任进：宪法视域下的国家监察体制改革
任进摘要: 长期以来，在我国宪法规范的国家权力结构中，监察权从属于行政权，并具有监督行政的特点，行政监察与其他监督形式结合，对加强党风廉政建设、预防和惩治腐败，发挥了重要作用，但也存在有的监督职能边界不清、权威不够、监督有盲区、难以形成合力等不足。国家监察体制改革，涉及国家权力重新配置和结构整合，应适时修改宪法及其相关法等，使改革依宪有序推进。
关键词: 宪法 国家监察体制改革
2016年11月中办印发了《在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的方案》。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，标志着国家监察体制改革拉开了序幕。
一、监察体制及其改革的宪法意义
（一）问题的提出
监察，是指对机关或工作人员的监督、考察及处理。为保证公职人员廉洁奉公，古今中外都十分重视监察法律制度。西方不少国家除实行分权外，还建立了议会行政监察专员制度，由独立监督行政权运行且不受党派影响的监察专员，负责处理对政府部门违法和不当行政的申诉，并享有调查、报告及对个案处理和建议权；监察专员多由议会或政府首脑任命，向其汇报工作。
瑞典首建监察专员制度并于1810年制定《监察专员法》。根据1974年《瑞典王国政府组织法》第十二章监督权第12条的规定，议会应选出一名或数名督察专员，负责根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督。1999年《芬兰共和国宪法》第109条规定了议会监察专员的职责，是监督法院、其他公权机关及国家公务员、公共团体工作人员和其他人员在执行公务时是否遵守法律、履行职责。议会监察专员每年向议会提交有关工作情况和司法、立法问题的监督情况报告。1976年《特立尼达和多巴哥宪法》、1978年《所罗门群岛宪法》、2010年《安哥拉共和国宪法》和2008年《厄瓜多尔共和国宪法》，均专章或专节对监察专员作了规定。根据1948年《韩国宪法》第97条，韩国监察院从属于总统，负责监督财政收支和行政机关及其公务员履行职责的情况。
中国监察制度形成于战国时期；秦汉初具规模，中央设御史台；汉代以监察地方长吏为主；唐设御史台作为中央监察机关，有权弹劾百官、参决大狱、监督府库支出等，下设台院纠弹中央百官，设殿院整肃朝廷，设察院巡察地方；明清时改设都察院，并设六科给事中监察六部。中国古代法典中监察是重要内容，如清朝《钦定台规》是一部详备的监察法。孙中山主张的独立于立法、行政、司法、考试的监察权，是对百官弹劾纠举、实施监督的权力。南京国民政府采“五权宪法”，设监察院，主要负弹劾、审计之责，并公布《监察院组织法》。
新中国行政监察体制参照苏联建立。1949年中共中央决定设党的各级纪委作为党内监督机关，同时根据起临时宪法作用的《共同纲领》，在县市以上各级政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。政务院并批准了政务院和大区、省、市（县）人民监察委员会试行组织条例，另设人民监察通讯员制度，形成“三位一体”监督体系，但1959年监察部被撤。
纪检机关恢复重建后，1982年宪法规定国务院和县级以上地方政府“领导”和/或“管理”监察工作。1986年恢复设立行政监察机关，1993年2月，根据《中共中央、国务院批转关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示的通知》（中发【1993】4号）：“中央纪委、监察部合署，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责”。地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导体制。1997年八届全国人大常委会第二十五次会议制定并于2010年6月25日由十一届全国人大常委会第十五次会议修订了《行政监察法》。
长期以来，我国纪检监察与人大及其常委会监督、政府监督、审计监督、法院监督、民主党派和政协的民主监督和舆论监督、社会监督等一起，连同检察院查处贪污渎职、失职渎职、预防职务犯罪等，发挥了重要作用，但也存在有的监督职能边界不清、权威不够、监督有盲区、难以形成合力等问题。
习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上，要求完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督；要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。十八届六中全会通过的《党内监督条例》第37条明确将“监察机关”与“人大、政府、司法机关”并列，体现了中央改革国家监察体制的决策部署和党规对改革的引领作用。
（二） 监察体制改革的宪法意义
