杨艳茹：中国当下政制的宪政解析

    内容提要：舶自西方的宪政，在中国的不同历史时期其内涵各有不同。究其根源，是历史语境与价值观博弈的结果。深挖中国历史上宪政内涵的嬗变之因，才能深刻解读今天宪政实践的实质、路径、问题的解决，也才能为中国未来宪政的发展增添理论与实践价值；中国当下政制，是中国近代以来宪政运行最富时代特色、中国特色，最富理性的政治实践，它从宪法、宪政制度、路径选择、逻辑起点与焦点问题等多方入手，是渐进的、理论与实践互动的宪政运行模式。
    关 键 词：政制；限权；民主
    一、中国化宪政的语境与内涵
    “宪政”一词是近年来横跨法学、政治学、历史学等诸多学科的热词，但其概念界定纷争已久，莫衷一是，至今仍大有不同。从源流上看，“宪政”是来自西方的产物，是英、法、美等国资产阶级革命的一大创造，其原始的含义，我们不妨把西方学者的阐述“拿来”：华盛顿大学丹·莱夫教授认为，“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。”[1]莱斯利·里普森更进一步解释，宪政即“意味着用法治来规制政府，意味着政府的行为不能依官员个人的好恶而定，而应征得人民的同意并按正当的程序进行，对政府行为自由的制约是为了保证公民的自由。[2]斯蒂芬·L·埃尔金则总结道，“在传统上，西方宪政思想的突出主题是要设计一些政治制度来限制政治权力的行使”，即“对政府施加合法的制约”[3]。基于此，有人对西方语境下宪政的概念做了最简明的界定，只有两个字，就是“限权”。
    中国的“宪政”一词最初是由日本“转道”而来的。日语将英文的“constitutional government”拉丁化表达为“kensei”，并按现代日语外来词汉译的习惯译之为“宪政”。中国近代自清末开始谈论“宪政”，“宪政”一植入中国的土壤，立即染上了中国特色，也不时发生“桔”与“枳”的变化，究其根源，不回溯到当时的历史语境是无从考量的。
    中国第一个界定“宪政”的学者是梁启超。他将宪政界定为“立宪君主国政体之省称也”[4]。又进一步解释说，“立宪政体，亦名为有限权之政体。[5]他的宪政观主旨，一是强调宪政的政体属性，意在指明宪政改革是政体变化，不影响国体稳定；二是说明宪政只是限权，而且是自上而下的，意在维新、强国。还原当时的历史语境：梁启超当时已介入清廷改良派的高层，很明显，这里有试图扩大改良派与清廷对话空间的时局考虑。强调国体与政体之区别，强调宪政仅仅是政体改良，而无关国体，其“限权”改良的目的是学邻国日本的维新，挽帝国危局以强国，这无疑是给清廷改良吃定心丸，有促成维新之用意。
    当时，对宪政研究有较大影响的学者还有严复，严复的宪政观，除认同梁启超的“政体论”外，还将宪政与民主明确对接。他说，“立宪非他，即是众治。众治则不得不用从众代表一制。”[6]“众治”是严复之“民主”的中国化意译。但严复的“众治”之民不是西方语义中的“个体”的、具体的、活生生的某人，而是与君主相对的“群民”。严复在个人自由、权利与国家自由、富强之间痛苦地彷徨，最后，还是群体的自由压倒了个体的自由，国家的富强成为高于个体自由权利的主题。再次还原历史的语境，这也是当时“救亡”的时代主题使然。如严复一样研究西学、译介西学的知识分子们，一开始就怀着“西学中用”的目的，在帝国大厦将倾的时刻，遥远的自由主义的召唤，被现实的“天下兴亡，匹夫有责”使命感毫不费力地“中国化”了；宪政价值追求的目标——个人权利，自觉自动地让位给权利来源的合法性——选举权利。
    孙中山的宪政思想深受梁启超、严复的影响，但基于其执政地位，又兼具更多一些的“操作性”。孙中山创造了权能分立学说，提出了人民有权、政府有能、权能分治的“万能政府”理论，旨在克服议会政治下行政权受到牵制而趋于软弱无能的弊端。这说明他对于西方宪政概念所强调的主旨——“限权”是根本反对的。他提出了当时建国的三步走战略即军政、训政、宪政。孙中山认为宪政是“革命”的最终目的和归宿，并且认为“宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国人民则依宪法行全国大选举。国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成。”[7]按照孙中山的宪政规划，最终是要由人民掌握政权，政府掌握治权，由政权控制治权。宪政即意味着“人民主权”，也就是民主。孙中山将“宪政”与民主(民权)紧密相连，而与“限权”相对剥离，这说明他的宪政学说与西方宪政理念有一定差别。究其原因，概因当时中国的执政环境所决定，时值中国内外交困之际，政府威权积弱积危，全国民众在救亡的主题下都企盼着国家威权强大，其注意点都在强国上而不在“限权”上，也就是说“限权”尚提不到日程。
