陈洁：证券行政执法当事人承诺制度的新发展

    证券行政执法当事人承诺制度（下称“当事人承诺制度”）是现行《证券法》确立的新型证券行政执法方式。根据证监会发布的消息，在前期对广东紫晶信息存储技术股份有限公司（下称“紫晶存储”）的欺诈发行、信息披露违法违规行为做出行政处罚后，2023年12月29日，证监会分别与涉案的四家中介机构（具体包括中信建投证券股份有限公司等）签署了承诺认可协议。协议约定，四家中介机构应当交纳承诺金合计约12.75亿元，并按照证监会提出的整改要求进行自查整改，而后向证监会提交书面整改报告，由证监会进行核查验收。验收合格的，证监会终止对四家机构的调查。紫晶存储案中承诺认可协议的签署是我国证券行政执法史上第一起适用当事人承诺制度的案例，其顺利实施体现了我国证券市场治理方式从传统依靠单一的证券监管机构强制性的行政执法，转向包括证券监管机构和被监管对象协商、达成承诺认可协议在内的多元治理方式的重大转变；彰显了我国证券监管部门对行政执法如何综合纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除不良影响，实现行政执法与民事赔偿的统一、法律效果与社会效果的统一所做的积极探索和不懈努力。
    一、我国当事人承诺制度的界定及其发展历程
    我国当事人承诺制度是从证券执法行政和解制度试点基础上发展而来的。证监会2015年2月发布的《行政和解试点实施办法》规定：“行政和解是指中国证券监督管理委员会在对公民、法人或者其他组织涉嫌违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定行为进行调查执法过程中，根据行政相对人的申请，与其就改正涉嫌违法行为，消除涉嫌违法行为不良后果，交纳行政和解金补偿投资者损失等进行协商达成行政和解协议，并据此终止调查执法程序的行为。”由于早期对行政和解的认识不一，《行政和解试点实施办法》对行政和解的适用条件做了严格限定，以致于直到2019年4月，证监会才与高盛（亚洲）有限责任公司、北京高华证券有限责任公司及其相关工作人员达成第一例行政和解协议。此后，2020年1月，证监会与司度（上海）贸易有限公司等五家机构及其相关工作人员达成第二例行政和解协议。
    为了充分发挥行政和解在节约监管资源、高效保护投资者利益、及时恢复证券市场秩序等方面的特殊功效，同时也为了避免社会公众对行政和解容易产生的执法不严、利益交换等负面联想，现行《证券法》第171条放弃沿用“行政和解”之称谓，对当事人承诺制度作了原则性规定。2021年7月，中办、国办印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》中明确提出要“充分发挥证券期货行政执法当事人承诺制度功能。”2021年10月，国务院颁布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（下称“《实施办法》”），以行政法规形式对当事人承诺制度作了系统框架性规范。2022年1月，证监会出台《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》（下称“《实施规定》”），对当事人承诺制度的具体实施做了可操作性规定。根据《实施办法》，当事人承诺制度是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式。
    比较分析当事人承诺制度与行政和解，二者本质上都是证券监管机构与行政相对人达成执法和解。在具体制度构成上，二者的共同之处在于：首先在发起层面，都是由被调查当事人提出申请，希望以其承诺为代价使得证券监管机构可以终止对其调查行为；其次在协商环节，都是证券监管机构认可当事人提出的申请及其承诺措施，从而在事实上形成与当事人之间的和解协议；再次是后果层面，都是当事人履行承诺，经证券监管机构核查验收后终止行政执法调查。但是，当事人承诺制度与行政和解从名称到内容也存在明显区别。其一，从名称上看，“当事人承诺”更突出了当事人的单方承诺行为，以及与单方承诺相对应的证券监管机构的认可承诺行为；至于“行政和解”更强调了证券监管机构与当事人之间平等协商，最终达成合意并签订和解协议的过程方式，相当程度上体现了将民事契约理论引入证券监管领域的制度创新。其二，在制度设计上，当事人承诺制度在适用的条件和范围、投资者的权益保护、监管者的执法程序和方式等方面较行政和解也发生了相应变化。其中最关键的是适用范围和条件问题。根据《行政和解试点实施办法》第6条、第7条之规定，行政和解的适用条件限于“证监会经过了必要调查程序，但案件事实或者法律关系尚难完全明确”的案件，对于“违法行为事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚的”，证监会不得与行政相对人进行行政和解。而在当事人承诺制度中，相关规定均未要求以“案件事实或法律状态尚难完全明确”为前提条件。通常情形下，只要当事人不存在涉嫌证券期货犯罪、情节严重、社会影响恶劣以及就同一案件再次提出申请等法定情形的，均可以适用当事人承诺制度。可以说，《实施办法》在适用范围上采用负面清单式的规定，大大拓宽了当事人承诺制度的适用空间，也最终实现了在总结前期试点经验及相关研究成果基础上对行政和解的实质性的制度升级。
