湛中乐 苏宇：论政府信息公开排除范围的界定

    【摘要】在政府信息公开实践中，排除公开的范围应如何界定，成为整个信息公开法制的关键。为防止排除范围被行政主体滥用，国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其它排除公开的范围应得到妥善界定。分析以上排除公开的范围，对国家秘密、商业秘密等概念的内涵进行适度收缩，同时要建立价值衡量的原则、明确排除范围的具体子类型、采用梯次化的概念内涵构造以及保证必要的监督空间等，为实现信息公开的价值而策略性地调整信息公开的排除范围。
    【关键词】政府信息公开；国家秘密；商业秘密；个人隐私
    2008 年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布与实施对我国行政法制的发展和完善有着深远的意义，然而它在实践过程中也遭遇了众多问题。排除范围的过度运用成为信息公开法制推行的一大障碍。在《条例》中，对于排除公开的范围仅仅笼统地表述为“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”对于什么是本条例所指的“国家秘密”，尚有待作更合理的范围界定，并调整相应的审核程序；对于什么是“商业秘密”、“个人隐私”，则有待更为明确具体的阐释，防止这类概念在实践中被不当运用。此外，《条例》的一些有关规定，例如第8条（“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”）的内容亦有待进一步明确。本文拟在参考国外较为成熟的政府信息公开法制基础上，对这些排除范围（尤其是“国家秘密”）进行逐一分析，进而探索一条可行的改进道路。
    一、“国家秘密”的界定 “国家秘密”是我国政府信息公开法制中最重要的排除范围。《条例》第14条第2款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”因此，“国家秘密”的范围是由上述《保密法》加以界定的。《保密法》第2条将“国家秘密”定义为“关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”第8条第1款则进一步从外延上明确了国家秘密的范围，列举了（1)国家事务的重大决策中的秘密事项、(2)国防建设和武装力量活动中的秘密事项、(3）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项、(4)国民经济和社会发展中的秘密事项、(5)科学技术中的秘密事项、(6)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项等六种类型，最后以“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”作了兜底性的规定。其中，第（4)项在实践中可能涉及十分广泛的领域。对于具体的国家秘密范围，《保密法》则进一步规定“由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定”。国务院《保守国家秘密法实施办法》（下称《实施办法》）又从后果方面规定了列入国家秘密的条件，其第4条规定：“某一事项泄露后会造成下列后果之一的，应当列入国家秘密及其密级的具体范围……：（一）危害国家政权的巩固和防御能力；（二）影响国家统一、民族团结和社会安定；（三）损害国家在对外活动中的政治、经济利益；（四）影响国家领导人、外国要员的安全；（五）妨害国家重要的安全保卫工作；（六）使保护国家秘密的措施可靠性降低或者失效；（七）削弱国家的经济、科技实力；（八）使国家机关依法行使职权失去保障。”总体来看，保密法制对国家秘密的规定存在定密范围宽、定密权力缺乏实质限制、设密权的行使随意性大、缺乏监控和审核程序、难以及时解密等问题，使得政府信息公开遭遇法律障碍。[1]
    我国上述法制中的“国家秘密”，在西方各主要国家的信息公开法制中没有严格对应的概念。我国法律中的“国家秘密”有若干相当独特的界定，例如将“社会发展”中的秘密事项也纳入国家秘密，而在国外法制中，国家层面的保密法制并不触及社会层面的事务，这反映出我国的“国家”理念所笼罩的范围较为宽广。[2]此外，通过全方位地将域外政府信息公开法制的相关规定与我国进行对比分析，能发现更多重要的差异。