    后来，毛泽东与蒋介石的宪政观又都受到孙中山的影响，也都在同一大的历史语境——抗日战争背景之下，但由于他们的政治地位、立场和信仰的反差，因而其各自内涵、主旨迥然不同。
    抗战中“宪政”话语的提出有其复杂的社会背景。抗战初期，为一致抗战、救亡，国民党相对放松了对社会的政治控制和压制。1937年初步承认了各党合法地位，1938年设立了国民参政会。以国民参政会为平台，一些党派团体(特别是第三方力量)逐渐将“宪政”与抗战、民主联系起来，矛头直指国民党的政治软肋和敏感问题——“党治”，提出了结束党治、实行宪政的主张。蒋介石迫于政治压力不得不公开承认“总理倡导三民主义，其民权主义的最终目的，就是民主政治”，“实施宪政问题，也就是推行民主政治问题。”[8]但紧接着强调，“在抗战没有结束以前，当然是军事第一、胜利第一，要以军政时期的工作为主。”[9]稍晚，蒋介石又对黄炎培等人说：“各方民主潮流之高涨，是抗战七八年来一种收获，惟不宜借此攻击政府，除此一点外，民主潮流越高越好。”[10]
    透析蒋介石的宪政观，一是将宪政与加强其领导地位相联系，二是将宪政与加强民众守法意识，维护社会秩序相联系。因此可见，他的宪政实质是试图把握“宪政”的话语权，将社会上的“宪政”呼声特别是体制外的民主诉求，用各种办法理顺到体制内，通过对“宪政”话语权的控制来消解民主诉求，以达到对社会思想舆论的控制。因此，1939年以后出现了宪政的“政府推动”现象。在这一背景下，中共中央决定，要“积极的主动地参加与领导这一民主宪政运动，使之成为发动广大民众，实现民主政治的有力的群众运动”，要借此要求国民政府“立刻实现人民言论、集会、结社、出版、信仰自由之民主权利，作为召集国民大会实施宪政的先决条件”，“各地应成立国民宪政促进会的群众团体……迫使国民党采取比较进步的办法，同时不拒绝同各党派讨论临时折中办法，并严厉批评各种反对国民大会、反对宪政、反对民主的言论与行动。”[1]中共针锋相对地指出，“所谓合法，就是要合乎民主的决定，合乎人民的意志。……将‘法’建立在民主主义的基础上，使‘法’有民主主义的内容，决不是只问合乎旧法统或不合乎旧法统，而不问这个旧法统是法西斯的或不是法西斯的。”[12]
    也就是说，在抗战中后期，中国实际上存在着“民主”与“宪政”两个不同的社会政治运动和话语体系。“宪政”话语强调在承认现有体制即当时训政体制和《约法》的前提下，商谈其他党派参加政府的问题。民主话语意在通过质疑国民政府的党治体制本身，来颠覆其所建立秩序的正当性、合法性。
    毛泽东对宪政的界定，就是在这种特定语境下阐发的。1940年2月20日，延安各界成立宪政促进会，毛泽东在会上发表了关于宪政、宪法问题的演讲。毛泽东说：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。宪政是什么呢？就是民主的政治……我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治。什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。……所以现在的宪政运动是争取尚未取得的民主，不是承认已经民主化的事实。”[13]
    透析毛泽东的宪政观，其方法是将宪政与民主相关联并且互释，其主旨是抓住政权“合法性”的根源即民主，其架构相对孙中山的“政体说”，毛泽东的宪政观可以说是“国体说”。将“民主”和“宪政”相关联，在当时既利用了“政府推动”宪政的形式，又给国民党专制政治施压，更表达了自己的政治主张；既考虑了体制内的认可，也与其他在野党派呼应，可谓是占尽“天时地利人和”的政治运筹。
    将“宪政”与“民主”互释，是政治家、社会活动家在政治舆论宣传中所使用的策略方式。作为政治家，毛泽东对“宪政”的定义，是其具体政治实践的理性选择，是由其社会政治运动中的具体政治地位和政治信念综合决定的。因而，他的宪政观既是他的政治信仰的体现，也是他的政治斗争策略、话语策略，即政治家利用话语技巧，打破概念的原有界限，利用对方的话语平台和资源来论证或解释，以达到自己的目的。在这里，毛泽东利用了西方“宪政”、“民主”两个概念中原有的关联性以及中国人对其认识和表达的模糊性。
