肖京：在法治轨道上全面推进新一轮财税体制改革

    2023年中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”，标志着新一轮财税体制改革即将开启。必须充分认识推进新一轮财税体制改革的重大意义，深刻理解推进新一轮财税体制改革的法治逻辑，精准把握推进新一轮财税体制改革的重点任务，积极探寻推进新一轮财税体制改革的法治路径，在法治轨道上全面推进新一轮财税体制改革。
    财税是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革是经济体制改革的重要突破口。党的十八大以来，中央高度重视财税体制改革与财税法治建设，坚持协同推进财税体制改革与财税法治建设，取得了显著成效。党的十八大报告提出，“加快改革财税体制”，对新时代财税体制改革提出了新要求。党的十八届三中全会明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，从国家治理的全局高度对新时代财政的性质与功能进行了精准定位，为新一轮财税体制改革的顺利推进奠定了重要基础。党的十八届三中全会还特别强调要“落实税收法定原则”，对财税法治建设起到了重要的积极推动作用。2014年中央审议通过《深化财税体制改革总体方案》，对深化财税体制改革进行了具体部署。党的十八届四中全会重点强调，要“做到重大改革于法有据”，进一步明确了改革与立法之间的辩证关系。党的十九大报告强调，“加快建立现代财政制度”，从现代化的角度对财税体制改革提出了新要求。党的二十大报告明确提出，“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，对法治在推进中国式现代化建设中的关键作用进行了突出强调。2023年12月召开的中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”，标志着新一轮财税体制改革即将开启。推进新一轮财税体制改革，是积极应对百年未有之大变局的重大举措，是深入贯彻落实新时代全面深化改革战略部署的必然要求，是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，是全面贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的关键环节，是全面加强民生保障、持续增进民生福祉的重要路径，意义重大、任务艰巨、影响深远。为此，必须充分认识推进新一轮财税体制改革的重大意义，深刻理解推进新一轮财税体制改革的法治逻辑，精准把握推进新一轮财税体制改革的重点任务，积极探寻推进新一轮财税体制改革的法治路径，在法治轨道上全面推进新一轮财税体制改革。
    充分认识推进新一轮财税体制改革的重大意义
    推进新一轮财税体制改革，是中央在当前百年未有之大变局加速演进的特殊时期，面对复杂多变的国内国际新形势，充分结合我国政治经济社会发展实际情况作出的重要战略决策部署，具有重大的理论价值和现实意义。为此，必须充分认识推进新一轮财税体制改革的重大意义，坚定全面推进新一轮财税体制改革的信心决心，以强烈的使命感和责任心扎实推进新一轮财税体制改革各项工作，确保新一轮财税体制改革任务的顺利完成。
    其一，推进新一轮财税体制改革是积极应对百年未有之大变局的重大举措。就当前的国际形势来看，世界百年未有之大变局加速演进，国际政治风云变幻，世界经济贸易秩序面临新挑战，新一轮科技革命和产业变革正在快速推进，各种战略机遇与风险挑战并存。就国内形势而言，党的十九大报告明确提出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。随着国际政治经济格局的深刻调整与国内社会主要矛盾的根本转变，我国经济社会发展必然面临一系列更深层次的复杂问题。这些问题在财税领域表现得尤为明显，亟需通过新一轮财税体制改革予以应对。从历史经验来看，财税体制改革不仅是经济体制改革的重要突破口，也是应对百年未有之大变局的必然选择。因此，面对当前严峻的国内国际新形势，必须积极作为，必须通过推进新一轮财税体制改革对其进行化解应对。 其二，推进新一轮财税体制改革是贯彻落实新时代全面深化改革战略部署的必然要求。党的十八届三中全会对全面深化改革中的若干重大问题进行了明确，提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，特别强调要“深化财税体制改革”，并分别从“改进预算管理制度”“完善税收制度”“建立事权和支出责任相适应的制度”等三方面对深化财税体制改革的重点内容进行了具体部署。由此可见，财税体制改革是全面深化改革的重要内容和关键环节。2014年6月，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确提出深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度，并在全面深化改革战略部署的总体框架下对深化财税体制改革进行规划。由此可见，深入贯彻落实全面深化改革战略部署必然要求全面推进新一轮财税体制改革。
