程晓霞：国际人权条约缔约国义务与实施机制
程晓霞国际人权条约中缔约国义务与实施机制有着密切的联系，实施机制中包含了缔约国义务。故本文将此二者放在一起阐述。现行有效人权条约几十项，本文只就有独立实施机构的几项条约来作分析。这几项条约是：人权两公约，即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》；《消除一切形式种族歧视国际公约》；《消除对妇女一切形式歧视公约》；《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》。
一、关于缔约国义务
上述六项国际人权条约对缔约国义务的规定共同之处颇多，这正是国际人权条约的特点。这些共同处，从“法理”角度言，源于与《世界人权宣言》一起被称作“国际人权宪章”的人权两公约。两公约的内容和模式对许多人权条约都有“母法”作用。人权两公约对缔约国义务的规定可分为四类：
1．人权条约义务的基础——两公约的共同第一条。两公约中还有其它一字不差的条款，但共同第一条在条约中的位置应予特别关注。对该条的解释或理解，至今无论在实际工作中还是在学术研究上，都存在差异或争论。
两公约第一条有三款“一、所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。二、所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务。在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段。三、本公约缔约各国，包括那些负责管理非自治领土和托管领土的国家，应在符合联合国宪章规定的条件下，促进自决权的实现，并尊重这种权利。”
这一条被广泛地认为是对“自决权”的规定，但是“人民自决”还是“民族自决”？主张“民族自决”者常引该条为据。又如何理解“民族自决”？依国际法原则应是指未组成独立国家的殖民地。“非自治领土和托管领土”人民的自决权，即不是指多民族独立国家的各民族。然而，西方学者提出了“民族自决”分“外部自决”和“内部自决”，是要把“民族自决”适用于主权国家内部。还有“民族自决”是一项集体人权还是个人权利或至少也指个人权利。在主张人权即个人自由者那里，从“一个人民”中找到了依据，他们认为第一条指的仍然是个人权利。
笔者认为，两公约共同第一条不是对人权内容或标准的规定，一项人权内容不用同时规定在两项条约之中。该条被置于两公约的首位，规定的是缔约国的首要义务，是其后各类义务的基础，乃至是所有国际人权条约的基础。国际人权条约规定了共同的人权标准，这些标准只有在尊重“人民自决”的前提下才能实现。缔约国人民只有在“自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济，社会和文化的发展”，“自由处置他们的天然财富和资源”的基础上，才有可能实现各项经济、社会和文化及公民和政治权利。人权标准是共同的，实现的方式、进程和程度在同一时期各异。人权条约的缔约国之间或在一般国际关系人权对话中，若不把两公约的共同第一条看作首先应予遵守的义务或应予尊重的原则，就难以就人权的诸多问题达成共识，就会不顾各该国人民的意愿，一味指责别国的人权状况。
2．对缔约国一般义务的规定。称之为一般义务指有关条款规定的不是具体人权事项，而是缔约国为善意履行条约应承担的义务，且在任何一项国际条约中通常都会有类似的规定。
人权两公约都在第二部分以四个条文规定缔约国的一般义务，其中第三和第五条文字完全相同。两公约的第四条被称作“克减条款”或“非在公约严格规定的条件下不得克减的条款”。这项规定自然限制了缔约国任意“克减”人权，不承认人权的实现不可能在任何时候任何条件下都没有差异。
比较人权两公约对缔约国一般义务的规定，《经济、社会、文化权利国际公约》给了缔约国较宽松的“自由裁量”权；而《公民权利和政治权利国际公约》对缔约国履行条约作了严格的规定，特别是严格限制了“克减”权。