    仍以美国为例，其信息公开法制中与我国“国家秘密”相关的内容，可以归结为如下若干类型：
    1．国防与外交事务。根据2003年第13292号总统行政命令的界定，此类事务包括军事计划等九个子类。[3]对于此类事务，在司法实践中法院一直对行政主体的判断予以高度尊重。[4]对于此种类型的国家秘密，虽然在具体界定上我国与美国存在一些差异，但大体上说，对相似的此类事务列入国家秘密，并不存在多大争议。
    2．内部人事规则与业务操作信息。本类信息中与我国“国家秘密”有所衔接的是FOIA的“高级二类除外信息”（“high 2” exempt information)，即“其公开将给行政主体的法令和规章带来规避风险”的信息。[5]这一类的信息不包括裁量准则、对相对人有直接影响的指导原则及调查报告内容本身，而主要针对调查、检查、监督的方法和技术（与下面第4点有交叉）；[6]此外，还包括调查和检查程序、内部报告要求、处理跨国旅行者的记录数和指令等。[7]
    3．制定法中专门规定保密的信息。对此类信息，法院给予严格的适用限制，对欲托制定法条文之荫蔽而对信息公开横加阻碍的行为加以否定，但对禁止公开的信息涉及私主体权利时则加以尊重，近有案例成功援引此类豁免范围即是佐证。[8]实践中本类信息基本不与我国“国家秘密”范围相对应。
    4．执法过程中的某些记录。这方面的除外情形非常复杂，根据可能引起的危险不同，分为六个子项：（可能引起）妨碍执法程序；剥夺个人获得公平审判或裁判的权利；对隐私权的不当侵犯；暴露秘密来源本身；透露调查的程序、技术或来源；威胁到任何人员的生命或人身安全。
    总的来看，美国能大体对应于我国“国家秘密”范围的保密信息，除国防、外交等专门信息外，大部分是防范执法过程受到规避、威胁或其它干扰的信息，其保密制度的功能较为集中，重点防范的风险类型相当清晰，相比之下，我国保密法制重点防范的风险却可能另有顾虑。我国的保密法制所防范的风险较为广泛，包括损害国家职权行使、社会安定、民族团结、经济实力等，这些保密因素是当前保密制度的重要构成。应该说，在价值考虑上这些要素是值得权衡的，但不适当的具体界定将造成价值考虑上的偏颇，乃至可能被人为地任意放大或滥用。
    美国现行保密范围有一个需要交代的背景。在《情报自由法》实施初期，美国行政机关亦通过延期、提升工本费、滥用保密规定、诉讼拖延等方式加以抵制；并由司法部和行政机关对相关条款进行“解释”而使之更有利于行政主体，[9]也存在滥用“national security”的情形。[10]但在来自议会、舆论和民众的各方压力之下，行政主体日益显示出对《情报自由法》的遵从，而信息公开是与去中心化的行政过程变革同步进行的，在信息更广泛地为公众知晓的同时，信息辨识和价值形成的任务也就更多地由国家层面转移到了社会层面，与此相应的制度变化还有公众参与的加强。而行政主体也逐渐掌握了通过软手段影响价值取向的行政技术，并且由于信息公开制度下政府公信力的提高，行政主体的价值判断也会获得公众的更多尊重。同时，去中心化行政过程中的专家决策机制也得到完善，专家参与决策越多，信息的清晰度和公开的勇气也就越充分[11]（对我国而言，参与决策的专家越多，贿赂成本就越高，谋取私利的可能性就越低），信息公开也就越理想。总的来看，美国行政机关是将事实形成和价值抉择的压力部分地转移到社会和专家那里，而通过更高明的行政技术来达到政策导向的目的；行政机关既减轻了行政压力，又可强化自身的公信力，达成自身利益与全局利益的一致。此外，其行政系统受到较为严格的外部监督，罕有私下受托或上级指示特别处理的情形，也使得行政主体在公开信息时更少一些现实障碍。只有在这些前提下，严格限定“国家秘密”的范围才会被行政主体有效遵行。总之，美国政府找到了一种特定环境下可行的价值兼容策略。即以我国“可能影响社会安定”类型的秘密信息为例，影响社会安定的最主要情形应该说是群体性事件，而能引发群体性事件的信息很可能涉及某一群体的利益，其在政策安排和行政决定过程中缺乏充分的代表，利益诉求得不到有效回应，而信息公开不仅是消除猜疑、促成群体间互动和协商的重要举措，也是促使行政主体周全考虑各方权益诉求、妥善行事的有力机制。在这里，信息公开本身就和社会安定结合在一起。
