徐崇利：国际秩序的基础之争：规则还是国际法

    摘要：“以规则为基础”的国际秩序之提法源于西方特定的国际政治语境，附带“权力”和“关系”两种特性。中国主张用“以国际法为基础”的国际秩序之概念，其要义在于强调国际法在法律上的应然性，依据“以国际法为基础”的国际秩序所体现的法治精神以及国际法的有关规范性寓意，反对西方国家从国际政治上对规则做出的实然性解读，并对抗其“以规则为基础”的国际秩序内生的国际强权政治逻辑以及对中国实行的规则压制。
    关键词：国际秩序  国际规则  国际法
    引言
    国际秩序的基础应该是什么？这是国际政治和国际法中的一个根本性问题。晚近，西方国家频频使用“以规则为基础”的国际秩序这一概念。美国总统拜登上台后，强调美国要重返“以规则为基础”的国际秩序，提出中美之间将会出现“极为激烈的竞争”，美国将聚焦“国际规则”。与之相对抗，中国开始主张维护“以国际法为基础”的国际秩序，同时表明，“少数国家所谓‘以规则为基础的国际秩序’的说法涵义不清，反映的是少数国家的规则，并不代表国际社会的意志。我们要维护的是普遍认可的国际法。……维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”。既然如此，那么西方国家主张国际秩序应“以规则为基础”与中国强调的“以国际法为基础”相比，二者之间到底存在什么样的本质区别？西方国家推行“以规则为基础”的国际秩序对中国意味着什么？中国采用“以国际法为基础”的国际秩序之提法的真意又是什么？这些都是需要国际关系与国际法理论共同回答的基本问题。
    一、“以规则为基础”的国际秩序与西方霸权语境
    “以规则为基础”的国际秩序这一概念出自西方国际关系学界，从其作为建立秩序的手段来看，与之相对应的是“以权力为基础”的国际秩序；从其指涉的对象来看，与之相对应的则是“以关系为基础”的国际秩序。实际上，“以规则为基础”的国际秩序与“以权力为基础”的国际秩序、“以关系为基础”的国际秩序三个类型化的概念存在着既相互对立又相互纠缠的关系。
    （一）国际秩序的基础：规则与权力
    在殖民主义时代，西方国家建立的国际秩序曾具有明显的“以权力为基础”的特点，但国际社会发展至今，西方国家已经没有足够的实力优势建立和维持“以权力为基础”的国际秩序。同时，基于正当性的考虑，西方国家也不会公开宣称其推行的是“以权力为基础”的国际秩序。虽然“以权力为基础”的国际秩序现已无法单独存在，但这并不代表着西方“权力霸权”的传统已尽数褪去。
    西方“以规则为基础”的国际秩序这一概念源于西方国际政治的现实和理念，因此无法摆脱强权政治的阴影。实际上，其基础在很多方面有赖于一个稳定的和被接受的权力与规则之间的关系。在“以规则为基础”的国际秩序中，即便强国认为规则的制定需要从“二等国家”那里“赢得同意”，但“权力悬殊仍会给予霸权国优势”。在强国主导下，“以规则为基础”的国际秩序建立之后，规则将具有相应的自主性和黏着性，从维护自身长远利益出发，强国在这些规则的约束下会保持相当程度的“权力克制”。较之“以权力为基础”的国际秩序，“以规则为基础”的国际秩序具有相对的进步性。然而，“以规则为基础”的国际秩序毕竟是强国主导下的产物，此类秩序稳定与否，最终还是取决于强国对规则的接受程度。一旦其权力和利益发生重大变化，规则的效力和可持续性将会难以为继。概言之，因强权政治逻辑的介入，西方国家主张的“以规则为基础”的国际秩序极易演化为一种“制度霸权”的样态。
