论法治改革的底层逻辑

    刚刚召开的党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下称《决定》）虽然没有明确出现“法治改革”一词，但从《决定》关于进一步全面深化改革的精神来看，《决定》从明示和默示两个角度表达了“法治改革”的政策性要求。
    其中，从明示角度表达的“法治改革”包含了两个层面的改革意愿，一是《决定》明确规定“法治环节”的改革，即“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”；二是《决定》强调了“法治领域”改革的重要性，也就是说，要“深化立法领域改革”。此外，《决定》还明确：“全面推进国家各方面工作法治化”。“法治化”中的“化”蕴含了以发展变化为基本逻辑内涵的法治改革的政策主张。
    如何从法理上科学地阐释党的二十届三中全会《决定》中关于“法治改革”的政策性要求和制度价值，对于认真学习和贯彻《决定》精神具有非常重要的理论与实践意义。
    从法理上来看，要对《决定》中的“法治改革”内涵作较为全面和系统的分析和解释，关键是要厘清“法治改革”的底层逻辑。尽管《决定》没有明确采用“法治改革”这个词汇，但是，有关改革的政策性表述已经从法理逻辑上涵盖了“法治”的所有内涵和全部外延。《决定》提出了“立法、执法、司法、守法各环节改革”，这里的“各环节”是全称性判断，涉及法治领域的所有环节，具有“全覆盖”“全链条”“无死角”的逻辑上的周延特征。
    那么，为什么《决定》要明确提出“法治改革”的政策主张？“法治改革”的法理依据和实践动力来自何方？“法治改革”的目标与任务是什么？“法治改革”应当遵循的路线图和施工方案是什么？等等。这些问题对于理解“法治改革”内涵及其意义都是最基础性的，必须要在法理上给予科学和明确的回答，否则，就难以在实践中有效地贯彻《决定》关于“法治改革”的各项政策性要求，也很难在《决定》规定的2029年之前完成“法治改革”的各项具体任务。
    本文基于《决定》关于“法治改革”的各项规定和要求，以习近平法治思想为指导，运用马克思主义立场、观点和方法来全面和系统地剖析《决定》所规定的“法治改革”背后的底层逻辑，为正确地把握“法治改革”的各项政策要求提供一种法理上的方法论的支持。
    一、“法治改革”是进一步全面深化改革的整体性要求
    自党的十一届三中全会明确提出新时期社会主义改革开放的大政方针以来，过去的四十六年中，改革成为与革命和建设同等重要的社会主义事业不断发展的主题。现行宪法2018年第五次修正时，将“改革”与“革命”和“建设”三者并列在一起写进了宪法序言。
    习近平总书记在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中也明确指出：“回顾改革开放以来的历程，每一次重大改革都给党和国家发展注入新的活力、给事业前进增添强大动力，党和人民事业就是在不断深化改革中波浪式向前推进的，就是在改革从试点向推广拓展、从局部向全局推进中不断发展的。没有改革开放，我们不可能有今天这样的大好局面。”
    法治领域的改革从党的十一届三中全会将社会主义法制建设作为中国特色社会主义改革事业的一部分时起就得到了高度重视。党的十一届三中全会公报明确指出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。过去的四十六年中，我们在深化改革过程中，对法治领域进行了全方位和多层次的改革。1997年党的十五大明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略。现行宪法1999年第三次修正时将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”明文写入宪法。
    党的十八大报告又明确肯定“法治是治国理政的基本方式”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以“推进法治中国建设”为题，对法治领域的改革作了五个方面的部署和安排，包括“维护宪法法律权威”“深化行政执法体制改革”“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”“完善人权司法保障制度”等。
    党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则第一次以党的文件形式对法治领域改革做了全面和系统的制度安排，规定了190多项法治领域的改革措施。习近平总书记在关于十八届四中全会《决定》的说明中明确指出：（决定）“坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措”。