    基于这一点，我国“国家秘密”之范围，应从两个大方向上作调整：一是取消“影响社会安定”、“社会发展中的秘密事项”等范围，将社会层面的事务留给社会自身，而不是由“国家秘密”统一笼罩，如前所述，遮掩信息无法长期蒙蔽有关人群，只能加深积怨，不如恰当地公开信息以求妥善处理，并留给相关群体以互动协商的空间（现实中我国对于相关信息的披露也逐渐加强，走向公开化、透明化）。对于类似的一些信息类型，亦应逐步淡出保密范围。二是明确何为“使国家机关依法行使职权失去保障”，清晰界定其子类型，并对兜底性规定加以严格而谨慎的原则限制。根据实践，某些信息可以单独归类，例如刑事调查信息，对行政调查线索来源、技术的保护，执法人员的住址、联系方式以及线人、证人的姓名、身份、住址、联系方式（相当于FOIA除外信息中的7(f)子类）[12]等，这几类信息的界定均相对较清晰，在世界范围内也有成熟的实践经验可供借鉴。对于其它信息，须注重逐步的细化归类，最后才在子类型中谨慎地使用有目的限制的兜底规定。
    对于这种范围限定，如前所述，与之呼应的思路是事实认知和价值选择任务的部分移转，而相应机制是公众参与程序和专家决策的加强，此外还需要行政技术的质的提升。另外，有学者倡议引进定密异议制度、明确定密标准、规范解密程序等，[13]这一倡议也应予采纳，因系对于“国家秘密”范围的实体界定在程序上的良好配套。
    二、“商业秘密”的界定
    相对而言，“商业秘密”的界定似乎在法律实践中更为成熟，在国外，大量重要国际条约和制定法也对“商业秘密”给出了界定。我国《反不正当竞争法》第10条也给出了“商业秘密”的一个定义：“本条所称的秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”学界进一步归结出四个构成要件：不为公众所知悉（秘密性）；能为权利人带来经济利益（价值性）；具有实用性（实用性）并经权利人采取保密措施（管理性）。[14]在民法、诉讼法等领域，“商业秘密”的概念已被广泛使用。
    在信息公开领域内，采取一般诉讼中的商业秘密的界定标准并无不可，[15]在我国，如严格参照民商事诉讼中的“商业秘密”界定，亦基本足以保护相对人的合法权益。但在政府信息公开实践中，还存在一些与司法实践难以对接的地方，例如在信息公开实践中，工商管理信息（基本登记信息）和企业抵押信息[16]在司法诉讼中可以向诉讼参加人出示，但在工商行政管理部门的信息公开中却不一定向申请者公开。[17]这些措施有其顾虑，但并非完全合理。实际上，基本登记信息在正常的市场经济体系中罕有成为“商业秘密”者；而依《物权法》第18条，权利人、利害关系人可以查询、复制抵押信息，也就是说它们不应列为“商业秘密”。对于这些并非对所有申请人公开的信息，[18]是否可以以《条例》第13条的“特殊需要”加以分流，后文将作详述。
    更主要的难题在于行政主体基于公共利益的需要对商业秘密予以公开的情形，即如何认定《条例》第14条第4款的“不公开可能对公共利益造成重大影响”。在这方面我国法制已有一些类似规定，例如《行政许可法》第69条第3款、[19]《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（下称《解释》）第58条、[20]《企业登记程序规定》第17条第3款[21]等。以《解释》第58条为例，有实务工作者给出了一套非常具有参考意义的界定原则：(1)不能将该处的“公共利益”仅仅理解为经济利益，同时还包括政治利益、公共安全利益等；(2)该条保护的是国家利益或者公共利益，未明确规定保护个人利益。如果违法具体行政行为撤销将会给个人利益造成重大损失，法院判决国家赔偿数额巨大的，亦可以视为国家利益的重大损失；(3)受到重大损失时，应当把握一个原则：撤销该行为所造成的损失大大超过该行为本身所造成的损失或者采取补救措施所应支付的代价。[22]这套方法对于信息公开，亦可参考适用，其核心价值取向是一致的。须补充的一点是，需要建立一种价值分层基础上的利益衡量方法，即对于更重要的价值对象如生命权、健康权、人身自由、人格尊严等，应当优先于经济利益，鉴于公开商业秘密所损害的利益一般可认为是经济利益，当不公开将使前面这些价值受损时，即应考虑公开（例如对于某些食品、药品的制造流程不当对公众健康造成严重威胁，需要公众知晓时）；否则，需要衡量信息公开造成的损失，只有当公开信息可以避免的损失远远大于所造成权利人的损失时，方得公开。[23]