    二、我国当事人承诺制度的实践特色 当事人承诺制度作为我国资本市场行政执法体制的重要组成部分，其突出的实践特色可归结为“刚柔并济”。其刚性体现在涉嫌违法当事人必须以高昂的承诺金以及履行严苛的合规义务为代价才能与证券监管机构达成承诺认可协议，若当事人不履行承诺，证券监管机构可以及时恢复调查执法程序；其柔性体现在监管机构与涉嫌违法当事人是通过承诺协议方式实现执法目的的非强制性的执法方式。就紫晶存储案适用当事人承诺制度的实践来看，我国监管部门在借鉴吸收域外行政和解制度经验基础上，对该制度在中国的本土实践进行了积极有益的创新摸索。
    首先，制度设计理念上寻求多元价值的协调平衡。任何法律制度及规则的设定都反映和体现着立法者所要寻求的价值目标。由于价值目标的多元性，这些目标之间并不总是相同或相容的，在特定情形下必须对相互冲突的价值目标进行恰当的协调和平衡。《证券法》确立了“规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益”等复合性的立法目的，证券监督管理机构作为负责实施证券法的专门执法机构，其行政执法机制理应统筹考虑证券法的多重立法宗旨。反映在当事人承诺制度上，其设计理念就充分体现了多元价值的协调平衡。其一是优先保护投资者合法权益。当事人承诺制度使因涉嫌违法行为遭受损失的投资者可以通过涉案当事人所交纳的承诺金及时获得合理的经济赔偿。与通常的证券民事赔偿诉讼机制相较，当事人承诺制度显著缩短了投资者获得民事赔偿的时间，其所追求的最大限度、最高效率的经济利益赔偿，充分体现了优先保护投资者权益的原则。其二是注重维护社会公共利益。基于证券违法案件的复杂性与监管资源有限性之间的突出矛盾，当事人承诺制度通过承诺协议方式处理涉嫌违法行为，既打击了不当行为，也提高了执法效率，大大节约了司法资源；三是兼顾维护社会经济秩序。当事人承诺制度及时了结证券监管执法程序，可以尽快明确和稳定市场预期，尽可能减少当事人涉嫌违法行为对市场秩序的不利影响。可以说，当事人承诺制度既充分考虑证券法的立法目的，也努力实现其法律适用的效益性，在立法建构与监管资源的配置上，总体实现了提高执法效率、及时赔偿投资者损失与尽快恢复市场秩序的“三合一”的多元制度目标。
    其次，实施机制上实现了公法、私法手段的有机结合。就行政监管效能而言，证券监管机构强制性的行政执法在维持市场秩序方面虽然有效，但其监管成本高昂，而且对投资者保护而言可能未必有效。基于对“市场失灵”和“政府失灵”的理性反思，为更好地利用制度资源，确保证券法预设的各种制度目标可以平衡实现，我国证券市场的监管方式正逐步从过去单一的“集权管理”转型为现代化的“多元治理”，从“硬性管理”转型为“弹性治理”。当事人承诺制度就是通过当事人的承诺以及监管机构认可承诺的协议方式实现执法目标。这种执法方式体现了监管者与被监管者之间的合意性及当事人自身行为的主动性，也体现了公法与私法融合的精神。尤其是公法、私法手段的有机结合，既弥补现有的执法机制之不足，也避免执法资源的浪费，有利于推进我国证券市场积极保护投资者权益的市场态势，确保证券法宗旨的有效实现。
    第三，实施过程强调多部门的协同配合。依据《实施办法》，证监会设立行政执法当事人承诺审核办公室（下称“办公室”），负责办理行政执法当事人承诺具体工作。但当事人承诺制度的整体实施却需要包括证监会案件调查部门、案件审理部门、投资者保护部门、承诺金管理机构等的互相沟通密切配合。例如，承诺金管理机构在收到办公室抄送的受理通知书后，应当及时按照规定开展投资者损失测算工作，并将有关结果函告办公室、投资者保护部门。调查部门、审理部门、证券期货交易场所、证券登记结算机构、投资者保护机构等部门单位应当为投资者损失测算工作提供必要的支持。就证券投资者保护基金公司而言，其受当事人之托管理由其设立的专用基金，就需要运用交易所信息系统和结算平台进行资格认定，从而尽快与损害者达成协议。客观而言，当事人承诺制度的实施就是一项系统工程，需要各部门协调配合，共同承担起行政执法以及赔偿投资者损失的诸多功能。反映在监管效能上，政府监管、市场约束等执法机制的协同配合可以充分发挥证券市场各种机制的系统效益，增强各种市场主体在规范证券市场秩序方面的角色功能。
    三、我国当事人承诺制度的完善空间