    在党的十九届中央政治局第三十五次集体学习时的重要讲话中，习近平总书记更是明确提出“要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。由此可见，法治在保障改革的同时，法治领域自身的改革也是同步推进、同向前行的。
    党的二十届三中全会《决定》在肯定“法治是中国式现代化的重要保障”这一重要政策性命题的同时，对法治领域改革也作了制度性安排，并将法治领域改革作为进一步全面深化改革的重要组成部分。习近平总书记在关于《决定》的说明中也强调指出：《决定》提出的“进一步全面深化改革”“强化系统集成，加强对改革整体谋划、系统布局，使各方面改革相互配合、协同高效”。
    党的二十届三中全会《决定》所明确的与法治领域改革相关的政策性要求是体现《决定》主题精神，即“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”的具体制度性安排，是“进一步全面深化改革”整体战略部署中的一个部分和环节。
    “法治各环节改革”是因应“进一步全面深化改革”的需要而存在的，正如习近平总书记在《决定》说明中所指出的那样：“决定稿紧紧围绕推进中国式现代化这个主题擘画进一步全面深化改革战略举措，坚持正确政治方向，着力抓住推进中国式现代化需要破解的重大体制机制问题谋划改革，主题鲜明，重点突出，举措务实可行，是新时代新征程上推动全面深化改革向广度和深度进军的总动员、总部署，充分体现了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的历史主动，必将为中国式现代化提供强大动力和制度保障。”
    由此可见，正确认识《决定》中关于“法治改革”的性质是不能脱离“进一步全面深化改革”这一改革的总体背景来就事论事的，必须认识到“法治改革”是时代之需、历史大势。习近平总书记深刻指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”改革意味着“破”和“变”，而法治意味着“立”和“定”。二者本质上，是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一，是分不开的。
    “全面深化改革”中的“全面”必然是对国家生活和社会生活各个方面、各个环节和各个领域提出的“整体性要求”，法治作为国家治理和社会治理的重要领域，必须要随着国家生活和社会生活各个领域的改革而同步进行必要的改革，才能适应全面深化改革的“整体性要求”，在法理上不允许国家生活和社会生活其他领域都改革了，而法治领域不进行改革。不进行改革的法治无法有效承担作为中国式现代化的重要保障的历史重任。
    在党的二十届三中全会《决定》部署的重要举措和任务要求中，许多涉及法律法规的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准、配套、清理等工作。新征程上，必须坚持全面依法治国，在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。在进一步全面深化改革的过程中，任何领域的改革举措都必须要有法治领域相应改革措施的有效回应，离开了法治的保障，改革就会偏离正确的方向。因此，只有法治领域的不断改革，才能给国家生活和社会生活各个方面、各个环节和各个领域所进行的改革提供与时俱进的、富有实效的法治保障。
    党的二十届三中全会《决定》为了确保通过法治改革来有效推进其他领域改革的顺利进行，在第9部分“完善中国特色社会主义法治体系”之外的其他部分，结合国家生活和社会生活全面深化改革的要求，提出了要通过制定民族团结进步促进法、民营经济促进法、金融法、反跨境腐败法等具体的法律来保证立法与改革的相适应。可见，“法治改革”是“全面深化改革”的一个领域、一个方面，是“全面深化改革”中的“全面”对法治领域提出的整体性改革要求。
    二、“法治改革”的目标是“法治现代化”，只有“法治现代化”才能造就“中国式现代化”
    党的二十届三中全会《决定》把法治在中国式现代化中的重要作用放置在一个很高的地位上加以认识。《决定》明确提出：“法治是中国式现代化的重要保障。”
    “法治是中国式现代化的重要保障”这一重要政策性命题的提出具有重要理论价值和实践意义。从理论上来看，党的十八大报告明确提出“法治是治国理政的重要方式”，该表述将法治作为治国理政的一个重要条件，提升了法治在治国理政中的合法性和权威地位。习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上明确提出“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，首次在法治与现代化之间建立起有效的政策联系，开启了法治对局部领域现代化的保障功能，为法治在中国式现代化中起到“重要保障”作用奠定了政策基础。
