黄文艺：论党法关系的规范性原理

    摘 要：党法关系(政党和法治的关系)是现代政党政治下各国法治建设面临的普遍性议题。习近平法治思想是考量党法关系的最佳理论框架,深刻揭示了党法关系的基本原理。从当代中国和世界的情况看,党法关系可分解为政党和国家机关、政党政策和国家法律、政党规章和国家法律三组关系。政党和国家机关关系的规范性原理包括外部领导、内部执政、党政机构融合,政党政策和国家法律关系的规范性原理包括互相作用、互相转化、互相补充,政党规章和国家法律关系的规范性原理包括合理分工、衔接协调、相辅相成。
    关键词：习近平法治思想；党法关系；政党；法治；政策
    一、党法关系问题的提出
    党法关系，即政党和法治的关系，并非是中国或者社会主义国家所特有的问题，而是一个具有普遍意义的现代性议题。从英国、美国、法国等现代化先行国家情况来看，现代政党和现代民主、现代法治之间具有密切的共生关系。例如，在1688年英国光荣革命中，英国历史上（也是世界历史上）两个最早的政党—辉格党和托利党联手发动了推翻詹姆士二世国家统治的非暴力政变。这场革命所诞生的《权利法案》，确立了议会至上的原则，限制了国王权力，在英国民主法治发展史上具有里程碑意义。 不过，在西方政治学和法学中，党法关系问题通常不是学术研究的显性主题。这是因为，在西方两党制或多党制下，政党执政的方式通常是推荐本党党员竞选或担任国家公职,由本党党员到议会或政府贯彻本党主张。因此，政党并不直接领导国家法治事务，而主要是通过其担任国家公职的党员管理国家法治事务。西方政党介入国家法治的间接性、非线性、隐蔽性特征，容易使人相信国家法治特别是司法是不受政党影响的。但实际上，在现代政党政治下，国家法治运行不可能不受政党政治的深刻影响。即使是号称政党无涉、政治中立的西方司法场域，事实上也无法摆脱政党政治的万有引力。正如有的学者所揭示的那样，在美国政党与司法的“显性距离”背后，还存在“隐性关联”。
    在马克思主义政党执政的社会主义国家，由于执政党长期并全面领导国家法治工作，执政党和法治的关系就成为法治理论研究和法治体制设计的重要议题。特别是在当代中国，中国共产党对全面依法治国实行集中统一领导，党和法治的关系十分密切，党法关系成为法治理论研究和法治体制设计的中心议题。对此，习近平总书记强调：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。”“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”而且，当代中国的党法关系以最完整的光谱把政党和法治关系的丰富内涵和宽广外延展现出来。可以说，当代中国的党法关系是研究现代政党和现代法治之间紧密而复杂的关系的最佳样本。习近平法治思想是考量党法关系的最佳理论框架，深刻揭示了党法关系的基本原理。
    值得指出的是，本文试图打破过去那种把党法关系问题封闭在中国语境下自说自话的学术讨论方式，转而从现代国家法治建设普遍面临的政党和法治的三组基本关系出发，即政党和国家机关、政党政策和国家法律、政党规章和国家法律的关系，通过国际和国内相参照、相比较的方式，既考量现代政党政治下党法关系的普遍规律和共同原理，又分析中国特色社会主义制度下党法关系的独特特征和显著特征，从而揭示党法关系的世界面向和中国面向。
    二、政党和国家机关关系的规范性原理
    由于立法、执法、司法职能由国家机关承担，因此党法关系的最重要方面，就是政党和国家机关的关系。在现代民主法治体制下，这一关系主要体现为，执政党通过何种渠道或方式合法地控制国家机关，从而主导立法、执法、司法活动。即使是在党政关系较为松散的西方国家，执政党为了掌控法治建设主导权，都要以间接或直接的方式控制国家立法、执法、司法机关。“民主制中政党政府的出现，使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且（至少在有的时候）还能影响到司法机构。”中国宪法以根本大法的形式确立了中国共产党的领导地位，中国共产党和国家政权的关系十分紧密，坚持中国共产党对法治建设的领导构成了党法关系的基础性原理。从中外法治实践来看，执政党和国家机关的关系可以区分为外部领导、内部执政、党政机构融合三种模式，体现了执政党从外部到内部、从间接到直接、从分到合主导国家法治建设的政治格局。这三种模式实际上就是构建现代政党和国家机关关系的三项规范性原理。
    （一）外部领导
    所谓外部领导，是指执政党为了保证政党意志在所有国家机关得到协调一致的贯彻，对国家机关的方针政策、人事安排等重大事务所实施的领导。在西方三权分立体制下，执政党作为一种独立于三权之外的政治力量，通过制订政纲、统一政策、挑选官员等方式，起到沟通和协调三权的纽带作用。美国政治学家古德诺指出，“政党不仅担负起了挑选在政府体制中表达国家意志的机关的成员，即立法机关成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。”政党事先要确立一个可以被称为政纲的东西，要求每个争取担任重要官职的候选人正式接受这个政纲，在当选后以这个政纲为行动指南。正是通过这些类似于我们所说的政治领导、组织领导等外部领导方式，西方国家执政党在一定程度上起到了防止三权各行其是、促进三权协调运转的作用。