    目前，在一般语境下，我国学术界对宪政概念的界定已经突破了前述历史语境的局限，在中西融汇思想下突出了“民主”、“法治”、“人权”三个要素，如李步云教授认为，“宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。”[14]郭道晖教授认为，“宪政是以实行民主政治和法治为原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程。”[15]时代变化促使宪政概念不断流变，概念的流变又反映了时代的变化和历史的进步。
    二、中国国内战争期间的宪政历史解读
    中国宪政，百年历史曲折漫长，非一文能览全貌。本文在百年宪政的大背景下，仅择取中国国内战争期间特别是新民主主义宪政一段进行较为深入地解读，试图探析中国人特别是中国共产党人对当时宪政实践的历史理念、经验和相对于今天的缺憾，以期对中国当下的政制改革提供有价值且较为直接的资源借鉴和底蕴支持。
    回溯毛泽东与蒋介石宪政观的历史语境，我们详细解读当时双方宪政的动机、动力、主张、目的，等等，可知：
    首先，国民党“政府推动”宪政的运动，是在世界宪政浪潮和清末以来国内立宪舆情的大背景下，迫于国内各民主党派的压力而运作的。其前提是维护现体制，目的在于控制舆情以笼络人心和树立形象。也就是说，国民党的宪政运动，其缘起不是主动的，不是其价值观使然，而是被动的政治斗争需要和政治宣传手段。
    其次，中国共产党提出新民主主义宪政概念时，尚处于半合法化地位(还不能说是在野党)，面对的是国民党的一党专制，或者说自己尚无发动宪政运动的权力和权利，但有强烈的争取权利的动机，因而也就有前文所言的参与的主动性，而不是应付心态，进而参与宪政的动力就具备了明显的优势。
    再次，共产党的宪政主张极具合理性和根本合法性。当时，在共产党看来，国体的问题高于政体，宪政的当务之急首先是“要争取尚未取得的民主”，但共产党的宪政主张并不是自己当政的宪政许诺，而是建立“几个革命阶级的联合政府”，这不仅是一种政治主张，更是一种政治胸怀。这一主张的合理、合法性在于，其一，不是只站在共产党一己地位思考中国的未来，而是全面顾及了所有的革命阶级，也就是说包括各民主党派在内；其二，联合政府本身包含了真正宪政的前提性因素，即不同的利益集团——分权制衡的格局。
    第四，当时国共两党的宪政观分歧，不是方式方法的分歧，而是宪政理念上的分歧，国民党是在一党专政的前提下，利用宪政搞“形象工程”、“面子工程”；共产党是在适宜的时机下提出国家现实的民主载体；作为第三方的民主党派是提出宪政的重要发起人，共产党的宪政观与他们的宪政理念是一致的，都是基于时局并为国家大局着想的决策。
    第五，宪政运动的萌生与壮大离不开市民社会的根基，虽然当时市民社会极为薄弱，第三方力量在夹缝中喘息生存，但正是他们的呐喊呼吁斡旋才掀起了这场影响深广的宪政运动，为今天的宪政运作留下了极为宝贵的财富。
    中国宪政的历史尽管是充满遗憾的不完美的政治实践，
    但对今天宪政运作的启示还是相当深刻的。
    其一，只有把宪政作为一种价值追求，而不是“形象工程”，宪政才能由观念变为真正的现实运动。
    其二，宪政是需要多方动力的，政府推动固然重要，且可能事半功倍，但社会力量、社会舆情的作用绝不可小觑，市民社会是宪政的动力所在。
    其三，宪政在政权更迭和政权稳定两种不同语境下，其内涵主旨差异会很大。在政权更迭时，宪政的实质在于其前提条件即政权的合法性，此时，其合法性要到社会人心向背中去寻找，而不能到现行法律中去寻找，而在政权稳定时或者说政权的合法性已被认同时，宪政的实质是立宪、行宪、护宪、修宪，即以法治维护权利和限制权力。
    三、中国当下政制的价值追求与现实路径
    不同历史语境下宪政内涵的嬗变启示我们，“任何政治运行总是在特定的时空背景下进行的，任何政治文明都受到特定社会或国家的历史文化传统等因素的影响。”[16]中国宪政的语境与西方的原生型宪政语境不同，中国当下宪政的语境与新民主主义时期的宪政语境也大有不同，因而中国当下的宪政不仅应具有中国特色，还应具有中国今天的时代特色。今天，时代的主题是和平与发展，世界上大多数国家的政治文明都达到了宪政阶段，民主、法治、人权已成为当下世界各文明国度政制的核心和价值追求。
    实际上，自20世纪80年代以来，随着经济体制改革的不断深化，中国新时代的宪政就已萌动，至今已到了实践与理论互动的关键时期。