    毋庸置疑，在现实世界中，权力霸权和制度霸权构成西方主导下国际秩序得以建立和维持的不可或缺的两大支柱。就西方国家宣称的“以规则为基础”的国际秩序而言，其中的规则不可能在真空中产生和存在，其从来就与权力相生相伴。一些西方学者甚至认为，“以规则为基础”的国际秩序无法独立生存，其事实上只能与“以权力为基础”的国际秩序合为一体。“以规则为基础的构想也被明示或默示地用作与以权力为基础的秩序相对立的概念，在后一种国际秩序中挑战威胁着霍布斯式世界，强者为胜者所能为。这是一种错误的两分法。所有秩序都反映了强制与同意以及规则制定和规则遵守过程之间的某种结合，其中，支撑规则的观念和规范与权力和武力之间存在着相互作用的关系。一言以蔽之，在当今国际社会，“现实存在的是一种‘以规则和权力为基础的秩序’”。
    （二）国际秩序的基础：规则与关系
    另一与“以规则为基础”的国际秩序相对应的概念是“以关系为基础”的国际秩序。在这里，需要厘清“规则”与“关系”及其与“权力”之间形成的三角关系。
    有的西方学者将“以关系为基础”的国际秩序狭义地限定为强国与弱国之间存在的一种“侍从”（patron-client）关系。本文拟借鉴“以关系为基础”的国际秩序这一概念，但将从种类上和程度上放宽对其中“关系”的理解，为此给出的相应定义是，强国不是依统一的规则，而是根据与自己的亲疏、远近、异同来确定与其他国家之间的“关系”并构建国际秩序。例如，美国等西方国家按照战略定位上的亲疏，将其他国家界定为“敌人”“对手”“朋友”三大类。在各类别中又加以细化，如在“对手”中进一步区分出“一般对手”和“战略对手”；又如，美国等西方国家按照与自己意识形态上的远近，将国际社会中的国家界分为“民主国家”和“非民主国家”；再如，美国等西方国家按照与自己经济体制的异同，将世界上的国家区别为“市场经济国家”和“非市场经济国家”；等等。西方国家在对其他国家做出这样的区分之后，以与他们之间形成不同的“关系”为据，加以区别对待。
    一旦从宽泛意义上理解“以关系为基础”的国际秩序中的“关系”，那么“关系”的因素就可能混合进入对相同国家形成的“以规则为基础”的国际秩序之中；详言之，在“以规则为基础”的国际秩序中，统一的规则反映的实际上也是国家与国家之间的关系，只不过其指涉的对象是一种普遍的关系；而在“以关系为基础”的国际秩序中，“关系”则指的是国家与国家之间特殊的关系。无疑，在国际社会中，国家之间既不可能只存在纯粹的普遍关系，也不可能只形成绝对的特殊关系，事实上只能是两种关系的结合。就“以规则为基础”的国际秩序而言，虽然体现的是国家之间的普遍关系，但其中必然夹带着特殊关系的因素。进而言之，一旦“以规则为基础”的国际秩序中掺入了特殊关系的因素，那么就意味着西方国家将以统一的规则排斥或压制与之形成特殊关系的异己国家。
    最后，需要指出的是，权力显然可以成为西方国家操控与其他不同国家之间“关系”的手段。因此，在“以规则为基础”的国际秩序中“关系”因素的混入，与此类国际秩序带有的强权基因将相互生发，而非相互克制。殖民主义时代形成的既是一种西方宗主国武力支配下的“以权力为基础”的国际秩序，同时也是一种反映西方宗主国与殖民地之间统治与被统治的“以关系为基础”的国际秩序；而在现时“以规则为基础”的国际秩序中，因为特殊“关系”因素的介入，为其内含西方强权政治逻辑的运用和打压其他国家提供了更大的空间。
