刘海林：通过“人大决定”实施宪法的理论基础

    宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。党的二十大报告指出：“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。”健全保证宪法全面实施的制度体系是不断提高宪法实施和监督水平的重要制度保障。完善宪法相关规定直接实施工作机制，保证宪法相关规定、原则和精神得到全面实施，是健全保证宪法全面实施的制度体系的内在要求和重要任务。
    习近平总书记指出：“要完善宪法相关规定直接实施工作机制，充分发挥宪法在应对重大风险挑战、贯彻‘一国两制’方针、推进祖国统一进程、维护国家安全和社会稳定中的重要作用。”全国人大及其常委会履行保证宪法实施职责，采取一系列有力措施，加强宪法直接实施的制度和实践创新，推动宪法全面实施取得显著成效。全国人大及其常委会根据宪法相关规定制定法律和作出决定决议（以下简称“人大决定”），就是宪法直接实施工作机制的重要内容和具体体现。
    “人大决定”的宪法基础
    “人大决定”是全国人大及其常委会针对国家生活和社会生活中的重大事项或特定事项以决定或决议形式作出的规范性文件，在我国国家生活和社会生活中发挥重要的规范作用。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关，行使宪法赋予的广泛的国家权力，包括立法权、任免权、监督权和重大事项决定权等。《宪法》第62条和第67条以“列举+兜底”的方式分别对全国人大和全国人大常委会行使的职权作了明确规定。根据《宪法》第62条规定，全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、国家的预算和预算执行情况的报告，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平的问题等。根据《宪法》第67条规定，全国人大常委会审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案，决定驻外全权代表的任免，决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除，规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号等。全国人大及其常委会直接根据宪法相关规定作出决定或决议，是直接实施宪法的行为。
    除了直接实施宪法的行为，全国人大及其常委会还可以根据相关法律规定作出决定或决议。在这个过程中，全国人大及其常委会制定相关法律是对宪法的直接实施，其后又根据法律作出有关决定或决议则是对宪法的间接实施。例如，《宪法》第59条第3款规定：“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第17条第3款规定：“全国人民代表大会代表名额的具体分配，由全国人民代表大会常务委员会决定。”全国人大根据《选举法》通过有关决定针对每一届全国人大代表名额作出具体分配，即属于根据相关法律规定作出决定的行为，因而是对宪法的间接实施。无论是作为直接实施宪法的行为还是间接实施宪法的行为，“人大决定”都具有权威法律效力，具有要求一切国家机关和个人遵守和保证其实施的效力。 “人大决定”的法律创制功能
    全国人大及其常委会作出的大量决定或决议都具有规范创制性，具有实质法律性质，在日常生活中发挥一般法律的作用。全国人大及其常委会作出这些包含实体规定或行为规范的决定或决议，本质上就是其作为国家立法机关行使立法权的活动。广义的立法活动包括了法律的立改废释等活动，因而全国人大及其常委会作出的具有规范创制性的决定就包括立法性决定和修改补充废止法律的决定。
    就立法性决定而言，2023年12月29日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》就是一个典型的例子。《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）〉的说明》明确指出，该决定“全面贯彻落实习近平总书记关于加强宪法实施和监督、完善和加强备案审查制度的重要论述和党中央一系列部署要求，通过决定的形式将党中央的决策部署固化形成完备的法律制度”。全国人大常委会通过立法性决定将党中央的决策部署转化为具体法律制度，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。就修改补充废止法律的决定而言，比较典型的例子是以“人大决定”形式产生的对刑法典作部分补充修改的单行刑法，如《全国人民代表大会常务委员会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》。
    “人大决定”的民主决断功能
    全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关，所作出的很多决定决议都是行使监督、任免、重大事项决定等职权的结果，旨在就重大事项或特定事项表达国家权力机关的意志。这些决定决议主要包括：（1）批准性决定。全国人大及其常委会享有针对国家重大事项作出批准决定的权力。例如，根据宪法和有关法律，全国人大可以对全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告作出决议，对国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告以及国家预算和预算执行情况的报告进行审查和批准，对省、自治区和直辖市的建置作出批准。实践中，对于这些重大事项，全国人大一般均作出批准性决定或决议。（2）撤销性决定。根据《宪法》第67条第7、8项规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，以及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。（3）任免性决定。全国人大及其常委会享有对国家机关领导人员及其组成人员广泛的任免权。例如，在实践中，全国人大一般以作出决定的形式确认全国人大常委会接受全国人大常委会委员辞职的请求。（4）其他重大事项的决定。除了以上典型的决定类型外，还有全国人大及其常委会针对其他重要事项作出的决定决议。例如，全国人大常委会根据《宪法》和《国家勋章和国家荣誉称号法》作出专门决定，授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号。全国人大及其常委会根据宪法和法律作出这些决定决议，以区别于具有规范创制性的法律的方式，发挥国家权力机关的民主决断功能。
    刘海林，法学博士，中国法学杂志社助理研究员。
    来源：《中国社会科学报》2024年7月9日，第5版。