    外部领导是中国共产党领导国家机关法治工作的最重要形式。正是通过中国共产党的强有力的外部领导，各个国家机关在法治工作上紧密协作配合，形成合意合力，防止各自为政甚至彼此掣肘、相互抵牾。中国共产党的外部领导的规范性原理可概括为统一领导、全面领导、宏观领导三个方面。
    1. 统一领导
    这是界定外部领导主体的规范性原理。对各个国家机关法治工作的统一领导权，只能由中国共产党行使。中国共产党统一领导的主要优势在于，以执政党的整体主义克服国家机关的部门主义之弊。国家法治工作由不同机构承担，条块化、碎片化特点较为明显。例如，法律、地方性法规的制定由市级以上人大及其常委会负责，行政执法、法制宣传教育、公共法律服务、基层依法治理等工作由各级人民政府负责，监察执法工作由各级监察机关负责，审判工作由各级人民法院负责，检察工作由各级人民检察院负责，容易形成“铁路警察各管一段”的工作格局。中国共产党对国家机关法治工作的统一领导，可以站在整体利益、全局理性的角度，制订出符合全体利益和长远利益的法治工作方针政策，跳出部门利益、局部理性的窠臼。同时，中国共产党可以利用总揽全局、协调各方的领导权，统筹协调相关部门对有分歧的法治问题进行集体研究，提出以集体共识为基础的解决方案，破解不同国家机关之间的合作困境。对于党的统一领导优势，习近平总书记指出：“在党的领导下，各国家机关是一个统一整体，既合理分工，又密切协作，既充分发扬民主，又有效进行集中，克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端。”正是由于执政党对法治建设的统一领导，中国形成了既有分工负责又有集中统一、既有制约又有配合、既有公正又有效率的法治工作体制，超越了西方分权型、对抗型、否决型的法治工作体制。
    党的十八大以来，党对法治工作的外部领导体制不断完善，外部领导工作逐步走向体系化、制度化、常态化，有力促进了法治中国建设的统一领导、统一部署、统一实施。
    一是党中央和地方各级党委对法治工作的集中统一领导。从中央层面看，这种集中统一领导的形式越来越多样化。第一，以党的全国代表大会形式讨论决定法治建设重大问题。例如，党的十九大对全面推进依法治国的总目标、坚持全面依法治国基本方略、深化依法治国实践等作出了总体安排。第二，以中央全会形式专门研究部署法治建设重大问题。例如，2014年召开的党的十八届四中全会，是党的历史上第一次专门以法治建设为主题的中央全会，审议通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对新时代法治中国建设作出了顶层设计，在中国社会主义法治建设史上具有里程碑意义。第三，以中央工作会议形式专题研究决定法治建设重要工作。例如，2020年召开的中央全面依法治国工作会议，是党的历史上第一次以法治建设为主题的中央工作会议。这次会议全面总结了党的十八大以来法治建设取得的成就，确立了习近平法治思想的指导思想地位，对新阶段全面依法治国工作作出了战略部署。第四，中央政治局及其常务委员会研究审议法治建设重大问题。中央政治局及其常务委员会是党中央领导机构。根据《中国共产党章程》《中国共产党中央委员会工作条例》等党内法规，中央政治局及其常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权，讨论和决定关系党和国家事业发展全局的重大问题，其中当然包括法治建设的重大问题。
    二是党委法治决策议事协调机构对法治工作的统筹协调。设立专门的决策议事协调机构，是中国共产党加强对重大工作领导的重要经验。早在1958年，中共中央就成立了财经、政法、外事、科学、文教等小组，加强对这些工作的统一领导。党的十八大以来，党中央在全面深化改革、国家安全、网络安全、军民融合发展等重要领域成立了决策议事协调机构，对加强党对相关工作的领导和统筹协调，起到至关重要的作用。2018年党和国家机构改革后，从中央到县一级地方党委都普遍设立了法治决策议事协调机构，即全面依法治国（省、市、县）委员会。该委员会的主要职责是对法治建设进行统一规划、统筹协调、整体推进、督促落实，重点推动解决部门、地方解决不了的重大事项，协调解决部门、地方之间存在分歧的重大问题。这就是党的法治领导体制的重大创新，有利于推进党对法治工作领导的常态化、专业化。
    三是党委政法委对政法工作的归口领导。党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门，对审判、检察、公安、国家安全、司法行政等政法机关实行归口领导。由于政法机关在立法、执法、司法、守法四个环节都扮演重要角色，在法治中国建设中居于重要地位，党委政法委对政法机关工作的归口领导也是党对法治工作领导的重要方面。《中国共产党政法工作条例》明确规定了党委政法委的10项职责，包括指导、支持和监督政法机关依法行使职权，加强法治中国建设重大问题研究，推进严格执法、公正司法等。
    2. 全面领导
    这是界定外部领导范围的规范性原理。党的全面领导原则是毛泽东同志在1962年1月扩大中央工作会议上首次明确提出的：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”党的十九大重申了这一重大原则，将“坚持党对一切工作的领导”确立为新时代中国特色社会主义方略“十四个坚持”之首。在法治建设领域，党的全面领导体现为“三个领导”，即党的政治领导、思想领导、组织领导。值得指出的是，“三个领导”的中国话语，是对现代政党的三大重要功能的经典式表达，具有明显的正当性、合法性基础。
