曲青山：正确认识和把握党和法的关系

    党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，开启了我国法治建设的新时代，得到全党全国人民广泛赞誉和一致拥护，国外大多数舆论也给予积极评价。但是，也有少数西方媒体泼冷水，说什么由中国共产党来领导法治建设“是自相矛盾的”。国内也有个别人提出诘问，引起“党大还是法大”是真命题还是伪命题的争论。如何正确认识和把握这个问题？对于贯彻落实好四中全会精神，统一全党全国人民思想，坚定信心，坚定不移推进法治中国建设具有重要意义。
    “党大还是法大”问题是一个重大政治问题，也是一个重大历史问题和理论问题，其实质就是如何认识和把握党和法、党的领导和依法治国关系问题。这个问题不是今天才提出来的，早在1978年改革开放之初就有人提出这个问题。30多年来，在我国政治体制改革问题上、在我国法治建设问题上，国内外总有人拿它说事。除有的人是在进行学术研究外，一些别有用心的人则是有意制造理论和舆论混乱。这个命题到底成立不成立？是真命题还是伪命题？我们应该进行认真思考、仔细辨析，并给予明确回答，澄清是非，以正视听。
    党和法、党的领导和依法治国是一个什么关系？习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上明确指出，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政，我们依据的是中华人民共和国宪法。这就把党和法、党的领导和依法治国的关系说清楚、说明白了，说透彻、说彻底了。我们可以将其进一步展开，作以下梳理和分析：
    第一，领导关系。我们要看一看中国共产党的领导地位是怎样形成的、怎样确立的。我们知道鸦片战争后中国逐渐沦为一个半殖民地半封建社会。近代以来，中国人民和中华民族面临着两大历史任务，即争取民族独立、人民解放和实现国家富强、人民富裕。谁能解决和完成好这两大历史任务，谁就会赢得在中国的执政和领导资格，历史和人民就会选择谁。如果解决和完成不了这两大历史任务，那么，不管它一时多么强大、多么有力量、多么不可一世，历史和人民都会否定它、抛弃它、淘汰它。这是被中国历史发展所证明的一条铁律。我们党就是在这样的奋斗过程中被历史和人民选择的。我们党自成立以来干了三件大事。一是救国，领导人民推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义在中国的统治，完成了新民主主义革命，建立了新中国。二是兴国，进行社会主义改造，建立社会主义基本制度，进行了社会主义革命和建设。三是强国，实行改革开放，坚持和发展中国特色社会主义，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。前两件大事我们已经完成，第三件大事正在做、正在向前推进，但已经取得了举世瞩目的巨大成就。在中国，中国共产党是唯一的执政党，是全中国人民的领导核心。在中国，法是在党的领导下制定的。党领导人民通过法定程序将党的主张和人民的意愿转化为国家的意志，成为法律。中国共产党领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家法治的最大区别。
    第二，依存关系。我们看一看中国共产党是如何管党治党和治国理政的。建设法治中国，有两件东西十分重要：一件是中华人民共和国宪法，一件是中国共产党章程。我们党以党内法规管党治党，以宪法法律治国理政。党章是党内的根本大法，是管党治党的总章程。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。党内的其他法规是以党章为依据派生出来的，国家的其他法律法规是以宪法为根据衍生出来的。我们党是执政党，明确以法治作为党执政的基本方式。那么，如何实现二者的统一呢？宪法确立了中国共产党的领导地位，赋予党治国理政的责任和使命。党章则规定党必须在宪法法律范围内活动，以执政党的纲领来保证宪法法律的实施。在治国理政和管党治党最大、最高、最权威的根据、依据上，二者实现了高度契合和高度统一。
    在实践中如何把党和法、党的领导和依法治国统一起来呢？四中全会决定明确要求，要把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。这“三统一”和“四善于”，既是对过去党领导法治建设经验的科学总结，又是对加强和改进党对全面推进依法治国领导作出的系统部署和提出的进一步要求。党充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，确保依法治国的正确政治方向。这也就是四中全会决定一再强调“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义”的意义所在。