国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治改革，是落实党的十八届六中全会精神的重大举措，对于进一步整合反腐败工作力量，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，具有重大而深远的政治意义，而且具有重要的宪法意义。
国家监察体制改革是全面依法治国的需要。依法治国是一项重要的宪法原则，其总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，其中形成严密的法治监督体系，是其中的重要内容之一。全面推进依法治国，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。《党内监督条例》和其他党内法规的制定和实施，构建了强大的党内监督体系，使管党治党有章可循、有规可依，但还需要建立国家监察委员会，整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的国家监察体制，这有利于形成严密的法治监督体系。
国家监察体制改革，是推进国家治理体系、治理能力现代化的需要。所谓国家治理体系，是在中国共产党领导下治理国家的制度体系，其中依宪执政、依宪治国、依宪施政的水平是国家治理体系现代化的重要标志。通过国家监察体制改革，实现依宪治国和依规治党统一、党内监督与国家监察融合，形成全面覆盖依法履行公职人员的国家监察体制，有利于完善具有中国特色的国家监督体系，提升依宪治国的能力。
国家监察体制改革，有利于提高依宪执政的能力和水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，强化党内监督，推动全面从严治党由治标为主迈向标本兼治，腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑。同时，长期存在的一些突出问题，如党的领导弱化、党的建设缺失等仍然存在，还有待于通过全面深化改革、从严治党和依法治国协调推进加以解决。实行党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立集中统一、权威高效的国家监察体系，有利于充分发挥党的领导核心作用。
国家监察体制改革，有利于在宪法轨道上解决复杂的腐败问题。习近平总书记在在充分肯定成绩的同时，指出宪法实施存在的不足，如保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威。【1】而从周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等人严重违法违纪案件和巡视发现的问题看，对行使权力的监督还存在不少漏洞，如监督的系统性、经常性、有效性不够，监督有盲区，监督一把手有效管用的办法措施不多，对监督发现问题的纠正和整改刚性约束不足等，而且当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，各级国家机关、国有企事业单位中贪污受贿、权力寻租、利益输送等腐败问题依然存在，这些问题严重损害宪法确立的国家政权基础和党的执政地位，而在宪法框架下推进监察体制改革，将有利于为监察立法和监督执法提供宪法保障，并解决复杂的腐败问题。
二、在宪法轨道上有序推进监察体制改革
国家监察体制改革，涉及国家权力重新配置和结构整合，是事关全局的国家制度顶层设计，要保证改革在宪法轨道上有序推进，并适时修改宪法及其相关法等。
（一）全国人大常委会授权、地方试点
党的十八届四中全会指出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。监察委员会的试点方案已经公布，但是，设立监察委员会是一项事关全局的重大政治改革，必须获得全国人大或常委会授权，并在法治轨道上运行。因此，2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，为国家监察体制改革提供了法律支持。
（二）扩大监察范围
根据《宪法》的规定，一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督。我国公务员制度明确了依法履行公职的主体，除中国共产党机关、人大及其常委会机关、“一府两院”、民主党派和工商联机关和政协机关外，还包括行政类事业单位和人民团体或群众团体机关。现实中，依法履行公职的，除上述公务员和参照公务员法管理的人员外，还有其他相关人员。但《行政监察法》规定监察机关是政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，范围有限、监督有盲区。因此，应根据《宪法》规定的精神，将监察范围扩展到中国共产党机关、人大及其常委会机关、行政机关、审判机关、检察机关、政协机关、民主党派和工商联机关的公务员，参照《公务员法》管理的人员，基层群众自治人员，国有企业管理人员，事业单位管理人员和其他依法行使公共职务的人员。