    党的政治领导主要体现为党管法治建设大政方针，这是以政党的政治表达功能为正当性理据的。现代政党的政治表达功能是，“把社会中的要求传达给政府的机构，是联结政府与社会的桥梁。”有学者认为，政党是把群众偏好变成公共政策的基本组织。党的政治领导的核心要义，就是履行好民意民利表达功能，将人民意愿和利益反映到法治建设的重大决策中，让人民成为法治建设的决定者、受益者。党的政治领导的主要形式，就是以党代会、全会形式研究作出法治建设长远安排，以党的常委会等形式研究决定法治建设重要事项。
    党的思想领导主要体现为党管法治意识形态，这是以政党的政治整合功能为正当性理据的。现代政党的政治整合功能是，“创立国家认同和建立合法性”，保持政治共识和社会凝聚力，“是执行‘凝聚’功能的机构”。党的思想领导的主要任务，就是履行好政治整合功能，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义法治文化，更好地强信心、聚人心、筑同心。例如，从20世纪80年代起在党中央领导下推进的法治宣传教育活动，持续不断地向大众普及现代法治精神、观念、知识，乃是一场开展法治启蒙、培育法治共识、构建法治认同的法治新文化运动。近年来在党中央领导下法治队伍开展的社会主义法治理念教育、社会主义核心价值观教育、习近平新时代中国特色社会主义思想大学习大研讨大培训等活动，乃是一场构筑政治共识、凝聚法治合力的思想改造运动。
    党的组织领导主要体现为党管法治机关领导干部，这是以政党的政治录用功能为正当性理据的。现代政党的政治录用功能是，从社会精英中选拔、培养政治领导人，依法提名或推荐其竞选或担任国家公职。西方学者普遍看重政党的这一功能，“政党是由在选举中正式提出的正式标识来辨别身份的、能够通过选举（自由的或不自由的）提名候选人占据公共职位的政治集团。”有学者认为，政党“提供了准备、选择和培养国家各级领导人的重要机制”，“像是政府的门卫，控制着个人进入政府的程序”。党的组织领导的主要任务，就是履行好选人用人功能，加强法治领导干部的培养和管理工作，选优配强国家机关法治领导干部。近年来，党中央从法治领导干部的职业特点出发，设计了一系列区别于普通领导干部的选任管理措施。例如，2017年中共中央《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》提出，把知法懂法作为政法领导干部任职的必备条件，规范对政法领导干部配偶、子女及其配偶从事相关法律职业的管理，严格执行地方各级法院院长、检察院检察长、公安厅局长易地交流任职制度，推动政法领导干部跨地区、跨部门、跨行业交流锻炼等。
    3. 宏观领导
    这是界定外部领导边界的规范性原理。中国共产党对法治建设的全面领导，并不意味着党组织包办国家机关法治工作。关于党对政法工作的领导，习近平总书记指出：“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不包办具体事务，不要越俎代庖。”根据这一定位，党的领导主要是对法治建设的宏观领导，而不是对法治业务工作的微观管理。
    将党的领导定位为宏观领导，而将微观管理留给国家机关，有利于发挥党组织和国家机关各自的比较优势。党组织的比较优势在于把方向、定政策、管原则，更适合于实施宏观领导。国家机关的比较优势在于业务、执行上，更适合于进行微观管理。第一，专业性优势。国家机关拥有精通法律政策、法治工作经验丰富的法治专门队伍，能对法律业务问题作出专业化判断。第二，亲历性优势。立法、执法、监察、司法人员全程亲历法案或案件办理全过程，比其他人员更拥有信息优势。第三，程序性优势。立法、执法、监察、司法工作必须遵循一系列精心设计的严密程序，这样可将法律瑕疵和错误风险控制在最小限度。由这些业务优势所决定，党组织应尊重国家机关的专业性判断，不得随意干预、插手法治业务工作。
    如果说宏观领导原理从肯定的方面明确了外部领导的范围，那么不替代、不干预原则则从否定的方面划出了外部领导的边界。在谈到党对政法工作的领导的错误倾向时，习近平总书记指出：“有的对政法部门职责范围内的事情管得过多过细，管了一些不该管、管不好的具体业务工作；有的甚至为了一己私利，插手和干预司法个案。”这实际上提出了不替代和不干预原则。不替代原则，是指党的领导机关和领导干部不得包办国家机关的法治业务工作。“对来自群众反映政法机关执法办案中存在问题的举告，党政领导干部可以依法按程序批转，但不得提出倾向性意见，更不能替政法机关拍板定案。”不干预原则，是指党的领导机关和领导干部不得借党的领导之名违法干预执法司法活动、插手具体案件处理。习近平总书记指出，每个党政组织、每个领导干部“就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握，这个界线一定要划分清楚。”
    （二）内部执政