    在西方霸权语境下，“以规则为基础”的国际秩序因具有“权力”的特性而长出了攻击的“獠牙”；同时又因具有“关系”的特性，增添了压制异己的指向。无论是在战略上，还是在意识形态、政治制度和经济体制上，中国始终是西方国家眼中的“异类”。因此，当西方国家把规则作为打压他国的一种工具时，中国必然会首当其冲。例如，2021年5月3日，西方七国集团外长会议召开之际，美国国务卿布林肯在与英国外交大臣拉布共同举行的记者招待会上针对中国指称：“我们的目的不是试图遏制或压制中国。西方将捍卫以规则为基础的国际秩序，确保中国遵守秩序”，“但任何国家，中国或其他国家采取挑战、破坏或寻求削弱以规则为基础的秩序的行动，不履行他们对该秩序所做的承诺时，我们将站起来，捍卫这一秩序”。有的西方学者更是直言不讳，一语道破，“西方明面上针对中国提出以规则为基础的全球秩序之概念，乃是试图为压制中国的不良行为提供一个规范性概念。”
    二、“以规则为基础”的国际秩序与对中国的压制
    “以规则为基础”的国际秩序是在冷战后才被提出来的。而美国是当今世界超级霸权国，现行国际秩序是在美国主导下建立的。因此，要廓清西方国家如何凭借“以规则为基础”的国际秩序压制中国，首先需要关注的对象是美国。另者，国际经贸领域具有制度密集的特点，相应地，国际经济秩序“以规则为基础”的特征最为明显。有鉴于此，下文拟主要以国际经贸领域为例，梳理冷战结束至今美国等西方国家如何主导“以规则为基础”的国际秩序压制中国。概观之，在这一过程中，随着美国等西方国家对中国定位的变化，其与中国关系的特殊性有增无减，适用规则打压中国的力度也在不断强化。
    （一）冷战结束初始：以规则“改造”中国的和缓期
    冷战结束之初，在具有绝对权力优势的背景下，美国等西方国家对自己的理论、道路、制度和文化充满自信，认为接纳中国进入由其主导的国际秩序，通过规则对中国加以改造，最终可使得中国成为一个接近符合西方标准的国家。鉴于当时中国崛起历时未久，具有的软硬实力还未达到威胁以美国为首的西方霸权的程度，美国等西方国家认为与中国形成的是合作潜力大于竞争威胁的关系，因此，他们在总体上接纳中国进入由其主导的“以规则为基础”的国际秩序的同时，对中国采取规则上的压制相对和缓。
    在国际经贸领域，2001年，中国得以加入美国主导创制的世界贸易组织（简称“世贸组织”）这一“以规则为基础”的多边贸易体制。当时，美国等西方国家认为，中国仍然不是一个完全的市场经济国家，应在世贸组织体制内对中国进行改造，最终使中国成为一个市场经济国家。然而，世贸组织一般规则虽然具有市场化导向，但在中国申请入世之前已经存在，并非专为中国而设。因此，需要针对与中国这个非完全市场经济国家形成的特殊经贸“关系”制定专门的规则，具体表现为美国等西方国家通过中国入世议定书及附件和中国工作组报告书对中国施加了超出世贸组织一般成员承担的额外义务。不过，这样的额外义务毕竟还在中国的可接受程度之内。
    （二）奥巴马时代：以规则“围堵”中国的升温期
    2008年全球金融危机爆发后，在国际权力格局中“东升西降”的趋势进一步显现。由此，美国等西方国家越来越感受到来自中国的战略威胁。时至奥巴马执政，美国认为，中国对美国虽仍有合作价值，但竞争威胁不断增大。据此，美国开始对华实施“围堵”战略。
    在国际经贸领域，当时美国等西方国家认为，以往将中国界定为“非完全市场经济国家”已属低估，中国实际上就是一个典型的“非市场经济国家”，因此搭了西方以市场为导向的既有自由主义国际经济秩序的便车。于是，美国等西方国家在其主导的“以规则为基础”的国际经济秩序中，更加强调另类处理与中国之间的经贸“关系”；相应地，对中国实行的规则上的压制，也由“改造”升级为“围堵”。其中，又以《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）最为典型。“TPP对贸易设置了反映美国规则和价值观的‘交通规则’，其目的是把中国‘框进’易被接受的美国主导下的经济原则，而不是中国共产党的产业政策。”奥巴马任上不断宣称，“美国应书写规则。美国应发号施令。其他国家应在遵守美国及我们伙伴订立的规则的前提下进行游戏。”