    第一，关于宪政的前提——宪法及宪法精神。宪政的前提是“良宪”，“宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法。”[17]现行宪法自制定到目前四次修订，标志着我们对宪法的认识愈加深刻了。1982年宪法，从形式到内容较之从前懵懂、幼稚甚至错误的宪法，表明我们已经初具宪法概念；迄今四次宪法修正案及修宪过程，则进一步表明了我们的宪法精神和宪政意识。特别是1999年修宪，将“依法治国，建设社会主义法治国家。”[18]庄严地载入了宪法；2004年修宪，又进一步声明：“国家尊重和保障人权”、“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，[19]。宪法的基本原则已全面建立，基本精神已普遍认同，标志着当下宪政化的良好开端和良性运行。
    第二，关于宪政的载体——宪政制度。宪政的运行没有宪法不行，只有宪法也不行，还需要依托一系列的制度为载体，“宪政建设首先是国家的制度建设”[20]。在我国，首先是人民代表大会制度和政治协商制度的完善。前者作为我国根本的政治制度，后者作为我国基本的政治制度，通过人大代表和政协委员的广泛政治参与，代议制民主与协商民主相得益彰，体现了宪政制度的中国特色。中共十六大以来，为完善和落实两制度，中共中央发布了一系列专门文件，如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年2月)、《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(2005年5月)、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年2月)。十七大又将基层群众自治制度与人民代表大会制度、政治协商制度和民族区域自治制度并列，作为不断推进社会主义政制自我完善和发展的重要内容，为国家宪政化奠定了较为全面的制度基础。
    第三，关于宪政建设的根本点——党的领导、人民当家做主和依法治国的关系。中共中央多次表态，要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。这是宪政的中国特色，也是中国宪政良性运行的关键和根本。
    其一，坚持中国共产党的领导，是实施宪政的根本保证。在我们这样一个人口多、底子薄的大国进行宪政建设，不能没有坚强统一的领导核心。改革开放至今，许多深层次的矛盾开始凸显，这一时期的宪政建设，更需要一个执政胸怀、执政能力、执政经验都不一般的政党来协调。经过了战争考验、新民主主义宪政实践、新中国成立后执政教训与经验的历练，证明能够担负起领导中国进行宪政建设的，只有中国共产党。作为执政党，党的领导体制、执政方式和奋斗目标对宪政建设有至关重要的作用。为此，近年来，中国共产党不断改善党的领导，增强执政能力，在实现党内民主化、依法执政、科学执政等关键问题上做出了巨大的努力。
    其二，人民当家做主是宪政的目的。宪政的价值追求归根到底是为了维护公民权利，人权保障的程度是人类文明进步程度的指标。我国在人民当家做主的宏观制度和观念上是早已完成的课题，问题在于落实的细则和落实的程度。近年来，一方面，选举制度不断完善，民众与代表和政府的沟通渠道不断拓宽；另一方面，民众的权利意识愈加觉醒，人民代表的议政能力愈加增强。双管齐下的力量使人民代表大会制度和政协的作用在现实中的影响逐年增强。
    其三，宪政是法治，是法律至上的治理方式。依法治国被确立为治理国家的根本方略，这是执政党执政方式的重大转变。中共中央下决心“使这种制度和法律，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”为此，一方面加快法律体系建设，一方面加强法律实施和监督，同时加大普法宣传的广度、深度和力度。总之，法治建设的步子越迈越大，越走越坚实。
    问题的难点和焦点在于正确处理好三者的关系。目前，在理论上这一问题已得到了较好的解决，在实践中还有待进一步完善和落实。如，在党的领导方面，党要学会并习惯将“党的意志转变成国家意志”来实现领导权；人大监督权要依法落实，人民参政的渠道要不断扩大；进一步增强法律至上观念，包括党要带头守法的观念。总之，要摒弃三者比高低分大小的幼稚观念，树立三者有机统一的和谐观念。
    此外，关于宪政意识，至今仍有少数“偏”的观念，或视“宪政”为“资”姓危货，批判打击唯恐不及；或以强调中国特色为依据，害怕和拒绝学习西方宪政经验；或一提宪政就不顾国情，“拿来主义”。凡此种种，尚需在宪政运行中继续宣传“借鉴西方”与“立足国情”的关系与观念，树立“不顾国情就没有立足点，不借鉴他人就无法走在前面”的宪政理念。
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