    其三，推进新一轮财税体制改革是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。财税体制改革是影响政治经济社会全局的深刻变革，财税体制改革的效果直接影响到国家治理体系和治理能力现代化的实现。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，从全面深化改革的角度对国家治理体系和治理能力现代化提出了新要求。党的十八届四中全会强调“促进国家治理体系和治理能力现代化”，从法治的角度明确了国家治理体系和治理能力现代化的实现路径。全面实现国家治理体系和治理能力现代化，需要牢牢把握财税这一基础和重要支柱，以推进新一轮财税体制改革为重要抓手。
    其四，推进新一轮财税体制改革是全面贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的关键环节。党的二十大报告强调要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。高质量发展既是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，也是构建新发展格局的关键之所在，需要统筹把握、协同推进。财税体制作为构建新发展格局体系的重要支撑点，是推动高质量发展的重要推动力。无论是构建高水平社会主义市场经济体制，还是建设现代化产业体系、促进区域协调发展、推进高水平对外开放，都必须充分发挥财税的重要作用。因此，必须牢牢把握推进财税体制改革这一关键环节，不断加快构建新发展格局，持续着力推动高质量发展。
    其五，推进新一轮财税体制改革是全面加强民生保障、持续增进民生福祉的重要路径。党的二十大报告提出要“增进民生福祉”“扎实推进共同富裕”，强调要“完善分配制度”“健全社会保障体系” ，明确要求要“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”。从分配的角度来看，财税具有典型的分配功能，财税制度是促进公平分配、实现共同富裕的基础性制度，推进财税体制改革是完善分配制度的应有之义。从社会保障的角度来看，健全社会保障体系，需要进一步优化社会保障资金的收入、管理和支出，必然要求建立现代财税制度。全面加强民生保障、持续增进民生福祉，就必须加快推进新一轮财税体制改革。
    深刻理解推进新一轮财税体制改革的法治逻辑
    党的十八大以来，中央高度重视全面深化改革与全面推进依法治国的协同推进。党的十八届三中全会提出要全面深化改革，并把财政定位为国家治理的基础和重要支柱。党的十八届四中全会明确提出要“实现立法和改革决策相衔接”，强调要“做到重大改革于法有据”，精准概括了改革与法治之间的内在逻辑关系。财税体制改革作为全面深化改革的重要内容和关键环节，必须严格按照法治的总体要求推进。为此，必须深刻理解推进新一轮财税体制改革的法治逻辑，运用法治思维、法治方式和法治手段，引领、规范和保障新一轮财税体制改革的深入推进。
    其一，法治是推进新一轮财税体制改革的基本前提。法治强调规则意识、追求秩序价值，而改革则是对现有秩序状态的改变与突破，二者在形式上存在较为明显的差异。但这并不意味着推进新一轮财税体制改革就可以脱离法治轨道。恰恰相反，推进新一轮财税体制改革必须始终坚持以法治为基本前提。这是因为，新一轮财税体制改革必然是建立在法治所确立的现有财税秩序基础之上的改革，如果不以法治作为基本前提，就不可能深入推进新一轮财税体制改革。党的十八届四中全会特别强调，要做好立法与改革政策的衔接，凡是重大改革都要做到于法有据。这里强调的“于法有据”，就是要把法治作为改革的基本前提。新一轮财税改革是全面深化改革的重点内容和关键环节，推进新一轮财税体制改革，必须坚持以法治为基本前提，坚持法治思维，运用法治方式，在法治的轨道上不断深入推进财税体制改革进程。
    其二，法治是推进新一轮财税体制改革的根本遵循。在当前全面深化改革与全面推进依法治国的双重背景下，法治不仅是改革的重要目标、有效手段和基本前提，同时也是深入推进改革的根本遵循。党的十八大以来，中央多次强调，越是重大改革，越要坚持以法治为根本遵循，以确保改革的稳妥、有序、顺利推进。党的二十大报告提出，要“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，明确了法治在治国理政中的重要地位以及全面依法治国的重大意义。财税体制改革是全面深化改革的关键环节，深入推进新一轮财税体制改革，必须严格以法治为根本遵循，在宪法和法律许可的范围之内进行、在法治轨道上全面推进，以确保改革朝着正确的方向深入推进。