    此外，行政主体可能有滥用“商业秘密”概念来阻止正常信息公开的情形，主要涉及到政府合同、企业改制等等领域。在这些领域，对于“商业秘密”的认定必须牢牢把握这一法律概念的本质功能，即其对于提升竞争力的经济价值。为避免过于笼统的“商业秘密”界定，应该区分出对竞争起直接作用的关键信息（如招投标竞标文件、核心技术秘密、生产流程、谈判底价、客户名单等）和起间接作用的一般信息（如资产状况、股权分布、盈亏情况，甚至企业收购成交价等），并列举若干项目加以厘清，只将直接的、关键的信息列为商业秘密，其余信息至少应该在局部范围内公开。对“商业秘密”作这种“中心—边缘”性的划分，符合商业秘密判断要件的程度性要求，西方国家的实践中亦有重要例证：在FOIA诉讼中出现的划分“宽的”和“窄的”商业秘密概念，并选择仅仅与核心竞争过程直接相关的“窄的”商业秘密，[24]平衡了商业利益和公共行政的公开、透明价值，而为许多法院所广泛采用。[25]而在我国，尚有一种殊为必要的价值考量：国企或集体企业改制一类的重要事件往往是最需要行政主体进行信息公开的领域，而且真正需要公开的信息并不是关键的、有正面价值的竞争信息，并且在企业改制过程中，“商业秘密”所维护的有限竞争利益对于私下进行幕后交易的行径所可能触发和积累的社会矛盾而言，实在是得不偿失。因此，“商业秘密”概念同“国家秘密”的内涵一样需要“收窄”，紧密限制于直接与竞争相关的核心秘密，即直接构成生产、销售或服务提供的（非公开）过程一部分的信息以及服务对象的秘密信息，紧扣直接与企业竞争力息息相关的原则，以企业经营的各项流程为中心加以分别划定。[26]
    三、“个人隐私”的界定
    对隐私权的保护，从布兰代斯和沃伦（1890年）的文章起发展至FOIA即已有70余年历史，逐渐形成了通过本类除外信息对隐私权进行保护的两个目的：一是避免可能引起尴尬的事实（embarrassingfacts）的披露；二是免于被骚扰的自由。[27]由第一类目的所保护的隐私信息，包括过往的生活史、个体的特殊性格、爱好、私人交往情况[28]以及个人生活的私密细节[29]等；由第二类目的所保护的隐私信息较为广泛，包括有关人员的联系方式、住址、收入、财产状况、婚姻状况等，在许多情况下甚至包括他们的姓名和身份。对于不同类型的人员，第一类信息保护的力度大致同等（对于隐私保护力度通常较弱的公众人物，在FOIA中的保护力度仍接近于一般人员）；第二类信息则有一个阶梯差异。但即使对于信息公开最充分的人员例如公务员，仍有部分信息（例如住址）是可受保护、不被公开的。[30]总的来说，第二类信息可以被限定为使当事人不被陌生外界直接或间接取得联系的信息，其中，容易使人直接取得联系的通讯方式、住址等受到严格保护。对于不同类型人员的隐私权保护，表1提供了一种层次构造的简单示例。见表1。
    这种阶梯式保护的制度是颇为成熟的法制，反映的是一种渐变的价值衡量结果，但在我国尚未建立。在我国法制中，仅存在一般化的“隐私权”或“个人隐私”概念，由于官员财产申报等配套法制的尚未建立，对于“个人隐私”概念的界定的最主要问题—如何区分出需要适当放松保护力度的特殊人群（例如高级公务员），在我国尚未有条件得到展开。
    对于“个人隐私”之范围界定，当前较重要的是存在公共利益的前提下隐私保护的边界问题。通过前文的有关分析，可以认为信息公开的排除范围是一个价值权衡的边界；当存在公共利益时，个人隐私与各种公共利益之间的权衡更为复杂，因为前者是一种抽象的精神利益，是自由发展人格之必须，是对于不可侵犯之“个性”的制度基石；[31]对于保障生活的安宁与幸福亦殊为必要。那么，这种权利应当如何与公共利益进行价值衡量？理论上说，只有当其他人的人格完善和自主发展遭受更大威胁之时，方得解除隐私权的保护。简单来说，可以认为当他人的生命权、身体健康权、人身自由以及可以转化为这些要素的其它重要价值（次级价值，如个人的经济能力或涉及整个卫生保健制度、医药制度等的运行时）受到实质性威胁时，方能基于公共利益而限制“个人隐私”的保护范围；但由于次级价值向原始价值的转化存在耗散，在衡量次级价值时应施加更高的原则要求（例如在立法或法律解释表述上用“严重影响”一类的术语）。除非出于前述情形，一般而言，前述两类个人隐私信息应严格地作为信息公开制度的排除范围。
    表1：对于不同类型人员的隐私权保护的层次构造
    四、其它排除范围的界定
    除以上三类明确作为排除范围的信息外，在实践中尚有数种额外的排除范围，尽管对此未有直接的概念加以命名，但亦呈现出类型化倾向，对法制实践产生较大影响，以下本文将分别讨论这些信息。