    党的二十大报告进一步提出要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，这就从理论上将中国式现代化事业全面纳入法治的范畴，对法治在中国式现代化中的基础性保障作用作了充分肯定。党的二十届三中全会提出“法治是中国式现代化的重要保障”在法治与中国式现代化之间建立了必要条件与结果之间的逻辑联系。也就是说，没有法治就没有中国式现代化，这一命题大大提升了法治在中国式现代化中的理论地位。
    从实践意义来看，法治对于中国式现代化的重要保障作用主要体现在“固根本、稳预期、利长远”的战略保障能力和水平上。法治对中国式现代化的保障作用不仅仅是通过法律的保驾护航，更重要的是通过法治形成可预期、可持续的“现代化”状态，从而推动中华民族伟大复兴事业的蓬勃发展。
    法治要能在实践中成为中国式现代化的“重要保障”必须要具备基本的保障能力。法治要对中国式现代化起到应有的保障作用，法治本身也应当具有现代化的品格。没有“现代化”的法治，就没有“现代化”的物质文明、政治文明、精神文明、生态文明和社会文明“五个文明”有机统一的中国特色社会主义事业。因此，不具有与时俱进品格的法律制度不仅不能促进中国式现代化的发展，相反还会阻碍中国式现代化事业的前进。
    习近平总书记在关于党的二十届三中全会《决定》的说明中强调指出：“要清醒看到，完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”
    为此，法治要能在实践中对中国式现代化起到“重要保障”作用，法治必须与中国式现代化始终站在同一起跑线上同步向前推进和发展。为此，法治要能跟上中国式现代化的节奏和步伐，法治只有通过不断改革自身存在的与中国式现代化整体性要求不相适应的因素，才能为中国式现代化筑起牢固可靠的制度堡垒。
    党的二十届三中全会《决定》提出的“法治是中国式现代化的重要保障”这一重要政策性命题在科学论述法治与中国式现代化之间的辩证关系的同时，还着重阐明了法治与中国式现代化之间相辅相成、齐头并举的相互作用关系。
    只有处于“现代化”状态的法治才能为中国式现代化提供具体、现实和可靠的“保障”。党的二十届三中全会《决定》在强调进一步全面深化改革、推进中国式现代化这一主题的实践路径时明确提出了“六项原则”，其中一项原则就是“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。
    可见，中国式现代化是以“制度现代化”为主线的，而“制度现代化”离开了法治的保障根本不可能实现。因此，坚持“法治是中国式现代化的重要保障”这一重要政治主张，必须要在法理上明确中国式现代化首先要求“法治现代化”。只有“法治现代化”，才能造就以“制度现代化”为主线的“中国式现代化”；没有法治的“现代化”，就没有“制度现代化”，也就没有“中国式现代化”。“法治现代化”是与“中国式现代化”相伴而行的。
    中国的现代化事业从一开始就得到了宪法和法律的肯定和保驾护航。早在1978年宪法序言中，就已经明确了实现社会主义现代化的目标和任务。1978年宪法序言规定：“在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国。”1982年宪法将“现代化建设”提到国家根本任务的高度，并在序言中明确规定，“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”。党的十四大在确立社会主义市场经济体制的同时，对于实现社会主义现代化事业的具体路线图也做了集中性阐述，并首次提出了基本实现社会主义现代化的“两个一百年”的分步骤实施战略。
    为了进一步推进社会主义现代化建设事业不断稳步有效地向前发展，2013年11月党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”的要求，这是对新中国成立以来我国现代化理论和现代化建设国策的继承和发展，将“现代化”的基本要求拓展到了管理领域。
    2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中，又从加强政法工作的角度对“推进国家治理体系和治理能力现代化”作了新的阐释，提出了很多具有启发性的论断。习近平总书记指出，“党委政法委要明确职能定位，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用”。