    所谓内部执政，通常是指执政党通过在国家机关建立党组织和委派干部依法执掌该国家机关的权力。西方国家政党主要是通过这种方式掌控立法机关和行政机关。在议会（立法机关）中，不论是执政党还是在野党，多数党还是少数党，都会成立议会党团。议会党团的主要功能是协调本党议员在立法或其他活动中的立场和行动，推动本党议员作出集体行动。通常而言，在议会制国家，由于政府是由议会多数党组阁，多数党可通过其议会党团实现对议会、政府的双重控制；在总统制国家，由于政府首脑和议会议员按照不同方式选举产生，执政党掌控议会主要是通过本党的议会党团，掌控政府则主要是通过出任总统的本党领袖。
    在社会主义国家，内部执政是马克思主义政党领导国家机关的重要形式，这主要是通过国家机关内部的党组织和党员干部的作用发挥来实现。董必武曾指出，“党在政府中实现它的政策，是经过和依靠政府内工作的党员和党团（党组）”“党是通过自己的党员和党组织领导国家机关”。具体而言，中国共产党依靠国家机关内部的党组、基层党组织和党员干部三种力量领导国家机关的法治工作。
    1. 党组
    与西方国家政党仅在议会设立党团不同，中国共产党在所有国家机构都设立党组织，其中最重要的是党组。在党的组织体系中，党组是党到国家机关内部执政的重要制度设计，是党的系统和国家政权系统进行权力、能量、信息交换的重要媒介，有利于加强党对国家政权系统的领导的有效性。《中国共产党党组工作条例》第2条规定，党组在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。国家机关党组是党对国家机关法治工作领导链条中不可或缺的环节，是把党的方针政策贯彻到本部门本系统法治工作的枢纽站。《中国共产党政法工作条例》第15条规定了政法机关党组（党委）的6项领导职权，诸如执行党的路线方针政策和党中央重大决策部署，研究依法处理有关国家政治安全和社会稳定的重大事项或者重大案件的原则、政策和措施，研究制定本单位或者本系统执法司法政策等。从这两部条例的规定来看，党组不仅管党务，也管政务、管业务。但是，在政务、业务领导上，党组主要发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。正如在外部领导中党委不能代替或包办国家机关法治工作一样，在内部执政中党组也不能替代或包办国家机关内部业务组织的法定职能。例如，在人民法院内部，党组不能替代或干预合议庭、审判委员会的审判职能。《人民法院组织法》第37条规定，审判委员会“讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用”“讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审”。因此，人民法院党组不宜行使审判委员会的这些法定职权。
    2. 基层党组织
    在2019年中央政法工作会议上，习近平总书记强调：“加强政法机关基层党组织建设。”根据《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》的规定，国家机关基层党组织依党员人数多少，分别设置为基层党委、党总支、党支部。与党组不同，基层党组织的职责是管党务，而不管业务。该条例第2条明确规定，基层党组织“协助本单位负责人完成任务”“不领导本单位业务工作”。但是，基层党组织负有“宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、党的上级组织和本组织的决议”“团结、组织党内外干部和群众，努力完成本单位所担负的任务”等重要职责。因此，基层党组织在组织本单位党员干部做好法治工作上发挥重要作用。
    3. 党员干部
    国家机关党员干部作为具体行使国家立法权、执法权、监察权、司法权的人员，是中国共产党在国家机关内部执政的主体力量，决定着国家法治建设的质量和效能。习近平总书记指出：“领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。”
    （三）党政机构融合
    所谓党政机构融合，是指执政党组织和国家机关通过合并设立或合署办公的方式，进而实现党、政对法治工作的共同领导和管理。这是社会主义国家特有的党政关系模式。这种独特模式主要适用于那些职能相近、联系密切的党政机关。实行这种模式的政理和法理考量主要有：一是坚持党对极端重要工作的绝对领导。例如，军队在党和国家工作全局中的地位极其重要，事关党的领导和社会主义政权的稳固。因此，为了实现党对军队的绝对领导，作为党中央机构的中共中央军事委员会和作为国家机关的中央军事委员会合并设置。二是实现党政机构职能的优化协同高效。当党的机构和政府机构在职能上交叉重叠的程度较高时，实行合并设置或合署办公，有利于防止多头管理、重复管理，提高管理效率。习近平总书记指出，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，统筹设置党政机构，合理界定部门职责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，防止机构重叠、职能重复、工作重合。