    1．可能“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的信息。本类信息（下称“危险信息”）在《条例》第8条获得粗略的规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”一些地方政府规章中对此作出了更丰富的规定，例如《上海市政府信息公开规定》第10条第1款： “除行政机关将文件草案公开征求意见外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，不得公开。”一些案例即借用这一规定，例如在孟某诉上海市虹口区城市规划管理局信息公开答复行政纠纷案中，原告孟某申请公开建筑工程规划设计方案审核意见单，被告认为“该信息属于行政机关调查、讨论、处理过程中的信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，拒绝公开，法院支持了这一论点。[35]这个案例反映出，“危险信息”的使用值得深思。
    事实上《条例》缺乏对调查记录类或执法中间过程文件信息的明确排除，导致这一规定有被扩大使用的可能。此类排除信息的功能应当是防止规避执法或威胁执法人员的安全，笔者认为，即使在我国另有现实顾虑，也应当对危险信息[36]根据政治和行政的实践经验作明确的说明和限制，并将这一类型的信息与调查记录相区分，在范围上形成清晰的、可辨识的排除范围类别及子类型。对于过去形成的调查记录，为免引起局面的复杂化以至阻碍信息公开法制的推行，可考虑免予追溯。
    最后，对发布信息的“社会安定”不能只考虑对社会安定的暂时影响，在个体权利意识高涨的时代背景下，在人们对影响其切身利益的一切已日益表现出一种渴望了解清楚来龙去脉的激情时，不宜对隐秘手段有较强的依赖性，许多时候隐蔽真相只是缓解当前情况而可能造成影响更为深远的积怨，形象地说即是一种公信力和正当性上将来要偿还的有息贷款，因此在作价值衡量时必须适度抑制暂时的利害考虑，最好单独抽取出“社会安定”规定并加以严格限制，当务之急乃是要考察公开后不至于激化社会矛盾而又具有重要公开价值的信息项目，明确其不属于排除范围，这是突破政府信息公开制度瓶颈的关键举措。
    2.“不属于公开范围”的信息。在信息公开法制实践中，有关部门常以某一信息“不属于公开范围”而拒绝公开。简单地按《条例》的有关规定进行文义分析，除非某一信息被明确界定为“国家秘密”、“商业秘密”或“个人隐私”，依申请公开是不存在范围限制的。但是，对于“不属于公开范围”，《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第5点第（14）项规定（下称“国办（14）项”）：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。”后半句将此类情形归结于上一种情形，可参考前文予限定。
    申请人对公开信息的申请可能无奇不有，有些信息确实可能与政府运行并无关系，对此，可以借助“政府信息”的概念加以限定；但什么是“政府信息”是《条例》本身未加以界定的。这里可参考一些重要的规章，例如工信部《工业和信息化部政府信息公开工作办法》(2008年）第2条规定：“本办法所称政府信息，是指工业和信息化部在履行职责过程中制作或获取的、以一定形式记录、保存的信息。”这里关键是“履行职责过程中”这一限定语，为推进信息公开，可以从宽界定，即凡行政主体所制作、收集和保存的一切信息，均应视为履行职责过程中产生的信息。
    3．非自身特殊需要的信息。《条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第11条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”面对一些在现有法制中只向部分申请人公开的信息，能否以第13条为依据对申请予以筛滤，成为一个重要疑问。国办（14）项对此作出了明确的回答。应该肯定这一回答的意义，它既能在部分公开的问题上作重要的漏洞补充，又能避免过多请求造成的工作效率和公开成本（并最终可能影响信息公开法制在未来的进一步推行）问题。不过，我们需要注意的是，这一条款的使用亦须谨慎，应当明确各类重点依申请公开信息的权利人和利害关系人。
    作为结论的反思：利益捆绑与配套机制