    上述讲话精神强调了“法治思维和法治方式”在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有非常重要的意义，对于“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的形成起到政策上的引导作用。党的二十大报告对于国防领域、军队和国家安全领域现代化建设都详细规定了完善军事法治体系和国家安全法治体系的政策要求，科学地处理了党和国家事业具体领域的“法治”与“现代化”之间的关系，切实保证在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。
    因此，“法治”是“现代化”的伴生物。全面推进依法治国就是要把法治作为治国理政的基本方式，通过为实现工业、农业、科技和国防“四个现代化”提供有效的制度平台，从而更好地促进社会主义现代化事业全面发展和进步。没有“法治”作为制度保障，以工业、农业、科技和国防为内涵的物质文明意义上的“四个现代化”就缺少制度根基，就无法形成实现“中国式现代化”所必需的制度条件和制度环境。不论是物质文明形态的“中国式现代化”，还是精神文明形态的“中国式现代化”，最终都离不开法治本身的现代化以及“法治现代化”所提供的坚实和有力的制度保障和由此实现的“制度现代化”。
    法治本身如何实现“现代化”？唯有“法治改革”之路。“法治改革”一词尽管党的二十届三中全会《决定》中没有明确提出，但是，从法理逻辑来看，“法治改革”是全面深化改革的“种概念”“下位概念”，与此同理，“法治改革”又可以作为“法治各环节改革”和“法治各领域改革”的“属概念”“上位概念”。“法治改革”从法理逻辑上表达了“法治各环节改革”和“法治各领域改革”的整体性改革要求，具有指称和引领“法治各环节改革”和“法治各领域改革”的重要作用。
    习近平总书记在广东省视察时曾经明确指出：“我们现在的关键一招还是改革开放。实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路。”党的二十届三中全会《决定》以“完善中国特色社会主义法治体系”作为主题，从“深化立法领域改革”“深入推进依法行政”“健全公正执法司法体制机制”“完善推进法治社会建设机制”“加强涉外法治建设”五个维度全面和系统地阐述了“完善中国特色社会主义法治体系”的目标和任务。
    按照《决定》提出的改革总体要求，凡是列举在《决定》中各项法治改革举措必须要在2029年完成。综观《决定》对法治改革提出的各项政策性要求，法治改革的具体任务既具紧迫性，又有推进改革顺利进行的各种有利条件和环境，《决定》列举的法治改革目标和任务都是可以预期圆满实现的。
    上述五个维度的具体和现实的“法治改革”举措，都是为了实现“完善中国特色社会主义法治体系”这一改革目标，而“中国特色社会主义法治体系”的建成确保了立法、执法、司法和守法等法治各环节、法治各领域的全面法治化，是“法治现代化”的重要表现形式，其中，“法治各环节改革”相对于“法治各领域改革”而言，对于揭示法治改革的实践意义更加清晰明了。
    当前，我国法治体系建设还存在一些短板和不足，比如法治实施体系还不够高效、法治监督体系还不够严密、法治保障体系还不够有力、涉外法治短板还比较明显等。这是都是法治本身的问题。因此，推进法治体系建设，必须抓重点、强弱项、补短板，在继续完善法律规范体系、党内法规体系基础上，重点加强法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系建设，推进法律正确实施。
    从理论上看，党的十八届四中全会《决定》首次明确了“建设中国特色社会主义法治体系”是全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”，这个“总抓手”必须“抓住抓好抓牢”才能从整体上提高全面依法治国的水平。因此，“法治改革”要从“完善中国特色社会主义法治体系”入手，只有在实践中不断“完善中国特色社会主义法治体系”，才能使中国式现代化获得可靠和可持续的有效法治保障。
    三、“法治改革”的内在动力来自“全面推进国家各方面工作法治化”的制度驱动
    “法治改革”是“进一步全面深化改革”的重要举措，也是实现“法治现代化”的实践路径。在具体工作中，如何能够有效地推动立法、执法、司法和守法、法律服务以及法治人才培养等法治各环节的改革，如何才能使国家生活和社会生活各领域都能采取积极主动和有效的手段来推行各项法治改革措施？很显然，要解决“法治改革”的内在动力问题，需要理论和实践两个方面的推动力。