3．核心义务，指对人权内容或标准的规定。在国际人权条约中此类条款是条约的主要或核心部分，其它条款都是为保证此类条款实施而设立的。核心义务的特点在于它们不仅是缔约国之间承诺各在其境内实现规定的人权，而且是缔约国对其治下人民或民族，个人或群体的承诺。缔约国领域中的个人或群体，即使不能直接依之主张权利，也是主张权利的依据之一。缔约国承担义务在其境内实现或创造条件逐步实现公约规定的人权。
国际人权条约规定的人权标准，是人类在其发展的历史长河中斗争和探索的结果；是当今一切民主的人民的国家，在其经济、社会、文化和政治建设中追求的目标。人权标准即是社会文明的标准。人权条约缔约国履行条约的法律义务，也是对国际社会和对国内人民承担的道义责任。
4．缔约国依国际人权条约监督机制承担的义务。
二、关于人权条约的监督机制
一般地各项国际条约都规定有缔约国之间就条约解释和适用产生争议时解决争端的方法，即应以和平方式解决争端。但是，对每项争议具体采取哪种和平方式，是经当事国在自愿的基础上协商决定的。而人权条约有其独特的机制，只是这些机制采用的基础仍然是当事国自愿。这些独特机制由依各该公约成立的委员会执掌，各委员会由经选举产生的以个人身分活动的专家组成。它们不是缔约国之间的政府机构，却是依公约规定工作的，故又不是非政府组织。前述六项公约设立的委员会依次是：经济、社会、文化权利委员会，公民权利和政治权利人权事务委员会；消除种族歧视委员会；消除对妇女歧视委员会；禁止酷刑委员会和儿童权利委员会。各该条约委员会监督执行条约的主要方式是当事国报告制度，还有当事国之间的来函（指控）和个人申诉制度。
1．报告制度是委员会监督缔约当事国履行义务的主要措施，而缔约当事国向委员会提交报告是依条约规定应履行的一项义务。接受监督是一项条约义务。有关条约规定是缔约当事国应在条约对其生效一年（《儿童权利公约》规定两年）内提出报告，并在此后定期提出补充报告。报告向联合国秘书长提出，由秘书长转委员会审议。委员会有权要求缔约当事国提交进展的报告，此类报告仍是向秘书长提出，且实践中委员会也从未提出过此种要求。可以认为，各委员会作为一个专家机构与缔约国之间没有直接的条约关系。
委员会对缔约当事国报告进行研究或审议，结果可作为建议交给有关国家。有关国家对委员会的建议应予尊重但也可置之不理，条约并未规定缔约国这方面的义务。委员会要使其建议有效的方式是向联合国经社理事会或秘书长提出，由他们提交联合国大会作出决议，但这只能是对带普遍性的或重大（严重）的人权问题。
委员会对缔约当事国报告的审议监督是一种专家程序，其实质是委员会与缔约当事国之间就条约人权事项的对话。这种对话是依各该项条约规定进行的，“目的是为了帮助缔约国完成其执行公约的义务”。缔约国向各该条约委员会提交报告的义务平等，审议依提交报告先后顺序进行，没有国别选择。从这个意义上说，报告制度是依据条约规定的法律监督，与联合国人权委员会政治性极强的国别提案是不同的。
此外，缔约国报告是公开性的，除向条约委员会和联合国有关机构散发外，还应对国内公开。《儿童权利公约》明确规定：“缔约国应向基本国公众广泛供应其报告”。向国内公众供应报告，利于监督缔约国执行条约义务。人权条约的终极目的在于改善缔约国境内人权状况。从国际人权活动实际分析，报告制度的监督作用是有效的，促使和帮助缔约国采取了许多改进和完善保障人权的措施。
2．“指控”和“申诉”是任择性的辅助措施。为监督缔约国履行条约义务，也为解决缔约国之间的有关争议及救助缔约国境内个人申诉。前述六项人权条约规定了“指控”和“申诉”，只是有关条款或议定书都是任择（任意）性的，且规定了严格的前提条件。“指控”是缔约国之间，一国对另一国履行条约义务或其境内人权问题的来函。条约对缔约国之间的此类争端，规定了“和解”和“调查”程序。“申诉”是其权利受到严重侵害的个人提出的，个人申诉只能在“用尽当地救济”之后提出，并要由受害人亲自以真名提出。