    从以上对政府信息公开排除范围的界定看，每一处具体界定均以公开与不公开的价值衡量为依据。但这种价值衡量颇为复杂：一者，政府的公信力、正当性与行政的公开透明价值本身很难衡量；二者，如前所述，还存在眼前利益与长期利益之间的借贷式消长关系问题；三者，保密信息所保护的价值或利益类型丰富，构成复杂，在具体个案中往往又涉及多重利益结合的问题。
    在理想的假设情境中，这些价值权衡，我们能够信任行政主体根据具体情况作出最佳判断。但问题在于，许多情况下存在多重意志[37]和利益捆绑的问题，行政主体，甚至作出决定的行政官员往往有自身利益所在，对某一信息公开与否，往往在公共利益的考量上叠加自身利益的顾虑（有时甚至以后者为主），从一般情况看，信息的保密往往同时对其产生可得的眼前利益，利益捆绑的强度较大；而信息公开的利益捆绑能力则往往不足。对此，不仅要完善检查监督机制和落实行政责任，还要在公开范围上予以调整。上述公开范围的收窄、“中心—边缘”化的处理、类型化的明确限定、施加更高原则要求等，均是在有意识地收束保密价值相对较低、利益捆绑强度较高、并可能过度扩展了的一些边缘性保密范围，使信息公开与保密制度的平衡尽可能回复到纯粹出于公共利益的权衡所应当达到的位置。
    但是，仅有范围界定上的细化是不够的，必须有配套机制予以保障落实，方能真正维持价值平衡。除修订保密法制外，还需要制定专门的配套法制如商业秘密法（或有关“商业秘密”的专门解释）等。此外，我们更需要一套提供足够的信息公开价值考量动力的推动机制，否则信息公开的天平将难以避免地向保密倾斜。这种机制在当前环境下并不仅仅依赖于司法审查，而应更多地借助中央权威对信息公开工作的持续性、制度性的重视，因为在一个“强行政”的单一制国家，中央行政系统对行政过程的价值权衡拥有无可比拟的实质影响力。这种重视是一种具有关键影响作用的价值因子赋权；对保密法制进行调整的一个政策文件或法律解释，即可以突破整个信息公开法制的瓶颈，更何况中央还可以采取丰富的配套措施。信息公开范围界定乃是一种复杂价值平衡的结果，只有完善了价值均衡的深层保障，方能从根本上保证信息公开范围的适度界定。
    【注释】
    [1]参见强亮、王萱：《行政公开原则在实践中的障碍—以＜政府信息公开条例＞为视角》，载《青年科学》2009年4月，第15页；刘皓：《透析走向阳光政府之困局—以“湘潭六博士诉省政府信息公开案”为视角》，载《青年科学》2009年7月，第51页。
    [2]这是一个非常深刻的问题，鉴于文章篇幅与主题，在此处不再展开论述。
    [3]Ex. Or. No. 13292, see 50 USCS §435, 1-3；王锡锌：《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》，载《政治与法律》2009年第3期，第4页。
    [4]一次抽样调查显示，美国联邦法院在20世纪80年代受理的有关《情报自由法》第1项豁免条款的诉讼案之中，法院赞成情报保密、支持情报公开、要求情报部分公开的案件比例为14:3:1，参见宋小卫：“美国《情报自由法》的立法历程”，载《新闻与传播研究》1994年第2期，第85页；近年来涉及这方面内容的案例亦体现了这一点，例如Charles Miller,v. United States Department of Justice, 562 F. Supp. 2d 82。
    [5]Arthur M. Schiller v. National Labor Relations Board, 964 F. 2d 1207
    [6]可参见1981年关于“high 2” exempt information的名案Michael Alan Crooker, Appellant v. Bureau of Alcohol,Tobacco＆Firearms, 670 F. 2d 1051，新近的案件肯定了该案的观点，认为仅仅指导内部人员进行观察的技术方法并不直接调整公众行为，应当归于高级二类除外信息，参见Public citizen, Inc.，v. Office of Management and Budget, 569 F. 3d434。
    [7]Arif A. Durrani v. U. S. Department of Justice, 607 F. Supp. 2d 91.