    关于“法治改革”的动力机制，从法理上看，必须要有科学的法治理念的倡导，再通过具体法治实践的引领，才能不断推动各项法律制度的健全和完善。党的十一届三中全会拨乱反正，明确提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”新时期社会主义法制建设“十六字方针”。“十六字方针”有力地推动了法制建设领域的改革，特别是构建起以1982年《宪法》为基础的相对较为完善的社会主义法律制度体系。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略，这一治国方略的出台对于破除思想领域的“人治”和各种非法治的理念起到了正本清源的举旗定向作用。党的十八大明确提出了“全面依法治国”的法治发展战略，并提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新时代社会主义法治建设的“新十六字方针”。
    从“依法治国”到“全面依法治国”，从“十六字方针”到“新十六字方针”，每一次关于法治理念的发展和进步都极大地带动了实践中的法律制度的改革和完善，使社会主义法治建设提升到一个更高的水平。因此，科学的法治理论的提出为“法治改革”提供了有效的行动依据。
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在将法治作为治国理政基本方式、全面推进依法治国过程中，逐步形成了反映新时代中国特色社会主义法治实践需要的科学理论——习近平法治思想。中央全面依法治国工作会议公报明确指出：习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴的时代要求应运而生的重大理论创新，是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。
    正因为有了习近平法治思想的科学理论的指导，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据中国特色社会主义法治建设的实际需要，先后通过党的十八届三中全会《决定》、党的十八届四中全会《决定》、党的十九大报告、党的十九届四中全会《决定》、党的二十大报告以及刚刚通过的党的二十届三中全会《决定》等重要文件，及时和有效地提出了适应党和国家改革开放和社会主义现代化建设事业需要的各种法治改革政策和主张，出台了“一规划两纲要”，明确了法治改革具体的时间表和路线图，以习近平法治思想为指导，有力地推动了法治改革各项措施的出台和顺利实施。
    习近平法治思想作为马克思主义法治理论中国化的最新成果也是不断与时俱进的向前发展的，具有开放性和世界性意义。在党的十八届四中全会《决定》说明中，习近平总书记只是强调了法治工作的立法、执法、司法和守法四个环节的重要性，而在党的二十届三中全会《决定》中，已经明确地提出了要“建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作”。涉外法治建设、涉外法律服务、涉外法治人才培养都成为当前和今后一段时间深入开展法治领域改革的重要任务。所以，习近平法治思想所具有的与时俱进的理论品格成为“法治改革”具有强大生命力的理论源泉，对于不断纠正关于法治的各种错误认识，特别是与西方法治理论在路线上划清界限起到了举旗定向的指引作用。
    从实践层面看，“法治改革”的实践动力来自于各项法治改革具体工作要求的政策“倒逼”。胡锦涛在党的十八大报告中曾经明确指出，到2020年确保实现全面建成小康社会，并且对小康社会提出了诸多新要求。其中一项重要要求就是：加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。上述报告中提及的“实现国家各项工作法治化”对“法治改革”在实践中的具体运用提出了“法治化”的政策要求，并有力地推动了党的十八届四中全会《决定》所列举的190多项法治领域改革措施的出台。
    党的二十届三中全会《决定》在党的十八大报告提出的“实现国家各项工作法治化”的政策要求基础上，又进一步强调指出要“全面推进国家各方面工作法治化”。很显然，“全面推进国家各方面工作法治化”比“实现国家各项工作法治化”对“法治改革”的要求又深入细致了很多。关键在于一个“全面”，这就为下一步实行各环节、各领域、各方面的“全面法治改革”提供了最基本的政策依据。“法治化”是“法治改革”过程与结果相统一的改革要求和改革目标，远比一般法治改革的政策要求更加具体、明确。事实上，“法治化”已经成为党的十八大以来“法治改革”在实践中的基本样态和代名词。
    从立法工作情况看，在我国现行有效的303件法律中，属于党的十八届三中全会后新制定的法律有78件，包括民法典这样分量重、块头大的立法；对303件法律中的147部法律先后累计修改334件次，修法的力度也是非常大的，包括2018年修改宪法。频繁和经常性修改法律，体现了国家生活和社会生活各个方面、各个环节和各个方面对“法治”的需求，从另一个方面来看，立法适应改革开放和社会主义现代化建设的要求不断进行调整，使国家生活和社会生活各个领域都能够逐步“法律化”、“法制化”和“法治化”。