    2018年党和国家机构改革后，我国党政关系发生重大变化，党政机构融合格局显著增强。总体上看，目前我国党政机构融合主要有以下四种形式。一是“合并设立型”，即一个机构、一块牌子，统一设置内设机构、核定编制、配备领导职数。例如，很多省、市、县将党委和政府的信访机构合并设置，其名称为“××党委××人民政府信访办公室”。二是“合署办公型”，即两个机构、两块牌子，但部分领导班子成员交叉任职，部分内设机构实行合并设置，并且两个机构同址办公。例如，从中央到县一级，各级党的纪委和监委实行合署办公。三是“机构并入型”，即政府机构并入党的机构，对外保留或加挂政府机构牌子。例如，2018年党和国家机构改革后，将国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留该机构牌子。将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）、国家电影局牌子。将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，中央统战部对外保留这两个机构牌子。四是“跨域设置型”，即党的决策议事协调机构办公室或秘书组设在政府部门，由政府部门行使其综合协调职能。例如，2018年党和国家机构改革后，中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，中央审计委员会办公室设在审计署，中央教育工作领导小组秘书组设在教育部。
    党政机构融合在推进法治建设上的最大优势在于，将党政机关之间原有的外部领导关系变成了内部领导或共同管理的关系，缩短了从党的决策到政的执行的运行链条，有利于减少运行过程中信息损失、能量损耗、权力梗阻，减少党的决策执行过程中的沟通、传输、监督成本，从而最终提高法治工作效率。党政机构融合模式所产生的主要问题在于，合并合署机构的行为的法律适用和法律救济。特别是当政府机构合并到党的机构后，其行为是否还适用行政法，其相对人能否寻求行政或司法救济。总体上看，党和国家机构改革的顶层设计注意到了这个问题，但仍需要在法治实践中进一步完善制度设计。按照现代法治原理，党政机构融合后，政府机构要么应保留其牌子，要么应保持其行政属性，其行政行为应接受行政法的调整，其相对人应有权寻求行政或司法救济。
    三、政党政策与国家法律关系的规范性原理
    党法关系的第二个方面，是政党政策与国家法律的关系。现代政党的重要功能是组织政府并制订政策。“政党是最优的政治决策机构，是在政府层面上制定和执行政策的机构。”社会主义国家，执政党更注重制订方针政策，执政党的领导主要表现为方针政策的领导。
    在现代政党政治下，任何一项重要法律的制定都会受到政党政治的深刻影响，往往是不同政党及其政策相互博弈的结果。其中，执政党由于拥有主导立法议程的优势，因而其经济的、政治的、社会的、文化的、环境的政策必然给国家法律打下深刻烙印。西方法学家亦认识到法律背后的政策影响。德国比较法学家茨格威特、克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“这绝不是说西方法律体系中法律‘不受政策的影响’。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”这里所说的政策，既包括国家政策，也包括执政党的政策。
    在当代中国法治理论和实践中，中国共产党的政策和国家法律的关系一直是重点议题。在长期的法治实践中，历史上曾出现过重政策轻法律、用政策取代法律的偏向，当前又存在忽视或否定政策、甚至试图把政策从法治场域中驱逐出去的偏向。这两种偏向实际上都是把党的政策和国家法律割裂开来、对立起来理解，要么认为党的政策高于国家法律，国家法律必须服从党的政策，要么认为实行法治就只能讲国家法律，不能讲党的政策。对此，习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”从中外法治实践看，政党政策和国家法律的关系的规范性原理可概括为互相作用、互相转化、互相补充三个方面。
    （一）互相作用
    政党政策和国家法律的互动是双向的，既包括政党政策对国家法律的作用，又包括国家法律对政党政策的作用。在我国，首要的方面是中国共产党政策对国家法律的作用。党的政策是国家法律的先导和指引，对国家立法、执法、司法、普法活动具有重要的指导作用。党的政策对国家法治建设的指引作用，不仅体现在党的经济社会发展政策上，更体现在党的法治工作政策上。党在领导法治建设的长期实践中，在立法、执法、司法、普法等领域确立了一系列方针政策，形成了相对独立的“法律政策”现象。从法治建设实践看，这些政策对法治发展方向和实际成效具有决定性影响。例如，我国严格控制和减少死刑适用的刑事政策，指引我国刑事立法逐步减少死刑罪名。正是在这一政策引领下，2011年刑法修正案八和2015年刑法修正案九先后废除了22种犯罪的死刑规定，使刑法规定的死刑罪名从68个减至46个。习近平总书记在2019年全国公安工作会议上明确提出了执法工作新政策：“把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果和社会效果。”这一新政策将引领执法工作进一步提升质量、效率和公信力。
    另一方面，国家法律对党的政策变化亦有推动作用。党的十八大以来，全面依法治国的深入推进，推动了党的监督执纪问责政策的深刻变迁，诸如“执纪执法贯通”“监察与司法衔接”“权责一致、错责相当”等。