    （三）特朗普执政期间：以规则“囚困”中国的突变期
     特朗普政府断定，美国以往实行的对华“接触”政策已告全面失败，中国已蜕变为美国头号“战略竞争对手”。虽然特朗普政府不断退约修约，自毁以往美国主导建立的国际秩序之规则基础，但是，在其实用主义哲学主导下，特朗普政府并未放弃对中国实行规则上的压制，反而变本加厉，掺入更为强化的针对中国的“关系”因素，收紧对中国的规则束缚。
    最为明显的是在国际经贸领域。2018年1月19日美国贸易代表办公室发布2017年度《中国履行加入世贸组织承诺情况报告》，该报告指出，美国当年让中国入世，试图在“以规则为基础”的世贸组织体制中将中国改造成一个市场经济国家，但事实上，世贸组织规则根本无法约束中国“政府控制商业”的政策。因此，美国当年支持中国入世犯了一个巨大的错误。而且，特朗普政府也不像奥巴马执政时期那样，仅仅将中国贴上“非市场经济国家”的标签，而是把中国标定为一个具有“破坏性经济模式”的国家。既然中国已经蜕变为一个西方主导下国际经济体系的“破坏者”，那么，在特朗普政府看来，需要联手其他西方国家，借改革世贸组织之名，制定符合所谓“市场导向条件”之标准的规则，“对中国套上量身定制的贸易规则紧身衣”，即从规则上更为严厉地“囚困”中国。
    （四）拜登上台之后：以规则“规锁”中国的强化期
    拜登当选美国总统后，迅速向“以规则为基础”的国际秩序这一美国传统主张回摆。对中国而言，可以预见的是，拜登政府不会实质性改变特朗普政府对中美关系的界定。在经济领域，拜登政府仍然认为中国实行的是“破坏性经济模式”，且较前任有过之而无不及的是，拜登政府外交的意识形态色彩将更加浓厚，直指中国的政治制度，将中国定位为处于倒退之中的“非民主国家”。
    既然如此，拜登政府在推行重返“以规则为基础”的国际秩序的主张时，必然会将对中美关系的现有认知带入其中，并统合力量，在更大范围，形成以多种方式“规锁”打压中国的态势。其一，从以规则压制中国的主体看，具有群体性。拜登政府会更加注重美国与其他西方国家联合，在规则上压制中国。其二，从以规则压制中国的范围看，具有全域性。拜登执政之后，美国可能会在更广的范围内，诸如人权、环境以及网络、深海、空天、极地等新疆域，从规则上全面打压中国。其三，从以规则压制中国的方式看，具有多样性。拜登政府可能会并用上述冷战结束以来美国在不同时期使用的“改造”“围堵”和“囚困”等方式，在规则上对中国实行多层次的“规锁”打压。
    需要指出的是，上述对于冷战结束以来美国等西方国家在规则上压制中国采取的“改造”“围堵”“囚困”和“规锁”等方式的总结，虽然来自国际经贸领域，但是这样的类型化分析在相当程度上应当也可适用于其他有关国际关系领域，因为其反映了中国与美国等西方国家之间关系变化的总体格局。
    三、“以国际法为基础”的国际秩序与中国主张的要义
    仅就“国际规则”这一术语本身而言，既可以做实然性解读，也可以做应然性解读。在西方的语境中，其指向的是前者，即由少数强权主导的实际存在的国际规则，而不是各国认为应当如何的国际规则。再加上“以规则为基础”的国际秩序毕竟是产生于西方国际政治领域的一个特定概念，其中的规则极易被单方面曲解为西方特定语境下为强权政治背书的实然性含义。中国坚持国际规则的应然性，亦即“国际规则应该是世界各国共同认可的规则，而不应由少数人来制定”，明确反对西方国家对国际规则做上述实然性解读，从这个意义上讲，中国反对“以规则为基础”的国际秩序。