    [8]For example, see Mary-Louise Zanoni, v. United States Department of Agriculture, 605 F. Supp. 2d 230．在该案中，原告是一位记者，寻求有关美国农业部（USDA）下属国家场地信息存储系统（NPIR）及国家动物识别系统（NAIS)的相关信息（有关数据库为农业部以一个集中注册系统保持，以便迅速识别牲畜疫情爆发并通知农业生产者）。农业部根据其请求提供了相关信息，但都根据《情报自由法》中三类和六类除外信息的要求加以编辑整理了。申请者试图阻止农业部将四个NAIS数据库转进《隐私权法》下的记录系统而提起诉讼。在上诉中，法院认定申请者并非寻求与自身相关的信息，未承受任何实际伤害，不能寻求《隐私权法》下的“第三方原因侵权救济”( third-party cause of action)。农业部根据《情报自由法》的三类除外信息隐去了NPIR数据库中的相关当事人的姓名、电话号码、农场地址，是因为《食品、保育及能源法》禁止农业部在任何条件下公开此类信息。法院对农业部的处理表示高度尊重，并认为根据三类除外信息即可驳回申请者的请求，无须审查六类除外信息的要求。
    [9]Samuel J. Archibald, The Freedom of Information Act Revisited, Public Administration Review, Vol. 39，No. 4（Jul.-Aug.，1979)，pp. 311-318.
    [10]Charles J. Wichmann, III, Ridding FOIA of Those“Unanticipated Consequences”：Repaving a Necessary Road toFreedom, Duke Law Journal, Vol.47，No. 6，Twenty-Ninth Annual Administrative Law Issue（Apr.，1998)，p. 1220.
    [11]Robert L Saloschm, The Freedom of Information Act: A Governmental Perspective, Public Administration Review,Vol. 35，No. 1 (Jan-Feb.，1975)，p. 11.
    [12]本子类已由司法实践归结出较为清晰的保护对象〔基本如以上正文所述），参见美国公民自由联盟等五组织诉国防部等14机构一案，543 F. 3d 80。
    [13]王锡锌：《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》，载《政治与法律》2009年第3期。
    [14]王奎：《美中商业秘密内涵的思考》，载《政法论坛》2007年第3期。
    [15]See Department of the Interior and Bureau of Indian Affairs v. Klamath Water User Protective Association, 532 U. S. 8.
    [16]它们是否属于《条例》的公开范围，亦存在疑问，因为对此《条例》的规范对象的理解可以有两种： “政府信息”或“政府所掌握的信息”。依《条例》看，似乎倾向于前者，但《条例》只说明了主动公开的范围，未言明依申请公开的范围（只有一个“根据……特殊需要”的修饰语，而且未规定政府依申请必须提供相应信息的义务），因此此处仍属模糊，本文第四部分会更详细地论及这一问题。退一步看，即使它们不属于《条例》中的信息，在部分情况下仍有可能涉及此问题，例如乡镇企业的此类信息就可以看作是第12条第7项的“承包、租赁、拍卖等情况”中的信息。因此在这里讨论这一问题仍有意义。
    [17]赵剑明、孙军：《浅议＜政府信息公开条例＞公开原则落实的障碍》，载《山西档案》2007年第6期。
    [18]对于不动产登记簿，世界范围内的立法规定有完全开放和限制查阅两种模式，我国物权立法过程中学者们也对此产生了分歧，立法最终采取了限制查阅模式，只有权利人和利害关系人方可查阅。参见黄莹、吴鹏：《论不动产登记的查询主体》，载《法学评论》2009年第3期。
    [19]依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
    [20]被诉具体行政行为违法，但是撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
    [21]依照前两款规定撤销登记，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销，应当责令改正或者予以纠正。
    [22]蔡小雪：《行政确认判决的适用》，载《人民司法》2001年1期。
    [23]这种损失比较本应计算制度成本，但由于“重大影响”的法律概念本身已经包含了制度成本的衡量，故此处不再提及。
    [24]Public Citizen Health Research Group, v. Food and Drug Administration, et al. 704 F. 2d 1280.