    改革开放至今，随着中国特色社会主义法治建设不断深化，法律化、法制化、法治化成为法治建设不同历史阶段的重要指标。法律化强调的是各项工作要做到“有法可依”，法制化突出了静态的法律规范系统化、制度化的要求，法治化则不仅强调了各项工作必须做到有法可依，还要在实践中有效地推动宪法和法律的实施，并积极创造有利于宪法和法律实施的法律文化，促进法律价值的有效传播。
    党的十一届三中全会公报提出“法律化”，到党的十三大报告提出“法制化”，再到党的十七大报告提出“法治化”，法律化、法制化、法治化“三化”成为法学界公认的全面和系统地反映中国特色社会主义法治建设不同阶段的不同要求、勾画中国特色社会主义法治道路发展和演进的轨迹的三个进化阶段。党的十八大报告进一步肯定了党的十七大报告所提出“法治化”理念，规定“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。
    党的二十届三中全会《决定》明确提出“全面推进国家各方面工作法治化”的政策要求，这就从“全覆盖”“无遗漏”的视角对国家权力机关、国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关和国家检察机关行使宪法和法律赋予的职权职责行为提出了“法治化”的平等要求。
    从国家机构法治化水平角度来看，“法治国家”不仅要求建设和建成“法治政府”，从“全面推进国家各方面工作法治化”的政策要求角度来看，“法治人大”“法治监委”“法治法院”“法治检察院”与“法治政府”一样，都是“法治改革”所要追求的制度目标，这些国家机关都存在如何提升自身依法办事的法治效能不断改进与完善的问题，普遍性地提出“法治国家机关”的学术命题是合符法理逻辑的建设“法治国家”的整体性要求。一切国家机关在依法行使宪法和法律赋予的法定职权职责方面都具有“法治改革”方面的紧迫任务。
    四、“法治改革”的直接目标是要确保中国特色社会主义各项法律制度的“合宪性”
    党的十八届四中全会《决定》和党的十九大报告都明确了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系如何建设、如何建成？从理论和实践两个层面来看，都必须依赖于与“进一步全面深化改革”整体性要求相适应和相一致的“法治改革”。“法治改革”的直接目标就是要为“建设中国特色社会主义法治体系”提供有利的法治环境和条件，要着重解决在构建中国特色社会主义法治体系过程中所遇到的“法治实施体系还不够高效、法治监督体系还不够严密、法治保障体系还不够有力、涉外法治短板还比较明显等”问题。
    上述问题的核心在于要维护中国特色社会主义法制的统一性、权威性，解开这个问题的纽扣就在于要充分发挥宪法作为根本法的作用，要依据现行宪法所确立的法制统一原则来统筹中国特色社会主义法治体系建设各个方面的法治工作，确保中国特色社会主义法治体系建设的各个领域、各个环节都具有“合宪性”，因此，“法治改革”的直接目标是确保中国特色社会主义各项法律制度的“合宪性”，终极目标是要实现全面推进依法治国的总目标“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。
    党的二十届三中全会《决定》指出，必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持将法治作为治国理政方式、全面推进依法治国的过程中始终高度关注全面贯彻实施宪法、维护宪法权威对于中国特色社会主义法治建设的决定性作用。
    早在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平总书记就强调了宪法实施在全面推进依法治国各项法治工作中的基础性的、决定性作用。习近平总书记指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
    在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》中，习近平总书记进一步撰文指出：要“推动宪法实施，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实保障”。所以，从一定意义上来看，党的二十届三中全会提出的法治改革目标“全面推进国家各方面工作法治化”实质上就要追求“全面推进国家各方面工作宪法化”。“法治化”是法治改革的理想状态，也是“宪法化”的重要表现形式。
    “法治化”的重要价值内涵也集中体现在《宪法》第5条所明确规定的各项法治原则中。《宪法》第5条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