    应该说，在西方提出的“以规则为基础”的国际秩序中，规则也包括了国际法。相应地，对于国际法，同样可以做实然性和应然性两种解读。美国著名国际法学家路易斯·亨金（Louis Henkin）认为，“国际法是国际政治体系的规范表示”。做出这样的定性表明，国际法既有反映国际政治的实然性（实证性），也有法律本身具有的应然性（规范性）。但是，亨金更注重的是前者，“法律就是政治”“任何法律体系无不反映政治体系中的政治主张；国际法则反映了国家间体系的政治主张。”在这里，亨金未言自明的是，现存的实然国际法在更大程度上反映的是国际间体系中西方强权的政治主张。在西方“以规则为基础”的国际秩序语境下，关注的正是国际法作为一种规则这样的政治属性。由此观之，在西方国家眼中，作为国际秩序基础的规则包括国际法，但其所指的并非各国公认的应然国际法，而是西方强权可以主导的那些实然国际法，应该说，这样的实然国际法与其他规则并无实质差异。
    中国倡导“以国际法为基础”的国际秩序，当然不代表中国认同在相当程度上由西方国家主导下产生的实然国际法，否则，中国实际上仍将无法摆脱西方国家对“以规则为基础”的国际秩序设置的“语义陷阱”；相反，在“以国际法为基础”的国际秩序中，中国强调的是应然的国际法，即就此“我们要维护的是普遍认可的国际法”。法律的基本价值取向是公平正义，国际法也不应例外，这就决定了应当体现公平正义的规范性必然成为国际法的内在属性。为了对抗西方以实然规则为基础的国际秩序具有的强权政治属性，中国主张“以国际法为基础”的国际秩序，借力的正是其中应然国际法所体现的国际法治精神，以及国际法中有关具体的规范性寓意。
    其一，“以国际法为基础”的国际秩序与国际法治的时代进步性。
    中国主张，维护“以国际法为基础”的国际秩序是为了“厉行国际法治”。众所周知，国际法治本身就构成国际强权政治的天敌。因此，相对于西方国家主张内含强权政治逻辑的“以规则为基础”的国际秩序，中国提出国际秩序应“以国际法为基础”，蕴含国际法治精神，无疑具有时代进步性。
    美国等西方国家冷落“以国际法为基础”的国际秩序这一提法，可从反向证明中国提出并强调这一概念的必要性。追根溯源，美国等西方国家闭口不提“以国际法为基础”的国际秩序，与其对推行国际法治忌讳莫深有着密切的关联。在国际社会，一种司空见惯的现象是，西方国家从来不吝高调拉扯国际法这面大旗，但这通常只限于具体的实践。在处于“无政府状态”的国际社会，国际法是一种原初类型的法律，从立法到司法，再到实施，都具有碎片化的特点，并非一种集中统一的机制。因此，当西方国家认为可以凭借自己的软硬实力优势操控具体的国际法律规则时，就会不遗余力地利用国际法这一外交工具打压其他弱势国家。然则，西方国家从整体上并不待见国际法治的概念。因为只要他们认同国际法治，就不可能不沾染“法律至上”或“法大于权”的西方法治“真谛”，这无异于“自废武功”——西方国家在国际社会中的强权地位从根本上将要受到国际法的压制，这显然是他们无法认同和接受的一种理念。
    正因美国等西方国家漠视国际法治问题，故也不愿从整体意义上采用体现国际法治精神的“以国际法为基础”的国际秩序之概念。例如，2021年6月13日西方七国集团峰会发表的联合公报提出，要“支持以规则为基础的国际体系和国际法”（第49段）。对此，可做这样的解读，美国等西方国家只是在具体实践上支持其可操纵的“国际法”，但从整体上强调的仍然是“以规则为基础”的国际体系，而不是“以国际法为基础”的国际秩序。
    其二，“以国际法为基础”的国际秩序与国际法有关寓意的规范性。