    其三，法治是推进新一轮财税体制改革的强大动力。法治理念引领改革，法治方式推进改革，法治手段促进改革。推进新一轮财税体制改革，必须充分发挥财税法治对财税体制改革的引领作用，通过完善财税法治实现“先立后破”，引领新一轮财税体制改革不断深入推进；必须坚持财税立法与财税体制改革相衔接，不断增强财税法治对财税体制改革的导向性和针对性，在法治轨道上积极稳妥有序推进新一轮财税体制改革；必须充分调动一切可能的积极力量和因素，依靠法治方式深入推进财税体制改革，运用法治手段有力促进财税体制改革，按照法治程序充分化解财税体制中的各种矛盾。唯有如此，才能让财税体制改革的巨轮行得更稳、走得更远。从这种意义上讲，法治是推进新一轮财税体制改革的强大动力。
    其四，法治是推进新一轮财税体制改革的重要保障。党的二十大报告强调，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，对法治的保障作用进行了精准概括。“固根本”，强调的是法治对重大改革成果的巩固；“稳预期”，强调的是法治对主体行为预期的稳定；“利长远”，强调的是法治对长远利益的维护。推进新一轮财税体制改革必须充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。一方面，推进新一轮财税体制改革所取得的一系列新成果，需要依靠法治予以确认与巩固；另一方面，推进新一轮财税体制改革所面对的各种矛盾、问题和阻力，需要运用法治手段予以解决。从这种意义上讲，法治必然是推进新一轮财税体制改革的重要保障。
    精准把握推进新一轮财税体制改革的重点任务
    党的十八大以来，中央高度重视并持续推进财税体制改革，取得了显著成效，但与全面建设社会主义现代化国家的总体要求相比，仍然存在不小的完善空间。新一轮财税体制改革就是要在巩固以往改革成果的基础上，聚焦重点、聚力关键，采取有针对性的有力措施，切实有效地解决当前财税体制运行中的突出问题。党的二十大报告明确提出了“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”三项财税体制改革重点任务。2023年的全国财政工作会议强调“要积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革”，并对新一轮财税体制改革的三项重点任务进行了具体部署。
    其一，健全现代预算制度。健全现代预算制度，是推进中国式现代化的重要保障，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要支柱，是服务党和国家重大战略、重大方针、重点工作、重要任务的必然要求，是实现国家治理体系和能力现代化的重要支撑，是确保新时代各项目标任务顺利实现的重要举措。为此，必须把健全现代预算制度作为新一轮财税体制改革的重点任务深入推进。党的十八大以来，随着我国预算制度改革的不断推进，现代预算制度总体框架建构基本完成。新一轮财税体制改革的重点任务之一就是要完成从“建立现代预算制度”到“健全现代预算制度”的重大转变。具体而言，需要从以下三个方面重点推进。一是要坚持全面规范预算制度，进一步健全预算统筹能力、支出标准和执行制度，真正实现预算流程的规范化。二是要进一步健全预算监督制度，不断增强预算公开透明度，持续强化对预算的监督管理。三是要进一步提升预算的约束力，有效防范化解财政风险，确保财政的安全性与可持续性。
    其二，优化税制结构。我国当前的税制结构总体上仍然是以1994年分税制为基础的税制结构。这种税制结构对当时的经济社会发展起到了重要推动作用。但是，随着我国经济社会的发展变化，现行税制结构已经无法适应新形势的新需求，亟需对其进行优化。推进新一轮财税体制改革，应当聚焦税制结构优化，对当前间接税比重过高、税制结构失衡等方面的突出问题进行有效应对。具体而言，需要从五个方面着手。一是要进一步健全直接税体系。二是要进一步深化增值税制度改革。三是要进一步完善个人所得税制度。四是要健全地方税体系，加快培育地方税源。五是要进一步加强对非税收入的管理。
    其三，完善财政转移支付体系。财政转移支付体系是财税体制的重要组成部分，在推动区域经济社会协调发展、推进基本公共服务均等化等方面发挥着重要作用。推进新一轮财税体制改革，需要进一步完善财政转移支付体系。具体而言，需要从以下四个方面入手。一是合理划分中央和地方事权与支出责任，进一步优化转移支付结构。二是建立一般性转移支付稳定增长机制、激励约束机制等机制，进一步加强对一般性转移支付的管理。三是规范专项资金管理办法，进一步加强专项转移支付管理。四是要按照事权和支出责任划分相适应的原则，进一步完善省以下转移支付制度。
