
    [5]苏力：《为什么研究中国基层司法制度》，载《法商研究》2000年第3期。
    [6]别涛：《环境公益诉讼立法的新起点—〈民诉法〉修改之评析与〈环保法〉修改之建议》，载《法学评论》2013年第1期。
    [7]刘冬京，葛丹：《环境公益诉讼制度原告资格的规范分析》，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》2012年第6期。
    [8]沈寿文：《环境公益诉讼行政机关原告资格之反思—基于宪法原理的分析》，载《当代法学》2013年第1期。
    [9]陈雅冉：《环境公益诉讼问题研究》，2012年烟台大学硕士论文。
    [10]前引[6]。
    [11]中华环保联合会2008年发布《2008年中国环保民间组织发展状况报告》。根据该报告，全国现有经过正式登记注册的各类环保民间组织3539个。
    [12]高民智：《关于民事公益诉讼的理解与适用》，载《人民法院报》2012年12月7日。
    [13]前引[12]。