    经过系列立法，我国当事人承诺制度已经在实体和程序两方面形成了较为完善且具有操作性的制度规范。此次紫晶存储案的推进，为当事人承诺制度从制度文本走入司法实践提供了良好范例，也为我国后续更好地推行当事人承诺制度提供了宝贵的实践支持。但是，总结紫晶存储案的具体步骤，我国当事人承诺制度还存在进一步提升完善的空间。
    1. 多种民事赔偿机制的衔接问题。为了切实保障投资者的合法权益，充分实现投资者的损失赔偿，我国相关法律法规提供了包括当事人承诺、先行赔付、特别代表人诉讼、责令回购等多种投资者保护机制可供投资者选择。从制度解构的角度，每种机制各有特点、优势和适用条件，不能互相取代。但就资本市场投资者的民事赔偿而言，其往往可能涉及两种甚至两种以上的救济方式。例如，紫晶存储案件就适用“先行赔付+当事人承诺”方式予以解决。这样，就涉及当事人承诺与先行赔付制度的衔接问题。事实上，紫晶存储案，四家中介机构应当交纳的承诺金合计为1,274,523,752元，其中前期已通过先行赔付程序赔付投资者损失1,085,585,416元。这样，不管在当事人承诺还是先行赔付中，都涉及投资者损失的测算问题。为此，在尊重市场主体根据自身情况和案件具体情形选择赔偿机制的前提下，在一定程度上需要行政监管机关统筹协调不同机制的适用衔接问题，尤其是在适用当事人承诺与先行赔付、当事人承诺与民事诉讼等方面，要形成有序推进的彼此科学衔接的追责和赔偿机制。如果任由多种机制简单地叠床架屋，重合使用，反而可能浪费监管资源和司法资源。
    2. 承诺金数额的确定问题。承诺金数额的确定是当事人承诺制度的核心问题。根据《实施办法》第14条之规定，承诺金数额的确定关键是要考虑三个问题。其一，投资者的损失问题。投资者因当事人涉嫌违法行为所遭受的损失是承诺金的重要构成。关于如何界定“因当事人涉嫌违法行为遭受的损失”，主流观点认为应理解为申请人自身行为引起的投资者损失，即投资人的损失中与当事人行为有因果关系的部分，而不是投资者的全部损失。鉴于证券违法行为通常是共同侵权行为，因此，还必须区分不同当事人因各自的行为给投资者造成的损失，从而确定各自应承担的责任。在此基础上，当事人自愿通过承诺认可协议承担超过其自身行为造成的投资者损失，则当事人承诺后的协议条款是具有约束力的，除非协议被司法程序裁判无效或违法，否则承诺金的数额不能再通过民事诉讼等程序予以减少或改变。其次，当事人涉嫌违法行为依法可能被处以罚款、没收违法所得的金额问题。尽管我国当事人承诺制度中不需要认定当事人的违法行为，也不要求当事人自认违法行为，但承诺金实际上需要包含当事人涉嫌违法行为依法可能被处以罚款、没收违法所得的金额。这样，就需要考虑当事人因涉嫌违法行为可能获得的收益或者避免的损失，再结合当事人涉嫌违法的具体情形并参照可能的行政处罚做综合的裁量。第三，签署承诺认可协议时案件所处的执法阶段问题。从节省监管成本视角出发，签署承诺认可协议时案件所处的执法阶段无疑是确定承诺金数额的重要因素。一般而言，越早与监管机构合作，节省的时间及监管成本就越大。但值得注意的是，签署承诺认可协议时案件所处的执法阶段很大程度上取决于当事人提出承诺的申请时间，因此，其实有必要将当事人提出的申请时间作为确定承诺金数额的重要因素。
    3．投资者的参与权问题。当事人承诺制度的核心是当事人以承诺为代价与证券监管机构达成承诺认可协议。由于当事人的承诺势必涉及因当事人涉嫌违法行为遭受损害的投资者的损失测算问题，因此，从协议角度看，承诺认可协议应属于涉他效力范畴，会对协议以外的第三人，即投资者利益产生影响，所以应当尽可能征求投资者的意见。对此问题，在《行政和解试点实施办法》曾规定“证券和解协议具备合法性的前提条件是不得损害第三方利害关系人的利益（主要为投资者）”。但在当事人承诺制度中，因为不再使用和解协议的名称，故删除了上述规定，但当事人的承诺金数额势必关系投资者的损失赔偿问题，因此还是有必要采取适当方式，就投资者的损失情况听取投资者及利害关系人的意见。这样就涉及投资者的参与权问题，核心就是投资者以何种方式参与到当事人承诺制度中去，具体包括应当由谁来代表投资者参与到当事人承诺制度中去，如何确定因涉嫌违法行为遭受损害的投资者范围、如何告知这些投资者以及投资者意见的效力如何等等。以告知事项为例，实践中，由于资本市场投资者人数众多，且当事人承诺制度就是为了高效便捷地实现案结事了，因此与当事人承诺相关的信息披露公告的期限往往较短，这样，很难让全部投资者都知晓权利并及时主张权利，为此，就可能需要借鉴特别代表人诉讼中“明示退出，默示参加”的机理，只要投资者没有明示放弃加入当事人承诺制度以及放弃对承诺金的追偿，应该视为其要求主张其权利，但这些制度具体如何实施显然还有待于实践的进一步完善和丰富。
    作者：陈洁，中国社会科学院法学研究所研究员，中国社科院大学教授。
    来源：《中国金融》2024年第10期。