    （二）互相转化
    政策和法律之间的相互转化，是现代国家治理的常态性景观。西方学者早已观察到这种动向，将政策因素纳入到法治视野之中。德沃金将政策视为同规则、原则相并列的法的要素。昂格尔在分析现代西方法律发展趋势时指出，资本主义社会进入福利国家后，法律推理模式从形式主义推理向目的性或政策导向的推理转变。在我国，把中国共产党的政策转化为国家法律内容，是中国立法最为显著的特征之一。据有的学者的统计，在我国现行有效的270余部法律里面，有80余部法律中的250多个条款直接有国家政策条款，包括产业政策、税收政策、价格政策、就业政策、财政政策、社会保险政策、计划生育政策、国家货币政策、外汇管制政策、自由贸易政策、文化政策、体育政策、文物政策、航运政策、教育政策等几乎所有政策类型。正是经过立法持续不断的确认，大量法律之外的政策已经转化为法律之内的政策。
    在当今法治时代，法律理念、精神和原则越来越多地写进政党的决定文件中，转化为政党执政治国的政策。进入新时代，中国共产党更加注重把全面依法治国的新理念新思想转化为管党治党、治国理政的基本政策。例如，面对资本野蛮生长、无序扩张问题，2021年中央经济工作会议明确提出了资本监管的新政策，即“要为资本设置‘红绿灯’，依法加强对资本的有效监管”。这一新政策就是法治理念的体现。
    （三）互相补充
    政策和法律作为现代国家治理不可或缺的两种手段，既各有所长，亦各有所短。政策更具有宏观性、指导性、灵活性，能及时应对经济社会发展中出现的新问题新情况。法律更具有普遍性、明晰性、稳定性，更适合于调整相对稳定、相对成熟的社会关系。党的十八届四中全会提出，“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”例如，在重要改革举措的试点上，在重大利益格局的调整上，可充分发挥政策的机动和灵活探索作用。当改革积累的成功经验需要普遍推广时，改革所理顺的利益关系需要固化定型时，就要及时发挥法律的确认和实施作用。
    此外，党的政策在法律适用上可以补充现行法律之不足。一是法律漏洞填补功能。“法律的阳光也有照不到的阴暗角落”。任何国家的法律规则都不可能完美无缺，必然存在这样或那样的漏洞。长期以来，我国形成了一种“有法律依法律，无法律依政策”的治理传统。面对法律空白和盲点，执法司法机关可以通过援引政策来处理案件。二是法律解释功能。我国法律解释的一项基本要求是，“要以党和国家政策为指导，发挥中国特色社会主义法治的优势。”在解释法律时，坚持以实践证明正确的党的政策为依据，既能够确保法律解释更符合时代精神和社会需要，产生更好的法律效果和社会效果，还可以起到限制自由裁量权的作用，防止执法司法权的滥用。
    四、政党规章与国家法律关系的规范性原理
    党法关系的第三个方面，是政党规章与国家法律的关系，可简称为党规和国法的关系。尽管现代政党通常都有章程、纪律等党规，但在不同的政治制度和法治语境下，党规与国法关系的考量视角、提问形式、讨论方式会有明显差异。在西方法治语境下，党规作为政党内部规范，被划入社会自治规则范畴。党规和国法关系问题较为简单，主要是处理好政党法律规范与政党内部规范两类政党规范的关系，即哪些政党事务应由国法予以外部干预，哪些政党事务应由党规进行自主调整。
    在社会主义国家，执政党党规不只是政党内部规范，作用力不限于党内事务领域，往往穿透到国法所支配的国家事务和社会事务领域。在我国，中国共产党作为世界上最大的执政党，在长期的治党和执政过程中逐步创建了一个由3 000多部法规所构成的比较完善的党内法规体系。“这在世界上是独一无二的，彰显出中国共产党作为世界上最大的政党具有的大党的气派、大党的智慧、大党的治理之道。”党规不仅是党管党治党的主要依据，也是党治国理政的基本遵循，被纳入到国家法治体系之中。因此，党规与国法的关联性更为密切，不仅在调整事务上交界交壤，而且在规范内容上交叉交织。正确处理好党规与国法这两类规范的关系，是中国共产党治国理政所面临的重大课题。如果二者关系处理好了，做到相辅相成、相得益彰，就能起到共建法治、共襄伟业的效果。如果二者关系处理不好，出现互相混淆、互相替代甚至互相抵牾，则会严重影响法治现代化和国家治理现代化。在百年党史上，对于党规与国法的关系，经历了从不加区分甚至机械对立的认识转变为寻求相辅相成的历史过程。党的十八大以来，党中央在推动党内法规制度建设迈上快车道的过程中，对如何处理党规与国法的关系提出了一系列指导原则和操作标准，推动两类规范相互促进、共同发展。这些指导原则和操作标准可概括为以下三条规范性原理。
    （一）合理分工
    这一原理所回应和解决的问题是，如何清晰地划定党规和国法的楚河汉界，防止两类规范错位越位。从近年来的理论认识和实践经验来看，可把党规和国法的划界标准概括为事务标准和主体标准。
