董皞：我国行政法律规范冲突缘起探究
董皞一、 冲突的缘起
法律冲突的缘起与法律冲突的原因虽然很多时候被作为同一概念混用，广义上，法律冲突的缘起也属于法律冲突的原因。但“缘起”更侧重于法律规范冲突产生的深层次原因、根源所在等，专指导致立法者制造文本冲突的缘由；同时，从“渊源”和“根源”的意义上，必然涉及对中国特色的挖掘，所以采用“缘起”，特别突出对这个问题进行专门分析的必要性。
从我国行政法律规范的整个实现过程来看，冲突可能发生在各个环节；以此为标准，行政法律规范冲突的基本形态可以大致分为以下几类：
（一） 不完善的权力分配体制
1. 非规范立法授权导致立法权主体扩张
行政法律规范冲突产生是我国行政立法权主体不断扩张的直接结果。
从1982年到现在，无论是立法机关的数量还是机关性质，从中央到地方行政立法授权行为在实践中未曾中断，导致行政立法权主体不断扩张：
一方面，在中央层面，享有规章制定权的国务院各“部委”在1990年国务院颁布的《法规规章备案规定》第2条第2款中被改成了“部门”，并为2000年全国人大通过的《立法法》继续沿用，这就将规章制定权主体扩张到非部委、并直至属于国务院各部门的“具有行政管理职能的直属机构”以及部分国务院直属的事业单位。
另一方面，地方行政立法权大幅扩张的问题则更加复杂。
首先，早在1982年，全国人大常委会主持修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条中就将规章制定权主体扩张到了 “省、自治区、直辖市的人民政府”和“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府”；2000年《立法法》则再次认可了这种规定，将规章分类界定为部门规章和地方规章。
其次，《宪法》只对省、自治区、直辖市的人大及其常委会，民族自治地方人大分别作出了地方性法规、自治条例和单行条例的立法授权；而组织法和立法法规定不但将规章制定权同样授予给了地方政府，并将地方性法规的制定权主体扩张到了“省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的人大及其常委会。
中央和地方立法授权对象的扩张，还表现在使用“较大的市”这个非规范的概念。自1980年以来，国务院批准的“较大的市”数量一直在增加，使它们因为国务院的认定，获得了规章制定权，这实际上是一种由国务院行使立法授权的过程。如果说全国人大及其常委会行使立法授权的权力，已经突破了《宪法》业已确定的立法授权框架，国务院进行立法授权就更加难认为是合宪的权力行为。
2. 事权不清导致立法权限不清
不同立法权主体之间的事权界分，普遍缺乏明确的规范指引；《立法法》明确了国务院部门规章和地方政府规章之间它们在“各自权限范围内施行”并具有同等效力，但在权限重叠范围内，“由于事前没有界限，两种规章的冲突无法事先预防”。
3. 利益冲突导致地方保护和部门垄断
由于我国诸多立法权主体在一定意义上扮演着特定区域或范围利益代表的角色，所以发生区域利益或部门利益冲突的时候，立法权主体的角色意识就会在行使立法权的过程中体现出来。
4. 立法粗疏导致规范内容不协调
立法的粗疏有两种表现形式：一类是立法活动不够审慎，草率从事。制定规范时候未对上位法就同一调整对象的规定进行充分、全面的了解，制定出与其他法律，甚至上位法规范内容抵触的条文等。
另一类则是立法技术的粗疏，法律规范名称的不统一，法律概念的内涵不稳定，上位立法过于刚性。
（二） 非规范的实施机制
1. 法律解释不统一导致法律适用冲突
我国享有法律解释权的主体包括立法机关、司法机关和行政机关，解释的直接结果之一，就是不同主体对同一法律规范的解释会发生冲突，导致适用中的依据冲突。
2. 执法不规范引起冲突
我国社会主义法制体系基本建设完成，所以实际上在许多情况下，法律规范是明确的，但由于有关执法机关有法不依、执法不严，或存在违法行使职权责等情况，仍会出现行政法律规范在实现环节发生冲突。
从我国的实际情况来看，行政规范性文件与法律、法规、规章相抵触的问题以及执法过程中出现的法律冲突，大都是在诉讼过程中被发现或当事人诉诸法院请求给予解决后才被发现的。
（三） 非平衡的社会发展格局
1. 漫长改革导致体制碰撞
因为体制变革而发生的行政法律规范冲突一般有这几种：
第一，旧的行政法律规范未能及时根据新的行政法律规范更新。
第二，无论是新旧行政法律规范都未能适应社会发展需求。
第三，由于体制改革是“摸着石头过河”，“成熟一个，出台一个”的分别立法、多头立法的立法方式，导致了法律制定和修改缺乏协调性和统一性，从而形成了法律冲突。
第四，由于对新体制内涵把握不准确，或指导思想的调整或变化，采用“宜粗不宜细”的表述方式，在立法上形成了大多的模糊性概念或过于原则的规定，导致对法律理解和解释的不同，从而产生法律冲突。
2. 历史原因导致区际法律冲突
区际法律冲突在世界上其它国家中并不鲜见，像我国这样“一国两制三法系四法域”的法律冲突则绝无仅有。我国存在大陆、香港、澳门和台湾四个法域。四法域之间的区际法律冲突是最具中国特色的区际法律冲突。
二、 对策思考：行政法律冲突的解决机制
（一） 规范权力体制
第一，行政立法权主体获得授权的依据应当严格依照宪法。第二，应当明确行政立法权的授权范围。第三，下放权力。第四，原则上应当禁止转授权。
（二） 明确权利关系
行政法律规范容易发生冲突的一个重要原因，是中央与地方权利关系俗称事权划分不清。所以，明确中央与地方的权利关系，明确划分两者的权力范围，是减少行政法律规范冲突必须要解决的问题。
（三） 科学与规范立法
提升规范语言的科学性，应当把握以下几点：第一，行政法律规范的概念应统一界定，或提供专门的解释规则。第二，行政法律规范名称应当统一适用。第三，原则上应当禁止采用同义词或近义词之间的相关替代。第四，行政法律规范的表达应当严谨周密，避免过于抽象的政策性话语或原则。
科学、规范立法至少还应当注意两点：第一，应当提升行政立法权程序的民主参与度。第二，建立起行政法律规范的定期“清理”制度，提升行政法律规范体系内部的协调性。
（四） 制定统一的国内法律冲突规范法
要制定专门适用于法律冲突的规范法。这部规范法的特点：一、这部规范法应当由全国人大来统一制定以及解释。二、这部规范法的规则应当是一种法律适用的指引性规则，类似国际私法中的冲突法规范。它并不意味着宣告特定行政法律规范无效，而只是对行政法律规范冲突发生之后，规范适用问题作出统一的规定和指引。
（五） 构建权威的冲突解决机制
从以下两方面着手构建权威的冲突解决机制：
一方面，统一规范解释规则，并由专门的、中立的机关行使规范冲突的解释权。另一方面，全国人大常委会作为宪法和法律最高解释权主体和监督权主体，应当强化它对行政立法权与行政法律规范实施过程的合法性审查和监督。
（六） 引导社会自治并精简行政权力
行政权力广泛地深入社会生活各个领域，行政权力现实扩张的需要应当通过修改宪法等符合法治原则的程序推行。其实，并非所有的事项都需要行政法律规范来直接调整，能够根据社会自治的力量自我调节的事项，行政权就不必直接介入。
作者简介：广州大学副校长，公法研究中心、法治广州研究中心研究员。武汉大学博士生导师。
来源：《中国法学》2013年2期。引用请以正式发表版本为准。