（三）整合成为相对独立的监察权
我国目前权力结构中，对依法履行公职人员的监督，分散于各级人大及其常委会、政府、纪委及其机关、行政监察机关、预防腐败局和检察机关等。根据《宪法》《地方组织法》《行政监察法》的规定，国务院领导和管理监察工作，县级以上地方各级政府管理本行政区域内的监察工作。根据《刑事诉讼法》，检察院有查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等职能。建立集中统一、权威高效的国家监察组织，应将行政监察，腐败预防，查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能，整合成为相对独立的监察权，集中由各级监察委员会行使。
（四）健全国家监察组织架构
推进国家监察体制改革，是人民代表大会制下国家机构的改革和完善，绝不是搞“权力分立”或“四权宪法”。各级监察委员会必须由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督。相应地，对国务院和县级以上各级地方政府有关机构和检察院有关机构进行调整。
（五）赋予监察委员会职权并丰富监察手段
习近平总书记在中央政治局会议审议国家监察体制改革方案时指出：坚持宽打窄用，
调查手段要宽、调查决策要严，必须有非常严格的审批程序。监察委员会要按照管理权限，对所辖范围内所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。
（六）加强统筹协调和工作衔接
国家监察体制改革目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。监察委员会要与纪委合署办公，并与司法机关协调衔接。此项监察委员会与纪委合署办公，与1993年开始的纪委机关（纪委办事机构）和监察部门合署办公不同，监督主体将层级更高、对象更广、权限更大，原来纪委监督执纪达不到的层级、地方，或无法实施的措施，不仅可通过《党内监督条例》进行，还可依法赋予监察委员会实施，提高权威性，扩大覆盖面。
（七）暂停、制定或修改相关法律
除暂停相关法律在试点地区实施外，全面推开监察体制改革后，应制定《国家监察法》，明确在人大制度下我国监察权的性质和法律地位，规定行使监察权应遵循的原则，明确监察对象的范围，并废止《行政监察法》，制定《监察委员会组织法》作为宪法相关法；修改《立法法》，规定监察法规的法律地位，监察法规效力与行政法规等同，高于地方性法规、规章；修改《地方组织法》关于县级以上的地方各级政府管理本行政区域内的监察工作的职权的条款；修改《检察院组织法》《检察官法》《刑事诉讼法》关于检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪以及关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的职权的条款；修改《全国人大组织法》和《各级人大常委会监督法》，增加规定全国人大及其常委会和县级以上的地方各级人大常委会监督本级监察委员会的工作。
（八）修改《宪法》
国家监察体制改革将行政监察、腐败预防、查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能，整合成为相对独立的监察权，涉及国家权力重新配置，就不仅是行政法、诉讼法而主要是宪法问题了。正如有的学者指出的：“要为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据，只能修改宪法”【2】。为此，应由中共中央按照党的十八届四中全会决定的要求，适时正式就关于修改宪法部分内容向全国人大常委会提出建议，经全国人大常委会会议讨论后，依照法定程序提出宪法修正案议案，提请十三届全国人大会议审议。
在宪法中确立的监察权应不同于行政监察权，不从属于行政系统；不同于西方国家分权体制下专员监察权、南京国民政府时期和台湾地区“五权宪法”下之监察权，也有别于我国行政权、审判权、检察权和审计监督权，且具权威性、相对独立性和准司法性。
通过宪法确立监察机关的宪法地位，并与党章关于纪委的规定相呼应，有助于国家监察与党内监督互相促进、相辅相成。因此，应对宪法第89条关于国务院“领导和管理监察工作”和第107条关于县级以上地方各级人民政府“管理本行政区域内的监察工作”的条款进行修改，并在宪法第三章“国家机构”中单设“监察委员会”一节，明确中央和地方监察委员会监督执法的性质、反腐败机构和国家监察专责机关的宪法地位以及产生、组成和相互关系。
注释:
｛1｝习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行３０周年大会上的讲话》，2012年12月5日《人民日报》。
（2）童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。
作者简介：任进：国家行政学院法学部教授，博士生导师。
文章来源：《行政管理改革》2017年第3期。