    第三，递进关系。我们看一看党的各项具体政策与国家法律法规是一个什么样的关系。党的政策和国家法律法规都是党领导人民治国理政的重要方式，各有各的特点，也各有各的优势。从以往实践经验看，党的政策往往是国家法律法规的先导和指引，国家法律法规则往往是党的政策的固定化、定型化。党的一些决定通过政策实施后，需要在实践中不断探索、不断总结，然后经过修订和完善，逐步上升为国家的法律法规。实践证明，党的行之有效的政策及时通过法定程序上升为国家法律法规，就会使得党的政策上升到一个较高的层面，从而实现党的政策与国家法律法规的有效对接和统一。我们再来看，党纪和国法又是一个什么关系？党纪和国法适用的范围、针对的对象、规范的方式、强制的手段是不同的。国法的适用范围要广于党纪，针对的对象要大于党纪，规范的方式要硬于党纪，强制的手段要强于党纪。因此，从国法的形式上看，国法要高于党纪。但是，中国共产党是执政党，党是由无产阶级先进分子所组成，党员比普通群众应有较高的觉悟和素养，应有更高更严的要求。因此，从党纪的内容上看，党纪又严于国法。因此，党的政策与国家法律法规有一个递进关系。反过来，国法与党纪的内容，从严格的标准和严格的程度上看，又有一个倒递进的关系。
    第四，遵守关系。既然国法是对所有公民行为所划定的行为底线，党纪是对所有党员的行为所立的规矩。那么，国法对所有的公民具有强制力，党纪对所有的党员具有约束性。在中华人民共和国管辖范围内的所有中国人、外国人都必须无条件地遵守人民政府颁布的各项法律。中国共产党的所有党员都必须无条件地遵守党所作出的各项纪律规定。在中国，没有法外之地，没有法外之民。在党内，没有纪律外的党员，没有纪律外的党员领导干部。任何违反了国法的中国公民和外国公民都要受到法律的制裁，任何违反了党纪的党员、党员领导干部都要受到党纪的处理。既违反国法又违反党纪的党员、党员领导干部，就要既受国法的追究，又受党纪的追究。共产党员特别是“关键少数”的党员领导干部，不仅要严格遵守党纪，还要严格遵守国法，并且要在遵纪守法上起模范带头作用。
    通过以上几个关系的梳理和分析，我们可以清楚地看到，不能把党和法、党的领导和依法治国对立起来、割裂开来。党和法分属于不同性质的问题和领域，政党的本质是政治组织，法的本质是行为规则。分析究竟是“党大还是法大”，要设置正确的前提和条件，否则，就会出现逻辑混乱，就会产生谬论。如果不讲条件、不设前提，直接诘问“党大还是法大”，就是一个伪命题。究其实质，是按照西方法治理论的逻辑来观察中国问题，以西方国家的政治制度标准来衡量我国的法治制度，这在理论上是站不住脚的，在政治上是十分有害的，很容易在一些干部群众当中引起思想混乱等严重后果。我们可以得出以下结论：从领导关系、依存关系看，在中国，党政军民学，东西南北中，党是我国最高的政治领导力量。宪法明确规定了中国共产党的领导地位。从这个意义上说，党是最大的。但是，从递进关系、遵守关系看，作为社会主义法治的领导者、组织者、推动者、倡导者，党又必须在宪法法律范围内活动，严格按照宪法法律治国理政。党员领导干部，无论职务高低、权力大小、贡献多少，都没有超越宪法法律的特权，都必须牢记法律红线不可触、法律底线不可越，自觉依照宪法法律行使权力和权利、履行职责和义务。从这个意义上说，法又是最大的。
    这里还要特别强调一个与之相关的问题，就是如果说“党大还是法大”是个伪命题，而在现实生活中有些人提出的“权大还是法大”则是个真命题。为什么这样说呢？因为，这个命题是人们对一些社会现象提出的问题。受封建社会长期人治传统的影响，过去在相当长一段时间内，在党和国家政治生活中，严重存在着像邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》讲话中所说的那些现象，由于种种原因，官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象不同程度上广泛存在，由此产生权力滥用，造成很大的危害。改革开放以来，我们党在推进法治建设中虽然已经取得很大成就，但是，现实中仍然有一些领导干部法治意识比较淡薄，有的依然存在着有法不依、执法不严，甚至徇私枉法等问题。“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（批示），笔头不如口头（命令）”，老百姓这样讽刺社会上某些权大于法、违法行政和以权压法现象，虽然不很准确，但反映了一些群众的不满情绪。这些都成为腐败的根源和特权的温床，使党和国家的形象、威信受到影响，使政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序受到损害，也使社会主义法治的尊严和权威受到挑战，人民群众对此深恶痛绝。
    权力是把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。在现代社会，权力的行使和运行必须要有法的依据，必须以法的规定使权力上下左右受限有控。全面依法治国，要害的问题就是要解决公权力是否得到有效约束、手握公权力的人能否依法办事、宪法法律是否不折不扣得到遵行的问题。因此，必须以法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为。党的十八大以来，习近平总书记一再强调，要坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里，抓紧形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。全面推进法治建设，一个重要任务就是要逐步形成不能腐的制度体系，真正把权力的篱笆扎得更紧，切实做到法定职权必须为、法无授权不可为。我们还要不断加强党员领导干部的党性修养，坚定理想信念，强化宗旨意识，牢固树立道路自信、理论自信、制度自信，最终实现“不想腐”。
    （曲青山 作者系中央党史研究室主任）