    事务标准是学术界普遍承认的区分党规和国法调整范围的基础性标准。按照这一标准，党规调整党务，国法调整国务。中央党规文件对党内法规调整事项的规定体现了党规只管党务的原则。例如，《党内法规制定条例》第3条规定，党内法规“规范党的领导和党的建设活动”。第4条列出的制定党内法规的4类事项，均属于党务范畴。《关于加强党内法规制度建设的意见》把党内法规制度体系分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块，实际上也是把党务划分为党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障等4个方面。如果涉及到国务，不宜由党规作出具体规定，而应由国法加以调整，党规可做援引性规定。例如，对于党员违法行为的责任追究，党规不能规定具体的违法情形和法律责任，只能原则性规定“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理。”
    主体标准是与事务标准有密切联系的更具识别性、操作性意义的标准。依据这一标准，党规以党组织和党员为规制对象，国法以各类政治和社会主体为规制对象。受此影响，党规一般只设定党组织的职权职责、党员的义务权利及其违反党规的纪律处分。在涉及党政关系、党党关系、党群关系时，党规通常不对国家机构、民主党派、社会主体设定义务责任，而只对党组织和党员提出要求。例如，《关于加强政党协商的实施意见》作为一部规范中国共产党同民主党派关系的党规，主要规定了从中共中央到地方各级党委开展政党协商的职责任务。当党组织的设立及其活动需要有关政治和社会主体履行支持配合义务时，通常应由国法明确有关政治和社会主体的法定义务。例如，《公司法》第19条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”另一方面，国法虽然广泛调整各类政治和社会主体的行为，可以就政党活动进行必要规制，但通常要尊重政党的自治权，并不过多干涉政党内部事务，主要以宪法和法律形式明确中国共产党的领导地位，赋予党组织在各类组织中设立和开展活动的合法性。
    值得指出的是，对于中国治理实践中存在的大量党政机构融合事项，如果强行将其拆分为两类事项或两类主体，分别制定党规、国法，不仅会浪费党政立法资源，还有可能出现党规国法不同步不衔接问题。党政联合发文是规避这些风险的最优选择，由此催生了一类兼具党规国法双重属性的新法源，本文称之为“混合性法规”。党的十八大以来，随着党的领导全面加强，党政联合发文呈井喷式增长，混合性法规数量越来越多。无论是《党内法规制定条例》，还是《立法法》，都未确认其名分和地位，产生了信息公开、司法审查等法律适用困境。今后，应通过修改《党内法规制定条例》《立法法》，推动混合性法规“入规”“入法”，从而破解法律适用困境。对影响公民、法人或其他组织合法权益的混合性法规，应允许相对人运用法律救济机制维护自身合法权益。
    （二）衔接协调
    这一原理所回应和解决的问题是，如何推进党规和国法无缝衔接，防止两类规范脱节断档或交叉重复。习近平总书记明确提出了这一原理：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”这一原理建立在学者提出的“二次调整”法理基础之上，即“党内法规是在国家法的第一次调整之后又作第二次调整”。国法是对包括中国共产党在内的所有政治和社会主体的行为的普遍性调整（第一次调整），党规是在国家法律的基础上对中国共产党党组织和党员的行为的特殊性调整（第二次调整）。从二次调整的逻辑看，国法在先、党规在后，党规应同国法对标对表。这一原理也有宪法和党章依据。宪法序言规定，各政党“都必须以宪法为根本活动准则”。党章总纲规定，“党必须在宪法和法律范围内活动。”
    党规同国法的衔接协调是全方位的，可分为实体协调和程序衔接两方面。其中，实体协调，是指在同类或相关事项上，党规规定应同国法规定相吻合。
    一是同类事项规定不抵触。当党规和国法对同类事项作出规定时，党规规定不能同国法规定发生冲突，以免让执行者无所适从。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》等干部管理党规与《公务员法》《法官法》《检察官法》等公职人员管理法律，都调整国家机关选人用人管人问题。党规在领导干部任职条件、晋升年限等方面的规定，应注意同国法的相关规定保持一致，不能作出冲突性规定。
    二是相关组织赋权不重合。党规关于党组织领导权的赋权规定，不能与国法对国家机构、企业、事业单位等主体的行政管理权、经营管理权的赋权规定相重合。否则，不仅容易导致党政、党企等关系紧张，还会出现以党规取代或架空国法的问题。在这方面，应坚持前述的宏观领导原理，将党组织的领导权定位为把方向、管全局、议大事。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》将国有企业党委（党组）的领导职责定位为“把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，以防止党组织取代股东会、董事会、监事会、经理层。由于总体上遵循了宏观领导原理，党的十八大以来制定的党的组织法规在普遍强化党组织领导权的同时，避免了同国法赋权规定相重合。