    积极探寻推进新一轮财税体制改革的法治路径
    如前所述，推进新一轮财税体制改革，需要在法治的总体框架下进行、在法治轨道上全面推进。为了更好地深入推进新一轮财税体制改革，需要在深刻理解推进新一轮财税体制改革法治逻辑的基础上，围绕新一轮财税体制改革的重点任务，坚持协同推进财税体制改革与财税法治建设，积极探寻推进新一轮财税体制改革的法治路径，在法治轨道上全面推进新一轮财税体制改革。具体而言，需要从以下四个方面入手。
    其一，进一步完善财税立法，以科学的财税立法引领新一轮财税体制改革。党的十八届四中全会明确要求，“实现立法和改革决策相衔接”“做到重大改革于法有据”。推进新一轮财税体制改革必须同步完善财税立法，确保财税改革于法有据。具体而言，需要重点加强以下三个方面的立法：一是进一步完善《预算法》及其相关法规。现行《预算法》制定于1994年，曾于2014年、2018年进行过两次修正，对分税制改革的深化和预算管理的规范起到了重要的保障作用。为了更好适应新时代健全现代预算制度的新要求，必须进一步完善《预算法》及其相关法规。二是进一步加强税收立法。党的十八大以来，我国税收立法方面取得了明显进展。截至目前，现有的18个税种已有13个税种完成立法，但仍有增值税、消费税、房产税、城镇土地使用税和土地增值税5个税种的立法工作尚未完成。为此，需要按照税收法定原则的总体要求，尽快完成上述税种的立法工作。此外，进一步完善数字经济背景下的税收征管立法迫在眉睫，制定一部税法典或统领税法体系的税法总则也应尽快提上日程。三是进一步加强财政转移支付法立法。如前文所述，完善财政转移支付体系是新一轮财税体制改革的重点任务。为此，需要进一步加强财政转移支付立法，对转移支付的功能定位、分类体系、分配管理等内容进行全面系统的法律规范。此外，针对省级以下财政转移支付，也很有必要通过地方立法予以规范。
    其二，进一步加强财税执法，以规范的财税执法促进新一轮财税体制改革。党的二十大报告强调，要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，以“法治轨道”的形象表述明确了新一轮财税体制改革的法治路径。加强财税执法，既是保障新一轮财税体制改革的重要举措，也是促进新一轮财税体制改革的重要手段。徒法不足以自行，加强财税执法意义重大。就我国财税领域执法的总体情况来看，随着法治政府和数字政府建设的深入推进，财税执法的规范性、便捷性、精准性得到提升。但面对新时代财税体制改革的新需求，进一步加强财税执法势在必行。尤其是在预算、税收、转移支付等重点领域，更是需要进一步提升相应的执法水平，以确保新一轮财税体制改革的顺利推进。
    其三，进一步严格财税司法，以公正的财税司法保障新一轮财税体制改革。随着新一轮财税体制改革的深入推进，改革逐渐进入深水区和攻坚期，必然会面临一系列深层次矛盾，也必然会涉及各种深层次利益的调整。在当前全面推进依法治国的背景下，财税司法已经成为解决财税纠纷和调整财税利益的重要手段。财税司法作为维护财税公平正义的最后一道防线，不仅能够有效维护当事人的合法权益，还能在一定程度上促进和保障新一轮财税体制改革的深入推进。为此，必须进一步严格财税司法，以公正的财税司法保障新一轮财税体制改革。进一步严格财税司法，需要不断加强财税司法审判机构建设，巩固充实财税司法人员队伍，持续提升财税司法人员专业化水平。
    其四，进一步强化财税守法，以自觉的财税守法支撑新一轮财税体制改革。法律必须被信仰才能更好地被遵守，全民守法是法治社会的重要支撑。全面推进新一轮财税体制改革，必须大力弘扬财税法治精神、不断增强财税法治意识、坚决维护财税法治权威，确保把新一轮财税体制改革的重大成果真正落到实处。为此，需要进一步加强财税法治宣传，不断提升整个社会对财税法治的遵从度，从守法环节高度重视并切实提升财税法治的治理水平。此外，国家机关及其工作人员必须带头守法，不断提升整个社会的财税法治遵从度，引领全社会形成良好的守法氛围。
    总之，新一轮财税体制改革既是对以往财税体制改革成果的确认与巩固，也是对现有财税体制的重大革新。推进新一轮财税体制改革意义重大、任务艰巨、影响深远。为此，必须高度重视并充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要保障作用，围绕新一轮财税体制改革的重点任务，坚持在法治轨道上全面推进新一轮财税体制改革，把中央关于全面深化财税体制改革的重大决策部署真正落到实处。
    作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《清华金融评论》2024年第5期。