    只要在法治实践中真正使法治各环节、各领域和各方面都能完全符合《宪法》第5条的上述各项规定，也即达到了“宪法化”的状态，“法治化”的各项价值要求也就当然得到了有效体现。所以说，党的二十届三中全会《决定》提出的“法治改革”的制度目标，就是要使中国特色社会主义各项法律制度都能符合《宪法》第5条所规定的各项法治原则的要求，使“制度宪法化”“制度法治化”，通过“制度优化”来推进“中国式现代化”，这里的底层逻辑是非常清晰的。规避或忽视“制度宪法化”的价值要求，就不可能使法治具备“中国式现代化的重要保障”的制度功能，也不可能真正有效地解决在建设中国特色社会主义法治体系过程中所遇到的法制原则不统一的“瓶颈”问题，最终无法通过“制度现代化”来实现“中国式现代化”。
    党的二十届三中全会《决定》明确指出：要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”。上述规定突出了宪法在健全和完善中国特色社会主义法律体系中的核心地位和重要作用。从法律与制度之间的关系来看，制度必须依靠法律加以构建才能具有稳定性、连续性，要构建科学的中国特色社会主义制度体系必须要首先构建起完整和有效的以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。只有法律体系符合宪法要求，才能保障基于法律体系形成的制度体系与宪法规定、原则和精神相一致。
    党的十五大提出了“基本形成中国特色社会主义法律体系”的目标。党的二十大报告又进一步强调要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》中强调指出：“加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不断增强法律规范体系的全面性、系统性、协调性。坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正。”
    为了从制度体系上确保建立以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，2023年3月13日十四届全国人大一次会议通过的新修改的《立法法》第5条明确规定“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”。2023年6月28日十四届全国人大常委会第三次会议审议通过的《对外关系法》第30条第2款也明确规定：“国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触。”上述规定将“立法”“条约”“协定”都纳入宪法的“管辖”范围，强化了宪法的根本法法律权威。因此，法治改革“无宪不立”，全面深化改革“先立后破”，“立”的是各项法律制度和法律行为的“合宪性”，破的是各种违反宪法的制度和行为。
    法治各环节改革和法治领域的改革，直接的制度目标就是要解决法律制度的统一性和国家机关行使权力的合法性问题，确保有效建成中国特色社会主义法治体系。而解决上述问题唯一的制度途径就是推动各项法律制度的“宪法化”。只有贯彻依宪立法原则，对一切法律法规和国家机关行使国家权力的活动进行必要的合宪性审查，才能实现法治的价值目标，提供为中国式现代化所需要的法治保障。
    党的二十届三中全会《决定》首次明确了“建立宪法实施情况报告制度”，这一规定意味着从2017年首次明确全国人大常委会实行备案审查报告制度之后，又进一步明确了对“合宪性审查”的报告制度。相较于以往的备案审查报告制度来说，“建立宪法实施情况报告制度”意味着享有违宪监督和违宪审查权的主体全国人大常委会必须要将立法“合宪”以及制度“合宪”的情况公之于众，便于社会公众的监督，从而进一步增强合宪性审查机构运用合宪性审查职权对各项制度运行是否符合宪法规定、原则和精神进行合宪性监督的主动性和积极性。
    因此，《决定》通过“建立宪法实施情况报告制度”这样的“法治改革”措施，把“法治改革”与确保中国特色社会主义制度的“合宪性”有机结合起来，真正解决了合宪性审查在实践中长期难以有效推进的体制机制难题，此种改革举措倒逼合宪性审查机构履行宪法所赋予的监督宪法实施的职责，及时地发现制度运行中所存在的各种违宪问题，从而进一步树立宪法作为根本法的法律权威，以宪法规定、原则和精神为指导，统一、规范中国特色社会主义制度的运行方式，确保制度运行方式的“最优化”以及通过“制度优化”“制度法治化”“制度宪法化”来提升国家治理体系和治理能力现代化水平，为中国式现代化提供坚实有力的制度保障，这就是“法治改革”背后的“底层逻辑”。
    作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所研究员、中国社会科学院学部委员。
    来源：《中国法律评论》2024年第5期。