    三是人员行为标准不趋同。一名共产党员可能同时兼有公民、公职人员等多重身份，必须同时遵从党规、国法的相关约束性规定。“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”就立规而言，党规关于党员行为的纪律底线，不能同国法关于公民、公职人员行为的法律底线混同。习近平总书记指出：“把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是‘违纪只是小节、违法才处理’，‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果。”解决这一问题的原则是党规严于国法。这一原则的法理正当性在于政党自治原理。政党可对党员订立契约，设定高于法律标准的纪律标准，自愿加入政党就意味着入约守约。从世界政党法治看，党规严于国法是普遍通行原则。中国共产党是先锋队，共产党员是先进分子，理应遵从比普通公民更高更严的行为规矩。
    程序衔接，是指在前后关联的程序安排上，党规规定应同国法规定相对接，确保党组织工作程序和国家机关工作程序相贯通。在不少领域，党法所规制的党组织工作程序和国法所规制的国家机关工作程序存在时空上的前后连接关系。例如，在公职人员的选任过程中，党组织的考察、提名程序与国家机关的选举、任命程序前后相连。在党员干部的违纪违法问题处理过程中，纪委的执纪程序、监察机关的执法程序和司法机关的司法程序前后相续。在这两类程序中，党组织工作程序在前，往往具有实质性、决定性意义。国家机关工作程序在后，具有公开性、透明性特点，必须接受公众的监督和评判。只有当党规所规定的程序和国法所规定的程序在标准上前后一致，在机制上前后贯通，才能确保党组织的决定顺利通过法定程序得以贯彻，并经得起法律检验和公众评判。
    （三）相辅相成
    这一原理所回应和解决的问题是，如何增强党规和国法之间的良性互动，促进两类规范互补共荣。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”
    一是内容上相互补充。党规和国法都遵循大致相同的法治原理，但在旨趣和取向上又互有差异、互为补充。择其要者，有以下三个方面。第一，党规和国法均坚持权利和义务相统一的原理，但二者各有侧重。党规对党组织和党员行为的调整更体现义务重心的逻辑，而国法对普通公民行为的调整更体现权利本位的逻辑。党章和宪法关于党员和公民的权利义务规定体现了这两种不同的逻辑。党章关于党员义务权利的规定，历来是先义务后权利。除1975年宪法外，宪法关于公民基本权利义务的规定，历来是先权利后义务。第二，党规和国法均坚持治身和治心相统一，但二者方式有别。党规往往直接指向党员的思想观念，明确设定思想道德标准。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对党员提出了大量思想信念准则，诸如对马克思主义的信仰、对社会主义和共产主义的信念，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，对党忠诚老实、光明磊落，站稳群众立场、增进群众感情等。国法通常不以公民的内心观念为调整对象，主要是通过对外在行为的约束来影响人们的内心动机。第三，党规和国法均坚持明底线和立高线相结合，但二者路径有异。对党组织和党员，党规既明确划定纪律底线标准，又直接确立高线行为标准。例如，《中国共产党廉洁自律准则》提出了先公后私、克己奉公、吃苦在前、享受在后、甘于奉献等高线标准。对普通公民，国法重在明确行为底线标准，通常并不提出高线道德要求，但国法通过对失德败德行为的惩戒和对义行善举的保护，会起到激励人们崇德向善的功效。
    二是功能上相互保障。党规和国法在功能上具有互相借力、互相支撑、互相强化的特点。邓小平同志曾指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”从实践来看，党规和国法的相互保障在多个层面体现出来。第一，在公权力约束上，党规和国法双管齐下，把公权力关进制度的笼子里，形成了一张严密的制度之网。在当代中国，党的领导权和执政权是最为重要的公权力。对党的领导权和执政权的约束，国法只起有限作用，主要依靠党规，特别是党的领导法规。只有党规和国法在制度上无缝对接，才能编织起一张全方位制约和监督公权力的天罗地网。第二，在人民权利保障上，党规和国法同向发力，把人民至上转化为党政干部的内心信念和行为规矩，让人民权利得到更充分的尊重和保障。党规既从鼓励教育的角度引导党员干部增强亲民、爱民、忧民、为民的内心情感，又从问责惩戒的角度引导党员干部不做侵犯人民权利的行为。这样，党规就在保障国法所确立的人民权利的落地落实上起到强有力的加持提升作用。
    三是机制上相互贯通。党规和国法的运行操作机制应当互联互通，更好携手共进。这种贯通机制，应当贯穿于决策统筹、执法执规、一体监督、完善救济和普法宣纪的全过程。这包括：第一，建立健全党规国法决策统筹机制。中央全面依法治国委员会和省级党委全面依法治省（自治区、直辖市）委员会，对党规和国法规划、制定、实施、监督等重大事项进行统一决策、统一部署，确保二者同步推进、协调发展。第二，建立健全立规立法联动机制。建立党规和国法制定规划计划编制联动机制，确立党规和国法清理联动机制，实行党规和国法规范性文件备案审查联动机制，切实维护国家法治统一。第三，建立健全执规执法一体机制。对于党规国法规定的共同或关联事项，党政系统可组建联合执行机制，提高执规执法效率，避免多头或重复执规执法。第四，建立健全宣规普法共振机制。坚持谁执规、谁宣规和谁执法、谁普法相统一，推动党规宣传机制和国法普及机制相对接，让党员干部更好遵规守法。