    美国等西方国家之所以青睐“以规则为基础”的国际秩序，是因为按照通常理解，规则的制定并不限于大家平等参与的情形。观之以常情，规矩既可在平等的基础上由大家共同订立，也可由上位者对下位者立出，也可由权威者为众人厘定，等等。美国等西方国家主张“以规则为基础”的国际秩序，正是看到了国际规则的制定并无排除强国担当主控角色一说，西方现行的主流国际政治理论反而为此提供了诸多证明其必要性、乃至正当性的依据。相反，国际法的题中应有之义是国际社会中“由大家制定的规则”（rule of us），而不是少数强权国家“对大家制定的规则”（rule for us）。按照主流的实定国际法理论，国际法应当由各国基于主权平等而共同制定，这就从规范的意义上否定了强国对国际法律过程的控制权。此恰为西方国家不愿从普遍意义上使用“以国际法为基础”的国际秩序之提法的根本原因所在。
    与此同时，中国提出国际秩序应“以国际法为基础”的主张，可用以对抗美国等西方国家在规则上对中国实行的打压。冷战结束之后，“反多元自由主义”国际法理论死灰复燃，主张民主国家应通过接触，促使非民主国家发生演变，从而扩大民主国家之间国际法的地带，直至最终占领整个国际法领地。显然，此等理论逆流是西方国际法学者历史上鼓吹国际法乃“西方（基督教）文明国家产物”在当代的翻版，从未得到国际社会的普遍接受，现在占据主流地位的仍然是强调国际法普遍性的传统“多元自由主义”国际法理论，认为国际法应具有主体上的多样性和体系上的包容性，对所有国家开放，并对所有国家适用，在国际法中不能形成专门打压某一个或某一类国家的所谓“特殊地带”。
    结论
    应该看到，“规则”与“国际法”有时可以是同一客观存在，这里姑且以“制度”这一术语加以指代。无可否认，现行制度化的国际秩序相当程度上是在西方国家主导下构建的，反映了西方制度霸权的样态，包括掺入“关系”的因素，以“改造”“围堵”“囚困”和“规锁”等方式不断强化对中国实行的打压。然而，在如何从本质上看待这种制度化国际秩序的问题上，形成了西方国家主张“以规则为基础”与中国认为应“以国际法为基础”两种不同的视角。
    美国等西方国家在国际社会公开高调肯定国际强权政治逻辑，毕竟不具有正当性。因此，对于现行国际秩序中的西方制度霸权以及对中国形成的规则上的压制，其按照西方语境下“以规则为基础”的国际秩序之概念加以解读并含糊其辞，而不愿对“以规则为基础”的国际秩序的含义做出应然性解释。
    而对于现行国际秩序，中国主张“以国际法为基础”的概念加以解读，正是立基于其反映的国际法治精神以及国际法中蕴含的有关规范性寓意，意在对抗西方“以规则为基础”的国际秩序内含的强权逻辑以及出于特殊“关系”对中国的打压。显然，较之后者，前者具有更大的正当性；相对于西方国家，在涉及是要国际强权还是要国际法治以及是否坚持国际法题中应有之义这样的大是大非问题上，中国站在了国际道义的制高点。
    至于国际法治以及国际法中蕴含的有关规范性寓意可在多大程度上由“应然”之义转化为“实然”之态，则是另外一个问题。就此，既要防止西方国家将规则项下的强权政治逻辑代入国际法，导致国际法也沦为他们谋求制度霸权的牺牲品，又需以人类命运共同体理念为指引，推动和引领国际法的革故鼎新，促进“以国际法为基础”的国际秩序和国际体系朝着更加公正合理的方向发展，包括要保证国际法在主权平等的基础上经各国共同同意产生等规范性寓意得以真正实现，需坚持国际法的发展是一个“共商共建共享”的过程；而要保证国际法在主体上的多样性和在体系上的包容性等规范性寓意的落实，则需将国际法的发展内嵌在“开放、包容、普惠、平衡、共赢”的全球化进程之中。
    徐崇利，厦门大学法学院教授（厦门361005）。
    来源：《中国社会科学评价》2022年第1期P28—P36