    [25]Margaret Witherup Tindallm, Breast Implant Information As Trade Secrets: Another Look at FOIA’s FourthExemption, The American University Administrative Law Journal, 1993 , p. 223.
    [26]除前述Public Citizen Health Research Group一案外，尚可参见Inner City Press/Community on the Move, v. Boardof Governors of The Federal Reserve System, 380 F. Supp. 2d 211；Judical Watch, Inc.，v. Export-Import Bank, 108F. Supp. 2d 19等。
    [27]Anthony T. Kronman, The Pnvacy Exemption to the Freedom of Information Act, The Journal of Legal Studies, Vol. 9，No. 4，The Law and Economics of Privacy（Dec.，1980)，pp. 738-740
    [28]William L. Prosser, Privacy, California Law Review, Vol. 48，No. 3（Aug.， 1960)，pp. 392-393.
    [29]The Washington Post Company v. United States Department of Health and Human Services, et al. 690 F. 2d 276.
    [30]United States Department of Defense, et al. v. Federal Labor Relations Authority et al.，425 U. S. 352.
    [31]See Samuel D. Warren and Louis D. Brandeis, The Right to Privacy, Harvard Law Review, Vol. 4，No. 5（Dec. 15，1890)．pp. 193-220.
    [32]关于不当行为（包括misconduct和wrongdoing）以及由此受处分的公务员，美国司法审查实践的通常做法是进行利益平衡，权衡隐私权利益和公众对政府行为知情以及进行监督的利益，衡量中经常引进高级政府雇员和低级政府雇员的划分，对于低级政府雇员的不当行为往往对其姓名适用FOIA exemption 6隐私权类除外信息）,see Jesse C. Trentaduev. Integrity Committee, 501 F. 3d 1215，判决中有一句经典表述：The public interest in learning of a government employee' smisconduct increases as one moves up an agency's hierarchical ladder.（编码1234处）。另参见Larry Tomscha v. GeneralServices Administration,158 Fed. Appx. 329，该案对这种权衡提供了更全面的方法。
    [33]涉及一般人员隐私权的信息公开诉讼大多是计划名单类诉讼，即申请者请求对某一政府行动计划中的行为对象名单（例如给付对象）进行披露，联邦最高法院对这类请求不予支持，并曾推翻下级法院的判决。例见D. Dean Bibles,Director, Oregon Bureau of Land Management v. Oregon Natural Desert Association, 519 U. S. 355.
    [34]参见美国公民自由联盟等5组织诉国防部等14机构一案，543 F. 3d 83 -84.
    [35][2008]虹行初字第42号。案例来源：北大法律信息网http://vip. chinalawinfo. com/Case/displaycontent asp?Gid=117611111&Keyword＝政府信息公开，最后访问时间：2009年8月5日。
    [36]对于其他三种情形，国外信息公开法制均有相应规定。例如，对于可能影响经济安全的情形，可参考美国《阳光下的政府法》排除范围的第（8)项及第（9)项（A）目。在该处，法律规范表述为“包含对财金机构的监管措施”、其公开可能“引起明显的金融投机”、“明显危及任何财金机构的稳定性”等。鉴于美国的法律解释在司法实践中通常有一定的概念扩展空间，可以认为这些表述能够与我国“经济安全”的顾虑大致对应。
    [37]“在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它仅倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家—政府构成国家的一部分—的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。”参见[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第78-79页。