人权条约规定“指控”和“申诉”，完善监督机制，又规定这些措施须经缔约国另行明示同意接受，且必须在具备规定的前提条件之后方能适用，正说明：国际人权问题是国家之间的事，只能用和平解决争端的方法来调整；国际人权条约调整的是缔约国之间的关系，一国内的人权问题首先或最终要经该国内措施才能解决。
广义地讲国际人权问题的监督或救援措施，还有对所谓“长期、严重、大规模”侵犯人权行为的对抗行动，即“人道主义干涉”，联合国“1503程序”。对“人道主义干涉”无论在理论上和实践中都有很大争议，且不是现有国际人权条约的规定，故不在这里议论。
三、关于国际人权条约的实施机制
先议“监督”，再论“实施”是认为实施与监督不是一回事。一项国际条约的效力和作用关键在缔约国履行条约义务。《维也纳条约法公约》规定：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。人权条约的“核心义务”是缔约国要在其境内实行条约规定的人权标准，保障人权。条约规定缔约国履行义务，包括“作为”和“不作为”，前者条约行文“缔约国承担尊重和保证……”；后者行文“缔约国谴责……”。无论是“作为”和“不作为”，缔约国都要采取立法的、行政的、经济的、社会的等等措施，来保证人权条约在其境内实施。
1．缔约国的立法措施。采取立法措施保障境内人权，在民主的法治国家是属常规。以国内立法执行条约义务，要处理好国际法与国内法的关系。《维也纳条约法公约》规定：“一当事国不得援引其国内法规为理由而不履行条约”，除非该项条约是在明显违反该缔约国“基本重要性之国内立法”关于缔约权之规定而缔结的。即是说，缔约国对于一项合法而有效的条约义务，优先于其国内法律或法令。
但是，缔结条约和完善立法不可能同步，而且完善立法还须经缔约国境内状况的改变和发展，故各项人权条约都不明文禁止缔约国作出必要的保留或声明。缔约当事国履行条约义务除非其作有保留或声明的条款的规定，或对这些条款按其保留或声明履行义务。
2．经济和行政措施。人权条约规定的人权标准，包括“保障”的和“禁止”的，在许多国家乃至在所有国家都难以当即实现，须经时日，只能随着经济和社会发展逐步达到。实现人权本身就是一个过程。《经济、社会、文化权利国际公约》。只要求缔约国“逐步达到本公约中的承认的权利的充分实现”。缔约国的首先义务是采取有效措施发展经济。实际上，不仅经济、社会、文化权利要逐步实现，就是反对歧视，如对妇女的歧视，因其深远的历史的、社会的根源，也须一个相当长的过程，才能充分实现。
缔约国履行人权条约义务，须采取一系列行政措施，包括调整和规范政府机构行为，社会团体、事业和企业法人的行为，在当今“一体化”浪潮中，尤其须规范跨国公司的行为。还要花大力气进行尊重人权的教育和宣传，一些严重侵犯人权的个案，是有种族或宗教歧视或其它不良行为的团体或个人做成的。这些措施，在任何一国都是巨大而艰难的社会工程。所以，人权条约未规定不同缔约国国情，都要在同一时间、同一水平上实现人权。
3．国际合作。国际人权条约缔约国之间经济发展、社会状况、资源占有极不平衡，而他们依条约的承担的义务是相同的，其间的差距须要以最大限度的国际合作来弥补。国际人权条约几乎都规定了实现人权标准的国际合作。《儿童权利条约》规定为实现儿童经济、社会和文化方面的权利，“缔约国应根据其现有资源所允许的最大限度并视需要在国际合作范围内采取此类措施”。
既然人权问题超出了一国范围，为国际社会所关注，就意味着为实现和保障人权需要国际合作，就不应该将人权问题当作一张政治牌，玩弄别国。“国际合作”是缔约国的条约义务，又是履行义务的一种机制。
作者简介：程晓霞（1933-2014），曾为中国人民大学法学院教授，教育部专家委员会委员，中国国际法学会理事、常务理事、常务副会长，中国海洋法学会理事。参与筹建中国人权研究会，并任理事。
文章来源：《法学家》2001年第3期。
